5. Контроль и надзор в системе местного самоуправления

Надзор и контроль — два универсальных средства обеспечения законности в государственном управле­нии.

В Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» понятия «надзор» и «контроль» никак не разделяются (как нет и прямых указаний на их синонимичность), но, несмотря на это, очевидно, что законодательство все-таки разделяет надзор и контроль, употребляя тот или иной термин применительно к различным управленческим ситуациям. Так, уже в целом ряде под­законных актов, принятых для его исполнения, эти понятия разгра­ничиваются.

Контроль представляет собой систему наблюдения за деятельностью и корректировки поведения подкон­трольных объектов в целях соответствия их деятельно­сти установленным нормам права и целям осуществ­ляемой деятельности.

Контроль является средством обеспечения законности, применяе­мым в отношении подведомственных объектов вышестоящими орга­нами государственного управления. Осуществление контроля предпо­лагает возможность оперативного вмешательства контролирующего субъекта в деятельность подконтрольного. Контрольные процедуры ставят своей целью не только выявление соответствия осуществляе­мой деятельности предписаниям норм права, но и оценку рацио­нальности, разумности, эффективности осуществляемых действий. Контрольные процедуры производятся в порядке текущего контро­ля, т.е. непрерывно, а также выборочно, в ходе специальных кон­трольных мероприятий.

Надзор заключается в создании системы проверки соблюдения закона в процессе осуществления различ­ных видов деятельности с последующим инициирова­нием процедуры привлечения к юридической ответст­венности за нарушение законодательства.

Надзор осуществляется, как правило, в отношении неподкон­трольных субъектов, не связан с вмешательством в деятельность под­надзорного субъекта и имеет своей целью исключительно выявление правонарушений в деятельности поднадзорных субъектов. Надзор осуществляется выборочно, он не может и не должен быть текущим, чтобы не вызывать длительные сбои в деятельности поднадзорных субъектов.

Таким образом, между указанными средствами существует целый ряд принципиальных различий, в том числе:

- наличие или отсутствие отношений ведомственной подчиненно­сти (при контроле присутствуют, при надзоре — нет);

- возможность вмешательства в деятельность подконтрольного (под­надзорного субъекта (при надзоре такая возможность отсутствует);

- возможность отмены правовых актов и применение мер дисцип­линарной ответственности в ходе осуществления соответствующих процедур (такая возможность характерна для контроля);

- возможность проверки целесообразности и эффективности осу­ществленных мероприятий (также характерна для контрольных про­цедур);

- плановость проверочных мероприятии (также характерная для контроля).

Контроль за законностью и эффективностью местного самоуправ­ления осуществляют граждане, общественные объединения, депута­ты, органы и должностные лица муниципальных образований, госу­дарственные органы, в числе которых федеральные и региональные органы законодательной и исполнительной вла­сти, государственные инспекции и надзоры, прокуратура, суды.

Контроль за деятельностью местного самоуправления реализуется на основе следующих принципов: законность, системность, объективность, профессионализм, независимость, гласность, экономичность, результативность, сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны, опора на общественные объединения и граждан.

Контролирующие субъекты могут применять разнообразные формы контроля, среди которых: проверки, получение объяснений, проверки данных учета и отчетности, отчеты депутатов и должностных лиц перед избирателями, насе­лением, трудовыми коллективами и общественными объединениями; депутатские запросы, публикации в средствах массовой информации, письменные и устные обращения граждан и иные формы.

Самостоятельным видом контрольно-надзорной деятельности федеральных и региональ­ных органов исполнительной власти в системе местного самоуправления является административный надзор. Для него характерно наличие юрисдикционных полномочий, направленных на возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов, содержа­щихся в нормативных правовых актах (норм, правил, требований, стандартов), возможность самостоятельного применения мер адми­нистративного принуждения в случаях обнаружения правонаруше­ний или возникновения угрозы безопасности другим объектам.

Данный вид контроля представляет собой процесс последователь­но осуществляемых этапов: анализ информации о поднадзорном объекте, систематическое и непосредственное наблюдение, провер­ки, инспектирование, в ходе которых выявляются нарушения, при­меняются меры пресечения, восстанавливается нарушенный поря­док, разрабатываются предложения, решает­ся вопрос о привлечении виновных к ответственности.

Осуществляется административный надзор как специальными федераль­ными службами, основной деятельностью кото­рых является надзор (феде­ральные службы в сфере защиты прав потребите­лей и благополучия человека; по надзору в сфере образования и науки; по надзору в сфере эколо­гии и природопользования; по ветеринарному и фитосанитарному надзору; по финансовому и бюджетному контролю и др.), так и различными инспекциями в составе федераль­ных министерств и служб (пожарный, санитар­но-эпидемиологический, рыбный, геодезиче­ский надзор и др.).

В рамках своей компетенции федеральные службы вправе:

- направлять органам и должностным лицам местного самоуправления реко­мендации и методические материалы по решению возложенных на них задач;

- при выявлении нарушений или невыполнении возложенных на органы мест­ного самоуправления задач и обязательств направлять им соответствующие предписания;

- издавать и направлять органам и должностным лицам местного самоуправле­ния уведомления о возражении по их решениям и действиям (бездействию) и рекомендовать, исходя из соображений целесообразности и эффективности, в течение определенного срока отменить или изменить указанные решения и действия (бездействие);

- вносить представления в органы прокуратуры в случаях, если органы и долж­ностные лица местного самоуправления не выполнят в установленные сроки направленных им рекомендаций.

Федеральные службы не имеют права вмешиваться в дела местного сообщества за пределами своей компетенции. Они также не вправе отдавать органам и долж­ностным лицам местного самоуправления распоряжения по решению вопросов мест­ного значения.

Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе организует контроль над исполнением решений федеральных органов государственной власти, в том числе органами местного самоуправле­ния, принимает участие в работе органов местного самоуправления. При организации проверок исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ он взаимодействует с Главным контрольным уп­равлением Президента РФ и органами прокуратуры РФ.

Уполномоченный по правам человека в РФ рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) орга­нов и должностных лиц, в том числе и муниципальных. При наличии информации о массовых или гру­бых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интере­сов лиц, не способных самостоятельно использо­вать правовые средства защиты, Уполномочен­ный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компе­тенции. При рассмотрении жалобы Уполномо­ченный обязан предоставить органу местного са­моуправления или должностному лицу, чьи реше­ния или действия (бездействие) обжалуются, воз­можность дать свои объяснения по любым вопро­сам, подлежащим выяснению в процессе провер­ки, а также мотивировать свою позицию в целом.

Уполномоченный обязан направить органу ме­стного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод граж­дан, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод.

По результатам рассмотрения жалоб Уполно­моченный вправе: обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участво­вать в процессе в установленных законом фор­мах; обратиться в компетентные органы с хода­тайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовно­го дела в отношении должностного лица, в реше­ниях или действиях (бездействии) которого ус­матриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Ведущая роль в сфере контроля в системе органов местного само­управления принадлежит представительному органу муниципально­го образования.

Согласно закону в его исключительном ведении находятся кон­троль над деятельностью органов и должностных лиц местного само­управления, предусмотренных уставами муниципальных образова­ний, утверждение отчетов об исполнении местного бюджета, планов и программ развития муниципального образования. Глава муници­пального образования и другие выборные должностные лица мест­ного самоуправления в соответствии с уставом муниципального об­разования подотчетны представительному органу. Контрольная дея­тельность представительного органа распространяется на все сферы деятельности местного самоуправления.

Контроль представительных органов предусматривает право на:

- получение от глав муниципальных образований (глав админист­раций) необходимых сопроводительных материалов при утвержде­нии бюджета;

- получение от органов (должностных лиц), исполняющих бюдже­ты, оперативной информации об их исполнении;

- создание собственных контрольных органов для проведения внешнего аудита бюджетов;

- утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета;

- вынесение оценки деятельности органов (должностных лиц), исполняющих бюджеты.

Виды контроля в системе органов местного самоуправления:

А) Финансовый контроль (предвари­тельный, текущий и последующий), который проходит в ходе обсуждения и утверждения проектов местных бюджетов и иных проектов реше­ний по бюджетно-финансовым вопросам; в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения местных бюджетов и в связи с де­путатскими запросами; в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполне­нии местных бюджетов;

Б) Отраслевой (внутриведомственный) контроль проводится органами местной администрации и их структурными подразделениями в отношении подчиненных им предприятий и уч­реждений по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности.

Глава муниципального образования, если он является главой местной администрации вправе:

- осуществлять контроль над деятельностью всех структурных подразделений местной администрации, выполнением ими решений представитель­ных органов;

- отменять или приостанавливать акты руководителей структурных подразделений администрации, муниципальных предприятий и уч­реждений;

- налагать на муниципальных служащих дисциплинарные взы­скания (вплоть до увольнения) за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей.