3. Основные конституционные положения организации местного уровня власти в зарубежных странах

В период Средневеко­вья происходит становление местного самоуправления как самостоятельного правового института и системы органов власти. В крупных европейских городах проис­ходит формирование муниципального уп­равления. Создание собственной системы управления, независимой от центральной, «коронной», власти, явилось естественной реакцией городского населения — купцов, ремесленников, городских обывателей — на усиление власти монарха в период фор­мирования централизованных государств. В сельской местности этот процесс шел значительно медленней по причине сохра­нявшегося в большинстве государств Ев­ропы крепостного права и мелкособствен­нической психологии крестьянства.

В современном виде местное самоуправле­ние сложилось в мире в XIX в. как либераль­ная модель обществен­ного устройства (переходный период). Результат победы либерально-демокра­тических реформ, выразившихся в призна­нии правовыми системами большинства государств теории естественного права, свободы как высшей ценности, автономии человека, его прав и свобод от государства и в ряде случаев — от общества. Все эти принципы получили закрепление в кон­ституциях европейских государств и вы­звали серию муниципальных реформ в Англии, Франции, Германии и других ев­ропейских государствах.

В указанный период местные представи­тельные органы считались «как бы четвер­той властью, связанной законами и судеб­ным контролем, но не подчиненной пра­вительству и его органам в центре и на местах».

В большинстве современных государств управление всеми делами на местах осуществляется специальными органами местного самоуправления, формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а также специально назначенными из центра органами местного управления.

Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года и являющаяся важной правовой основой самоуправления для всех европейских стран, дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным, принятое всеми демократическими государствами, и закрепленное в большинстве их Конституций.

Хартия определяет, что природу местного самоуправления составляет право граждан участвовать в управлении государственными делами (преамбула, абз.5). Под субъектом местного самоуправления понимаются органы местного самоуправления, которые являются одной из главных основ любого демократического строя (преамбула, абз.4), созданы демократическим путем, имеют широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимых для этого средств (преамбула, абз.9). Под предметом понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать большую часть общественных дел и управлять ею (п.1 ст. 3). Исходя из этих положений, определяется и понятие местного самоуправления, как «право, действительная способность местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел, управлять ею в рамках закона под свою ответственность и на благо населения».

Понятие местного самоуправления, используемое в разных странах, имеет сходное смысловое содержание. В Англии в зависимости от уровня местного самоуправления употребляют термины «self-government» - самоуправление, « local-government» - местное самоуправление, «self-administration» - местная администрация. В Германии используется термин «selbstverwaltung» - самостоятельное управление. В ряде стран (Италия, Бельгия), где органы местного самоуправления именуются коммунами, употребляется термин «коммунальное управление». Во Франции наряду с местным самоуправлением, обозначаемым термином «decentralisation» - децентрализация, существуют и органы управления, назначаемые центральной властью.

Концепция местного самоуправления исходит, прежде всего, из того, что местные сообщества населения представляют собой один из основных элементов любого демократического режима, а право граждан на участие в управлении общественными делами является составной частью демократических принципов построения большинства современных государств.

В XX, XXI веках нали­чие в правовых актах норм о местном управлении и/или самоуправле­нии стало широко распространенным явлением, что связано с развитием представлений о демократическом государстве и стрем­лением учесть требования международных документов.

Нормы о местном управлении и/или самоуправлении могут быть включены в разные главы конституции. В большинстве стран идут по пути включения их либо в главы, регулирующие публичное управление в целом (глава V Конституции Румынии 1991 г., глава VIII Конституции Молдовы 1994 г., глава VII Конституции Нидерландов 1983 г.), либо в главы о территориальном устройстве государства (глава V Конституции Италии 1947 г., раздел 8 Кон­ституции Испании 1978 г.), либо в специальной главе/разделе, по­священном исключительно этим органам (глава V Конституции Македонии 1991 г., раздел VIII Конституции Португалии 1976 г.).

Если рассматривать в целом конституционную регламентацию местного управления и/или самоуправления на примере большо­го числа стран, то следует отметить, что она охватывает все важ­нейшие аспекты организации и деятельности применительно к ме­стному уровню власти, хотя в конкретных конституциях объем ре­гулирования варьируется от детального (как в Конституции Португалии) до краткого (значительная часть африканских стран, например).

В числе таких наиболее значимых для местного уровня власти положений можно выделить следующие.

Во-первых, в конституциях часто (хотя и не всегда) содержатся положения о том, на каких началах строится управление на местах: самоуправленческих или путем создания подчиненных центру орга­нов, возможно сочетание этих начал и создание двух систем орга­нов. Так, § 119 и 121 Конституции Финляндии 1999 г. устанавлива­ют соответственно, что государство может иметь региональные и местные органы, но при этом существует региональное и местное самоуправление. В социалистических странах система органов вла­сти построена на основе концепции «системы Советов», при кото­рых органы власти всех уровней составляют единую иерархиче­скую систему, исходя из этого, дается относительно подробное регу­лирование статуса местных органов в конституциях КНР, Кубы, СРВ и КНДР.

На конституционном уровне в большинстве стран основное вни­мание уделяется именно местному самоуправлению и его органам. Причина этого состоит в том, что в этом случае реализуются демо­кратические начала, которые нуждаются в дополнительной защите (в то время как центральные органы государства, создавая свои подразделения на местах, опираются на государственную власть и в такой защите не нуждаются).

Во-вторых, в конституциях нередко встречается общая характе­ристика местного уровня власти. Так, в части 1 ст. 109 Конституции Молдовы содержится следующее положение: «Публичное управле­ние в административно-территориальных единицах основывается на принципах местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности властей, местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного зна­чения». А согласно ч. 2 этой же статьи, «автономия касается как ор­ганизации и деятельности местного публичного управления, так и распоряжения делами представляемых сообществ».

В-третьих, на конституционный уровень обычно поднимаются нормы о материально-финансовых основах местного уровня вла­сти, особенно это важно для местного самоуправления. К ним отно­сятся вопросы муниципальной собственности, местных налогов, финансирования из центра, а также вопросы материального обеспе­чения деятельности местных органов самоуправления в случае пе­редачи им государственных функций.

Конституционной основой муниципальной собственности явля­ются (с определенными ограничениями) имеющиеся в большинстве конституций нормы общего характера о собственности. Вместе с тем распространено, особенно в Европе и Латинской Америке и значительно менее — в других регионах, прямое указание на существование такого вида собственности. Так, ст. 140 Конституции Болгарии 1991 г. гласит: «Община имеет право на свою собствен­ность, которую использует в интересах своей общности».

Для обеспечения деятельности местных органов важны источ­ники финансовых поступлений. Обычно они также отражаются на конституционном уровне. Так, ст. 115 действующей Конституции Мексики 1917 г. содержится положение о том, что муниципии, не­зависимо от других поступлений, получают: налоги, федеральные поступления, которые предоставляет муниципиям федерация в со­ответствии с правилами, в размерах и в сроки, ежегодно устанавли­ваемыми законодательными органами штатов; поступления от на­ходящихся в их ведении общественных служб.

В случае передачи местным органам государственных функций общим правилом является наделение их соответствующими ресур­сами.

В-четвертых, в конституциях обычно содержатся определен­ные гарантии местного самоуправления, реализации демократиче­ских начал на местном уровне власти. Это может быть сделано в краткой форме, когда просто содержится положение, что местное самоуправление гарантируется, но чаще перечисляется вся система гарантий (материальные, правовые, институциональные и т.д.).

В-пятых, в конституциях обычно указывается, какие именно ор­ганы осуществляют контроль в отношении местных органов власти и какими легальными возможностями воздействия на местный уровень власти они обладают (приостановление/отмена решений местных органов власти, возможность роспуска местных органов и т.д.).

Таким образом, очевидно, что существование местных сообществ, облеченных реальными полномочиями, делает возможным обеспечить такое управление, которое было бы наиболее эффективным и максимально приближенным к нуждам населения. Сила и влияние органов местного самоуправления в различных странах отражает степень демократизма существующего политического режима.