4. Характеристика основных систем местного самоуправления: англосаксонской, континентальной, смешанной

Практика работы зарубежных органов муниципальной власти постоянно совершенствуется, вырабатывая новые модели, формы, типы организации местного самоуправления. Изменения в экономике, политике и идеологии современных государств вызывают необходимость приспосабливать существующие системы местного самоуправления к новым реалиям. Начавшийся в 60-х годах нашего столетия и не закончившийся до сих пор процесс реформирования власти на местах - одно из наиболее заметных явлений в государственном устройстве стран мирового сообщества. Общая тенденция этого процесса - развитие самоуправленческих начал и децентрализация власти.

В настоящее время в научной литературе наиболее часто встречается классификация известных в мировой практике моделей организации власти на местах, в основе которой лежат отношения между органами местного самоуправления (управления) и органами центральной власти. В соответствии с данным подходом можно выделить три базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную и смешанную.

Англосаксонская (классическая) модель получила распространение преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др.

Основными чертами этой модели являются:

а) формальная автономия и самостоятельность местного самоуправления, так как все местные вопросы находятся в ведении советов;

б) отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, контролирующих органы местного самоуправления;

в) основным органом является избираемый жителями на 3-4 года совет (правление), состоящий из 3-7 членов. Мэры избираются либо населением, либо этим советом;

г) наряду с правлением избираются некоторые должностные лица – шерифы, атторнеи, при них создаются комиссии и комитеты по отраслям управления.

Отношения между центральной властью и местным самоуправлением в странах, ориентированных на данную модель, определяются принципом «действовать в пределах предоставленных полномочий», т.е. органы местного самоуправления могут совершать лишь те действия, которые прямо предписаны законом. Все иные действия считаются совершенными с превышением полномочий и могут быть признаны судом неправомерными.

В США при определении конституционного статуса органов местного самоуправления учитываются особенности американской правовой доктрины. В качестве исходного положения в данном случае применяется формула «муниципалитеты – креатуры штатов». Вместе с тем принцип самоуправления, закрепленный в конституциях большинства американских штатов, подразумевает право муниципальных органов решать вопросы местного значения в рамках предоставленных им полномочий самостоятельно, без вмешательства штата.

В целом США отличается разнообразием форм местного самоуправления. Так, в некоторых городах функционирует система «слабый мэр - сильный совет», которая зародилась ещё в XIX веке и отчасти унаследована от Великобритании. В условиях названной системы совет, избираемый непосредственно населением, фактически наделяется как нормотворческими, так и исполнительными полномочиями и осуществляет управление местными делами преимущественно через систему отраслевых комитетов. «Слабый» мэр избирается муниципальным советом и является членом совета. Он председательствует в муниципальном совете, осуществляет в основном оперативно-исполнительные и представительские функции. Типичными признаками «слабого мэра» являются ограничение его права по координации деятельности исполнительных органов и контроля за их работой, осуществление ряда назначений с согласия совета. Данная система преобладает примерно в 2/3 небольших городов с населением от 5 до 10 тыс. человек и сельской местности, а также сохраняется в немногих больших городах.

В последнее время все больше в муниципальном управлении США сказывается тенденция к усилению исполнительного аппарата. Свертывание названной формы муниципальной организации идет в результате ее перестройки в направлении повышения самостоятельной роли муниципального исполнительного аппарата. Данный путь связан с переходом от избрания мэров советами к их избранию путем прямых выборов, с расширением прав мэров, в частности наделение их правом вето и полномочиями по руководству текущими финансовыми делами.

В большинстве крупных городов США функционирует другая система, получившая название «сильный мэр-совет», начавшая приобретать популярность в 80-х годах XIX века. Система с «сильным» мэром более характерна для городского управления США. Её моделью послужила структура федеральной власти, положение Президента как главы правительства. При такой системе совет, как правило, немногочислен по своему составу. Мэр представляет интересы города вовне, в отношениях с центральным правительством и властями штата. «Сильный» мэр, как правило, избирается непосредственно населением, он единолично назначает и смещает ведущих муниципальных чиновников, ведает составлением и исполнением бюджета, имеет право налагать вето на акты муниципального совета, причем оно может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов членов совета при повторном рассмотрении вопроса. В некоторых городах, наряду с «сильным» мэром назначается в качестве главы администрации высокооплачиваемый управляющий - менеджер.

В США также получила распространение система «совет-управляющий», действующая более чем в 40% средних городов с населением свыше 25 тыс. человек. Её возникновение связано с переносом в местное самоуправление форм руководства, свойственным частным корпорациям с их советами директоров и управляющими-менеджерами. Считается, что форма «совет-управляющий» сегодня наиболее популярная в Америке.

В условиях данной системы представительный орган выступает в качестве своеобразного «совета директоров», определяющего общий политический курс муниципалитета. При этой системе полномочия мэра, избираемого советом, сводятся к председательствованию в совете, выполнению церемониальных, представительских функций. Муниципальный совет и мэр являются органами, определяющими общую политическую линию, принимающими городские постановления и бюджет. Полнота исполнительной власти сосредоточивается в руках управляющего, назначаемого специальной комиссией, которая для этой цели формируется советом. Управляющий обычно подбирается из числа лиц, имеющих соответствующую профессиональную подготовку. Он обычно является высокооплачиваемым профессионалом, руководит всей муниципальной администрацией, назначает и смещает чиновников, формулирует для муниципального совета предложения и рекомендации по вопросам финансовой политики и другим важным делам. Управляющий несет ответственность за деятельность администрации, но фактически совет лишен возможности направлять и контролировать действия управляющего, смещение которого обставлено значительными процедурными сложностями.

Если прототипом первых муниципальных органов США послужили британские формы управления городов и графств, то дальнейшая эволюция муниципальных систем в каждой из этих стран шла своими особыми путями. В результате ни одна из форм местного самоуправления США не имеет полного аналога в современной Великобритании. В отличие от США в основу английской системы положена унифицированная схема организации муниципальной власти, свойственная в настоящее время всем территориям Соединенного Королевства.

Конкретным признаком данной формы служит отсутствие единоличного главы исполнительного аппарата. Мэры и лорд-мэры городов, а в графствах, округах и приходах – председатели муниципальных советов, избираемые советами сроком на 1 год из числа их членов или лиц, пользующихся на муниципальных выборах пассивным избирательным правом, не имеют иных полномочий, кроме связанных с представительскими, церемониальными функциями и с председательствованием на заседаниях совета. Вопросов о выплате вознаграждения мэрам и председателям советов решается по усмотрению самих муниципальных советов, причем некоторые городские советы и все приходские органы ничего не платят. Функции общего управления и оперативно-распорядительной деятельности соединяются в ведении муниципальных советов.

Англосаксонская модель не предусматривает наличия на местах каких-либо чиновников, назначаемых из центра для контроля за органами самоуправления. Местные советы в пределах закона, обычая (сложившейся практики), судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции центральных органов. Контроль за органами местного самоуправления является, в основном, косвенным: через финансирование их деятельности; посредством проводимых отраслевыми министерствами инспекционных проверок; путем принятия адаптивных законов (парламент принимает типовые законы, а местные органы вводят их в действие на своей территории с изменениями, обусловленными местными особенностями); в форме судебного контроля.

Рассматривая англосаксонскую модель местного самоуправления, необходимо учитывать, что в своем классическом виде она встречается сейчас крайне редко.

Заметно отличается от англосаксонской модели континентальная модель организации власти на местах, которая получила распространение не только в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

Отличительные признаки этой модели следующие:

а) сочетание местного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и назначаемости;

б) определенная иерархия системы местного самоуправления, подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим;

в) в естественных административных объединениях (коммунах) существуют только выборные органы – мэр, совет, бургомистр, иногда нанимаются специалисты – менеджеры по управлению;

г) в искусственных административных единицах применяется несколько вариантов формирования местных органов: в районных и областных единицах, не рассматриваемых как территориальные коллективы, все местные органы состоят из назначаемых органами государственной власти чиновников. В административных единицах, рассматриваемых как территориальные коллективы, одновременно действуют и выборные органы и назначенные чиновники, осуществляющие, в том числе государственный контроль и надзор за деятельностью в органов местного самоуправления.

Родоначальница континентальной модели – Франция, для которой высокая степень централизации местного управления и самоуправления является исторически традиционной. Во Франции достаточно долго существовала система многоуровневой организации власти на местах, при которой деятельность нижестоящих звеньев в значительной степени определялась и зависела (прежде всего, в административном и финансовом смысле) от вышестоящих органов управления.

В настоящее время основным звеном местного самоуправления во Франции являются коммуны – муниципальные образования, создаваемые жителями небольших городов и сельских населенных пунктов. Каждая коммуна имеет свой представительный орган – совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета. Другим элементом муниципального управления во Франции является исполнительный аппарат, во главе которого также стоит мэр.

Необходимо отметить, что мэр одновременно выполняет три функции: государственного служащего то есть представителя центральной власти, исполнителя решений муниципального совета и главы администрации коммуны. Так, французский мэр в качестве представителя коммуны подготавливает, созывает и ведёт заседание муниципального совета, устанавливает повестку дня, готовит проекты решений, председательствует на заседаниях комитетов муниципального совета. Как глава администрации он претворяет в жизнь решения муниципального совета, являясь главным распорядителем муниципальных расходов, формирует исполнительные органы, заключает различные сделки, наделен рядом функций в области гражданского права, школьного образования, военного учета и т.д. Будучи одновременно государственным служащим, мэр в случае совершения правонарушения принимает меры, позволяющие выявить виновных, осуществляет их преследование, обнародует законы и иные нормативные акты, следит за их исполнением, обеспечивает проведение выборов, переписи населения, по запросу государственных административных органов предоставляет различные нужные им сведения и т.д.

Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. Его деятельность осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара республики. Последний наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой.

Приведенный в качестве примера французский вариант организации власти на местах является типичным для континентальной модели местного самоуправления.

Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем.

Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты организации власти на местах, в той или иной степени вобравшие в себя черты каждой их них и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название смешанных. К таким моделям можно отнести местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах.

Характерным признаком смешанной модели можно считать сочетание достаточно автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком.

Коммунальное самоуправление, например, в Германии, характеризуется следующими принципами, характерными и для многих других развитых демократических государств:

а) самостоятельным независимым от других органов осуществлением местных коммунальных функций, собственной ответственностью в решении местных общественных задач;

б) субъекты самоуправления являются субъектами публичного права;

в) деятельность служащих в коммунальном представительстве осуществляется на непрофессиональной основе.

Органы местного самоуправления наделены правом принимать собственные нормативные акты; финансовой автономией; независимостью в проведении кадровой политики; независимостью в области коммунального планирования; осуществлением государственного надзора и контроля за деятельностью коммуны.

Местное самоуправление в Японии осуществляется на двух уровнях: префектура и поселения. За каждым из уровней закреплена собственная компетенция; вмешательство со стороны каких-либо других уровней и государства не допускается, а если и допускается, то только через суд. Система органов местного самоуправления закреплена в законодательстве. Модель местного самоуправления в Японии основана на принципах:

- формализация принципа разделения властей на всех уровнях;

- выборность высшего должностного лица (Мэр, Префект) и представительного органа;

- сосредоточение ответственности за проводимую политику и основных рычагов управления выборного должностного лица;

- установление       единообразной       структуры       местного самоуправления;

- местные автономии;

- выборности всех должностных лиц местного самоуправления;

- право местных органов публичной власти по управлению своим имуществом;

- издание своих постановлений в пределах законов и др.

Рассматривая различные модели организации власти и управления на местах, необходимо отметить огромное количество вариантов построения систем органов местного самоуправления. Многообразие форм организации местного самоуправления может наблюдаться и в масштабах одного государства. Это справедливо и  для тех стран, которые уделяют особое внимание соблюдению единых стандартов уровня жизни для жителей разных территорий.

В США подобные различия существуют даже в пределах одного штата. В США сложились три основных модели местного самоуправления.

1. Сильный мэр - Совет, действующая в большинстве самоуправляющихся городов США;

2. Слабый мэр - Совет;

3. Модель Совет - Управляющий, используется в 40% случаев в городах средних размеров.

В Германии, например, где коммунальное право – исключительная компетенция земель, существует множество различий между земельными Коммунальными конституциями. В стране действуют четыре модели организации местного самоуправления с многочисленными модификациями в пределах каждой из них:

1. «Южно-германский совет». Представительным органом является общинный совет. Главой исполнительного аппарата и одновременно председателем совета — бургомистр (или обер-бургомистр), избираемый непосредственно населением сроком на 6 или 8 лет. Он наделен значительными полномочиями в сфере планово-финансовой деятельности, самостоятельно в большинстве случаев решает кадровые вопросы и т. д., что позволяет ему оказывать на совет большое влияние.

2. "Бургомистр". В совет общины входит бур­гомистр, который избирается советом, как правило, сроком на 10 лет. Он является штатным должностным лицом и руководит администрацией общины. В компетенцию представительства входят все вопросы, если они законом не переданы бургомистру. Различают две ее модификации: полномочного бургомистра и бургомистра с менее обширными правами. При первом варианте бургомистр по отношению к общинному совету (не смотря на избрание им) занимает весьма независимую позицию. Он является председателем совета, обладает правом дополнительного голоса и правом опротестования решений представительного органа. При втором — влияние бургомистра значительно слабее, так как у него отсутствует право опротестования.

3. "Северогерманский совет". Все дела общины находятся в компе­тенции представительного органа — совета. Совет контролирует деятельность главы администрации — директора общинной управы, избираемого советом на штатную должность на 8 лет. К его полномочиям относятся ведение вопросов текущего управления. Однако эти полномочия ограничены правом совета отменять решения директора общины. Председатель совета обладает незначительными полномочиями. Он руководит заседаниями совета и выполняет представительские функции. Даже в больших общинах председатель совета работает не на штатной основе, а по совместительству, на общественных началах.

4. «Магистрат». Для данной формы характерно, что высшим органом общины является представительство общины, избираемое населением. Его члены работают на общественных началах и не обязаны руководствоваться поручениями и указаниями своих избирателей. Принцип распределения компетенции таков, что представительство общины отвечает за все вопросы, которые не отнесены законом к компетенции исполнительной власти. Исполнительным органом выступает магистрат, состоящий из бургомистра (председателя) и уполномоченных. Члены магистрата избираются представительством общины. Магистрат действует как коллегиальный орган, решения в котором принимаются большинством. Бургомистр имеет положение первого среди равных. Это выражается в том, что бургомистр является председателем магистрата, имеющим право решающего голоса; он может возражать против противоправных решений магистрата, если магистрат все же настаивает на решении, то может обратиться для окончательного решения в представительство общины; в его компетенцию входит руководство и надзор за делопроизводством магистрата.

Попытки унифицировать структуру органов местного самоуправления в Германии предпринимались неоднократно, но были признаны нецелесообразными

Анализируя модели организации местной власти в зарубежных странах, можно заметить следующую тенденцию: в основных чертах муниципальные системы различных стран, за некоторым исключением, обладают одним общим типом структуры. Основной тип муниципального уклада построен почти повсеместно по следующей ступенчатой схеме: 1) муниципальный избирательный корпус как база, 2) вышедший из него распорядительный совет, 3) исполнительный орган, и 4) наверху – должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя муниципальной власти.

Эффективность использования международного опыта в России зависит от того, насколько этот опыт удастся правильно понять. При интерпретации зарубежных моделей местного самоуправления важно избежать ряда ошибок:

1. Неправомерно отождествляются местное управление и местное самоуправление. Во многих странах для организации управления территориями применяют сложные механизмы, сочетающие органы государственной администрации местного уровня (местные администрации) и органы, избираемые населением, т.е. собственно органы местного самоуправления.

В Европе существуют двух-, трех-, четырех- и даже пятизвенные системы административно-территориального деления, предусматривающие различное сочетание государственных администраций, в том числе местного уровня,  и самоуправления.

Сложности перевода с иностранных языков приводят к неправомерному отождествлению форм регулирования и контроля за действиями местных администраций со стороны вышестоящих государственных органов с государственным регулированием и контролем местного самоуправления. 

2. Неверно опыт отдельных стран отождествлять с «европейским» или даже «зарубежным» опытом в целом. По ряду причин у России  наиболее известен опыт Германии, Франции и Испании, который отнюдь не доминирует в Европе и более того, не является репрезентативным с точки зрения развития местного самоуправления.

3. Не стоит исторические пережитки воспринимать как сущностные черты местного самоуправления. Например, Испания вплоть до смерти Франко сохраняла жестко централизованную модель управления, и исторически еще не успела провести необходимую демократизацию местного самоуправления во всей ее полноте. После перехода к демократической Конституции в 1978 г.  было учреждено только 17 независимых органов самоуправления из числа 50 провинций, а до Закона о местном самоуправлении 1985 г. муниципалитеты управлялись назначенными государством исполнительными советами.

4. Акцентировать внимание стоит не на ограничениях автономии местного самоуправления, а обязательно учитывать общий контекст наличия свободы предпринимательства, развитых рыночных механизмов, сильного гражданского общества.