Научная литература к главе
Автономов А.С. Проблемы в обеспечении федеральными судами реализации федерального законодательства о местном самоуправлении (на примере одного из дел, касающихся местного самоуправления в Калининградской области) // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 6.
Кашо В.С. Повышение роли арбитражных судов в применении мер ответственности к местному самоуправлению // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009. № 1.
Новикова И.В., Новиков Е.В. Судебная защита как конституционная гарантия права на местное самоуправление // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 2.
Румянцева В.Г., Им В.В., Озерскис А.П. Альтернатива судебной защиты прав, свобод и законных интересов личности - институт обращений граждан в органы государственной и местной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 5.
Саладников В.В. Субъекты судебной защиты прав местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 10.
Сергеев А.А. Доступ к правосудию как гарантия прав местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 2.
Сергеев А. Судебная защита прав местного самоуправления // Законность. 2006. № 2.
Фоков А.П. Правосудие: законодательное обеспечение доступа к информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и судов в Российской Федерации // Российский судья. 2009. № 3.
Фоков А.П. Судебная власть: об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих // Российский судья. 2009. № 2.
Шугрина Е.С. Проблемы использования международно-правовых механизмов защиты права на осуществление местного самоуправления // Административное и муниципальное право. 2008. № 7.
Щепачев В.А. Институт судебной защиты местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 24.
Вопросы для самоконтроля
Каково целевое назначение гарантий местного самоуправления?
Что представляют собой экономические гарантии местного самоуправления?
Каковы политические гарантии местного самоуправления?
Раскройте содержание духовных гарантий местного самоуправления.
Что такое специальные (юридические) гарантии?
Кто и в какой форме вправе обращаться в суд общей юрисдикции за защитой прав местного самоуправления?
Кто и в какой форме вправе обращаться в арбитражный суд за защитой прав местного самоуправления?
Глава 13. Основные модели организации местного самоуправления в России и зарубежных странах
1. Современные модели организации органов местного самоуправления в рф
В целом система местного самоуправления в России характеризуется наличием определенных элементов и отношениями между ними. В этой системе на основании статьи 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 года выделяются три основных обязательных элемента: глава муниципального образования, представительный орган местного самоуправления, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган).
Специалисты в области муниципального права применительно к РФ выделяли от 5 до 26 таких моделей. В связи с принятием нового Федерального закона от 6 октября 2003 система муниципальной власти значительно изменилась. Данный закон более подробно определяет структуру местного самоуправления, оставляя меньше возможностей для выбора субъектам РФ и муниципальным образованиям. В силу указанной причины количество возможных моделей организации местного самоуправления сократилось.
Существование так называемой «комиссионной» модели», не предполагающей наличие главы муниципального образования, в Российской Федерации было законно до 1 января 2009 года – срока вступления в силу новой редакции закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», так как в ст. 34 указано, что «наличие в структуре органов местного самоуправления … главы муниципального образования, … является обязательным». Таким образом, с 1 января 2009 года глава муниципального образования как высшее должностное лицо был избран во всех без исключения муниципальных образованиях.
Модель, в рамках которой глава муниципального образования не является ни непосредственным руководителем местной администрации, ни руководителем представительного органа, а ему придается роль должностного лица, стоящего над «ветвями» муниципальной власти, аналогично первой, существовала лишь до вступления в силу нового закона, так как согласно ч. 2 ст. 36 указанного федерального закона, глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию. То есть, с введением в действие закона от 6 октября 2003 года, должность главы муниципального образования как независимого должностного лица была упразднена.
На основании положений Федерального закона № 131-ФЗ выделяется шесть возможных моделей организации местного самоуправления, из которых три общих, применимых ко всем муниципальным образованиям в РФ и три специфических, действующих в определенных типах муниципальных образований. Три общих модели организации местного самоуправления представляется возможным выделить исходя из способа избрания главы муниципального образования.
В первой модели глава муниципального образования избирается населением путем прямых выборов и возглавляет местный исполнительный орган. Данная модель достаточно распространена в РФ (например, в следующих муниципальных образованиях Уральского федерального округа: Златоуст, Когалым, Магнитогорск, Нижневартовск, Ханты-Мансийск, Челябинск, и др.).
Население
избирает
Представительный орган местного самоуправления
Глава муниципального образования = Глава местной администрации
Представительный орган местного самоуправления
подотчетен
избирает
руководит
Председатель
Исполнительный орган
Система «Сдержек и противовесов»
В данной модели представительный орган и глава муниципального образования как глава исполнительного органа самостоятельны и взаимодействуют между собой посредством системы сдержек и противовесов. Представительный орган из своего состава тайным голосованием избирает председателя, который организует его деятельность. Глава муниципального образования единолично руководит местной администрацией, назначает ее должностных лиц, представляет муниципальное образование во взаимоотношениях с другими муниципальными образованиями и иными органами и организациями, но одновременно он несет ответственность перед представительным органом как глава исполнительной власти. Он может участвовать в работе представительного органа как глава администрации, входить в его состав по должности, но не является депутатом.
Данная модель имеет как отрицательные, так и положительные моменты. Что касается данной модели, Г.В. Барабашев писал, что порой приходиться встречаться с мнением, что введение поста единоличного главы местной администрации, которым является глава муниципального образования, копирует опыт Запада. Нельзя не сказать и о том, что при такой организации власти в муниципальном образовании, возможны ситуации, когда мэр, как бы персонифицирует муниципальную власть, совету же отводиться пассивная роль критической оценки или механического одобрения начинаний и проектов, исходящих от исполнительного аппарата. При главе муниципального образования обычно формируется штаб помощников-профессионалов (заместителей), которые разрабатывают и проводят установки главы администрации. Платой за лучшую координацию деятельности муниципальной власти при такой модели может являться сокращение функций представительного органа местного самоуправления, превращение его во второстепенное подразделение муниципального механизма. Еще одна опасность, которую таит в себе такая модель, заключается в возможности манипулирования волей избирателей, и в этой связи нет гарантий, что должность главы муниципального образования не займет человек с очень слабыми управленческими знаниями и навыками или представитель криминалитета.
Но возможно выделить и привлекательные черты этой системы. Во-первых, в большинстве случаев сохраняется сильный представительный орган, которому законодательно обозначены реальные и конкретные права и у которого есть свой единоличный глава - председатель. Во-вторых, создается сильный исполнительный орган, действующий под единоличным руководством главы муниципального образования, который наделен значительными полномочиями, позволяющими ему проявлять инициативу в хозяйственных делах. При этом достаточно широкая компетенция главы муниципального образования сочетаются с персональной ответственностью за принятые решения. В-третьих, так как представительный орган и глава муниципального образования должны каждый заниматься своим делом, сокращается зона возможных конфликтов между ними. То есть эта модель устраняет полную подотчетность исполнительных органов представительным, при этом устанавливает их организационную обособленность за счет расширения полномочий главы муниципального образования. В-четвертых, устанавливается определенная система «сдержек и противовесов», выражающаяся в праве главы муниципального образования отклонить нормативно-правовой акт, принятый представительным органом местного самоуправления.
Во второй модели глава муниципального образования также избирается на муниципальных выборах населением, но он уже входит в состав представительного органа с правом решающего голоса, а также является его председателем. Глава муниципального образования соединяет полномочия высшего должностного лица и руководителя представительного органа местного самоуправления. Помимо этого, он полностью координирует правотворческий процесс представительного органа местного самоуправления, подписывает и обнародует правовые акты, принятые депутатами, а также ему принадлежит право правотворческой инициативы. При этом глава муниципального образования не обладает полномочиями по исполнению правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования. Данная модель менее всего распространена в РФ (например, в следующих муниципальных образованиях: Заречный, Нижнеомское, Самара, Троицк, и др.).
Население
избирает
Представительный орган местного самоуправления
Глава муниципального образования = Председатель
Представительный орган местного самоуправления
возглавляет,
право
решающего
голоса
н анимают
по контракту подотчетен подписывает
контракт
Глава администрации
руководит
Исполнительный орган
В соответствии с третьей моделью глава муниципального образования избирается представительным органом местного самоуправления из своего состава и является его председателем. В рамках указанной модели глава муниципального образования как председатель осуществляет внутриорганизационные полномочия и функции, организует работу представительного органа в соответствии с регламентом, обеспечивает деятельность депутатов, председательствует на заседаниях, координирует деятельность постоянных комитетов, представляет данный орган в отношениях с главой администрации, администрацией, с государственными и общественными органами, юридическими и физическими лицами, является распорядителем средств представительного органа местного самоуправления.
Глава муниципального образования не имеет права вето, достаточно сильно зависим от избравшего его органа, что и обуславливает относительную слабость его положения в системе муниципальной власти. В рамках данной модели местного самоуправления глава муниципального образования действует в рамках представительного органа, и не обладает правом формировать и руководить исполнительным органом муниципальной власти. Указанные полномочия принадлежат нанимаемому по контракту главе администрации, так называемому «сити-менеджеру».
В практике муниципального строительства подобная схема организации местной власти используется в следующих муниципальных образованиях: Екатеринбург, Верхняя Пышма, Верхний Тагил, Курган, Пенза, Ревда, Тюмень и ряде др.
Население
избирает
Представительный орган местного самоуправления
нанимают
избирают возглавляет по контракту
из своего
состава подотчетен
Глава администрации
Глава муниципального образования = Председатель
Представительный орган местного самоуправления
подписывает
контракт руководит
Исполнительный орган
При моделях, когда глава муниципального образования является председателем представительного органа, функции главы муниципального образования и совета в значительной степени носят политический характер, поскольку они определяют общую политическую линию муниципалитета, принимают нормативно-правовые акты и бюджет, которые реализуются управляющим. А.В. Васильев обоснованно замечает: данная система, в конечном счете, направлена на то, чтобы построить управление городом по таким же принципам, по которым функционирует эффективная частная корпорация, отделив при этом политику от администрации. Её преимущество, прежде всего в том, что исполнительные функции здесь осуществляет профессионал, хорошо разбирающийся в проблемах городского управления. Кроме того, это позволяет главе муниципального образования сконцентрироваться на стратегических и политических вопросах городского развития, поскольку он освобождается от выполнения сложных, поглощающих основную часть времени функциях оперативного управления исполнительного аппарата. Несомненно, в связи с назначением городского управляющего-профессионала, глубоко разбирающегося в сложных проблемах городского хозяйства, резко понижается возможность принятия некомпетентных решений. Еще одним преимуществом является то, что достигаемое единство представительного и исполнительного органов (глава администрации находиться у власти до тех пор, пока пользуется поддержкой представительного собрания) позволяет осуществлять управление максимально последовательно и эффективно, не тратя время на урегулирования конфликтов и разногласий.
Но модели местного самоуправления, в которых глава муниципального образования становиться председателем представительного органа, а глава исполнительного органа нанимается по контракту, имеют ряд недостатков. Следует обратить внимания на следующие обстоятельства:
1. В случаях избрания неверной политики главой администрации и представительным органом (или его председателем, являющимся главой муниципального образования), которые нередки в современной системе местного самоуправления, некому указать на ее недостатки и оказать ей противодействие. Глава администрации лишен реальной возможности отстаивать свою точку зрения на решение местных вопросов, так как он зависит от представительного органа, который нанимает его по контракту.
2. В этой модели главе администрации, нанятому по контракту, как и главе муниципального образования (так как он является председателем представительного органа) не предоставлено право вето, хотя на практике возможны ситуации, требующие отклонения акта представительного органа местного самоуправления либо внесения в него изменений и дополнений. Таким образом, утрачивает силу так называемая система «сдержек и противовесов» между разными органами и должностными лицами местной власти.
3. Главе администрации, так называемому «сити-менеджеру», который должен являться профессионалом, нанятым по контракту; как и главе муниципального образования, занимающему должность на постоянной основе, необходимо выплачивать денежные вознаграждения. Это бывает не под силу некоторым, особенно, небольшим муниципальным образованиям.
Другие три модели можно определить, исходя из типа муниципального образования и численности его населения.
Четвертая модель будет наиболее распространенной в небольших муниципальных образованиях. В ст. 36 нового закона содержится положение о том, что «глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации». Исключение составляют лишь поселения с численностью населения менее 1000 человек, где глава муниципального образования, являясь одновременно главой администрации и председателем представительного органа, получил возможность сконцентрировать в своих руках руководство исполнительным и представительным органами, а также контроль за всеми стадиями правотворческого процесса в муниципальном образовании.
Население
избирает
Глава муниципального образования = Председатель = Глава местной администрации
Представительный орган местного самоуправления
избирает
подотчетен
является единолично
председателем руководит
Представительный орган
местного самоуправления
Исполнительный орган
местного самоуправления
Пятая модель «Сход - мэр» применяется для территорий с низкой плотностью населения, где муниципальные образования могут создаваться и с числом жителей менее 100 человек. Здесь глава муниципального образования избирается непосредственно населением на сходе и, при отсутствии представительного органа, является основным субъектом местной власти. При такой модели исполнительные, распорядительные функции, правотворческий процесс сосредоточены в руках главы муниципального образования, так как сход принимает решения только по ключевым вопросам.
Население = Сход (права представительного органа)
избирает
подотчетен
непосредственно
контролирует
Глава муниципального образования = Глава местной администрации = Исполнительный орган
Представительный орган местного самоуправления
подотчетен
Такая концентрация полномочий в руках главы муниципального образования оправдана тем, что муниципальное образование малочисленно и деятельность его главы находиться под ежедневным контролем населения. Стоит обратить внимание и на тот факт, что для многих небольших муниципальных образований (городских и сельских поселений) данный вариант приемлем, поскольку он влечет уменьшение числа должностных лиц, муниципальных служащих и, в связи с этим, сокращение финансовых, материальных и иных расходов на их содержание.
Шестая модель существует в рамках п. 1 ч. 4 ст. 35 нового Федерального закона, который допускает возможность для муниципального района формировать представительный орган не в результате прямых выборов, а путем представительства глав и депутатов представительных органов поселений, входящих в его состав. В данной ситуации согласно ч. 5 ст. 36 названного закона глава муниципального района обязательно должен возглавлять представительный орган. При данном варианте организации муниципальной власти роль глав поселений определяется их дополнительной возможностью напрямую влиять на деятельность представительного органа муниципального района.
Главы муниципальных образований поселений
Депутаты представительного органа поселения
Формируют путем
представительства
Представительный орган местного самоуправления района
нанимают
избирают возглавляет по контракту
из своего
состава подотчетен
Глава администрации района
Глава района = Председатель
Представительный орган местного самоуправления
подписывает
контракт
руководит
Исполнительный орган района