
- •Муниципальное право Учебное пособие
- •Оглавление
- •Введение
- •Глава 1. Местное самоуправление в Российской Федерации: понятие и конституционно-правовое регулирование на современном этапе
- •1.Понятие и природа местного самоуправления
- •2. Основные теории местного самоуправления
- •3. Конституционно-правовое регулирование основ местного самоуправления
- •4. Местное самоуправление и государственное управление. Критерии местного самоуправления
- •5. Принципы, функции и методы местного самоуправления
- •6. Система местного самоуправления
- •Научная литература к главе
- •Вопросы для самоконтроля
- •Глава 2. Этапы развития местного самоуправления в России
- •1. Управление на местах до отмены крепостного права
- •2. Земское самоуправление в 1864-1917 гг.
- •Органы земского и городского самоуправления
- •3. Городское самоуправление в 1870-1917 гг.
- •4. Волостное земское управление
- •1. Волостное земское собрание.
- •2. Волостную земскую управу.
- •3. Волостных должностных лиц.
- •5. Правовые основы местного самоуправления в России в 1917-1978 гг.
- •1. Конституция рсфср 1918г.
- •2. Конституция ссср 1924 г.
- •3. Конституция рсфср 1925 г.
- •4. Конституция ссср 1936 г. И рсфср 1937 г.
- •6. Конституция рсфср 1978 г о народовластии на местном уровне; ее изменения и дополнения
- •7. Реформирование местного самоуправления в конце XX — начале XXI в.
- •Научная литература к главе
- •Вопросы для самоконтроля
- •Глава 3. Понятие муниципального права
- •1. Понятие, предмет и метод муниципального права
- •2. Система муниципального права как отрасли права. Муниципально-правовые нормы и муниципально-правовые институты
- •3. Субъекты муниципального права
- •4. Муниципальное право как наука и учебная дисциплина
- •Научная литература к главе
- •Вопросы для самоконтроля
- •Глава 4. Нормативно-правовое регулирование местного самоуправления
- •1. Понятие и содержание правовых основ местного самоуправления
- •2. Международные нормы о местном самоуправлении
- •3. Федеральное и региональное (субъектов Федерации) законодательство о местном самоуправлении
- •4. Характеристика муниципальных правовых актов
- •5. Устав муниципального образования
- •Научная литература к главе
- •Вопросы для самоконтроля
- •Глава 5. Территориальная организация местного самоуправления
- •1. Понятие муниципального образования, его основные признаки и виды
- •2. Установление и изменение границ муниципальных образований
- •3. Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях: городах федерального значения, в особо малых муниципальных образованиях
- •4. Особенности осуществления местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях и наукоградах
- •Научная литература к главе
- •Вопросы для самоконтроля
- •Глава 6. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления: понятие, основы их правового регулирования
- •1. Общая характеристика общественного самоуправления граждан
- •2. Местный референдум
- •3. Муниципальные выборы
- •Типы избирательных систем
- •4. Система территориального общественного самоуправления
- •5. Иные формы непосредственного волеизъявления граждан: собрания (сходы), народная правотворческая инициатива, обращения, консультативные опросы и др.
- •Научная литература к главе
- •Вопросы для самоконтроля
- •Глава 7. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления
- •1. Правовые основы взаимодействия местного самоуправления с государственной властью
- •2. Полномочия органов государственной власти в отношении местного самоуправления
- •3. Понятие и общая характеристика вопросов местного значения муниципального образования
- •4. Порядок и условия осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
- •Научная литература к главе
- •Вопросы для самоконтроля
- •Глава 8. Система органов местного самоуправления
- •1. Система органов местного самоуправления
- •2. Порядок формирования и компетенция представительных органов местного самоуправления
- •3. Статус депутата представительного органа местного самоуправления
- •4. Правовой статус главы муниципального образования
- •5. Структура и компетенция исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления
- •6. Иные органы местного самоуправления
- •7. Особенности правового режима органов местного самоуправления как юридических лиц
- •8. Межмуниципальное сотрудничество
- •Научная литература к главе
- •Вопросы для самоконтроля
- •Глава 9. Муниципальная служба
- •1. Понятие муниципальной службы. Взаимосвязь муниципальной и государственной гражданской службы
- •2. Правовое положение муниципального служащего
- •3. Порядок поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения
- •Научная литература к главе
- •Вопросы для самоконтроля
- •Глава 10. Финансово-экономическая основа местного самоуправления
- •1. Понятие финансово-экономической основы местного самоуправления
- •2. Муниципальная собственность и порядок ее формирования
- •3. Местный бюджет, местные налоги и сборы
- •4.Бюджетный процесс
- •5. Виды финансовой поддержки местного самоуправления со стороны Российской Федерации и ее субъектов
- •Зависимость статуса муниципального образования от доли трансфертов из бюджетов субъектов
- •6. Муниципальный заказ
- •7. Муниципальные предприятия и учреждения
- •Научная литература к главе
- •Вопросы для самоконтроля
- •Глава 11. Ответственность и контроль в системе местного самоуправления
- •1. Понятие и виды юридической ответственности в местном самоуправлении
- •Формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
- •2. Основания и формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением
- •1. Возбуждение вопроса об отзыве.
- •2. Назначение голосования по отзыву.
- •3. Подготовку голосования по отзыву. Проведение голосования по отзыву.
- •4. Установление результатов голосования по отзыву.
- •3. Основания и формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством
- •4. Основания и формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами
- •5. Контроль и надзор в системе местного самоуправления
- •6. Прокурорский надзор за соблюдением законности органами и должностными лицами местного самоуправления
- •Научная литература к главе
- •Вопросы для самоконтроля
- •Глава 12. Гарантии права на осуществление местного самоуправления. Судебная защита права на местное самоуправление
- •1. Понятие и система гарантий местного самоуправления. Общие гарантии
- •Система гарантий местного самоуправления
- •2. Специальные (юридические) гарантии местного самоуправления
- •3. Судебная защита местного самоуправления
- •Научная литература к главе
- •Вопросы для самоконтроля
- •Глава 13. Основные модели организации местного самоуправления в России и зарубежных странах
- •1. Современные модели организации органов местного самоуправления в рф
- •2. Факторы, влияющие на выбор населением той или иной организационной модели местного самоуправления в муниципальном образовании
- •3. Основные конституционные положения организации местного уровня власти в зарубежных странах
- •4. Характеристика основных систем местного самоуправления: англосаксонской, континентальной, смешанной
- •Основные модели местного самоуправления в зарубежных странах
- •Научная литература к главе
- •Вопросы для самоконтроля
- •Основная литература
- •Перечень основных Нормативно-правовых актов и судебной практики1
- •Электронная библиотека2
- •Федеральные органы исполнительной власти рф
- •Глоссарий
5. Контроль и надзор в системе местного самоуправления
Надзор и контроль — два универсальных средства обеспечения законности в государственном управлении.
В Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» понятия «надзор» и «контроль» никак не разделяются (как нет и прямых указаний на их синонимичность), но, несмотря на это, очевидно, что законодательство все-таки разделяет надзор и контроль, употребляя тот или иной термин применительно к различным управленческим ситуациям. Так, уже в целом ряде подзаконных актов, принятых для его исполнения, эти понятия разграничиваются.
Контроль представляет собой систему наблюдения за деятельностью и корректировки поведения подконтрольных объектов в целях соответствия их деятельности установленным нормам права и целям осуществляемой деятельности.
Контроль является средством обеспечения законности, применяемым в отношении подведомственных объектов вышестоящими органами государственного управления. Осуществление контроля предполагает возможность оперативного вмешательства контролирующего субъекта в деятельность подконтрольного. Контрольные процедуры ставят своей целью не только выявление соответствия осуществляемой деятельности предписаниям норм права, но и оценку рациональности, разумности, эффективности осуществляемых действий. Контрольные процедуры производятся в порядке текущего контроля, т.е. непрерывно, а также выборочно, в ходе специальных контрольных мероприятий.
Надзор заключается в создании системы проверки соблюдения закона в процессе осуществления различных видов деятельности с последующим инициированием процедуры привлечения к юридической ответственности за нарушение законодательства.
Надзор осуществляется, как правило, в отношении неподконтрольных субъектов, не связан с вмешательством в деятельность поднадзорного субъекта и имеет своей целью исключительно выявление правонарушений в деятельности поднадзорных субъектов. Надзор осуществляется выборочно, он не может и не должен быть текущим, чтобы не вызывать длительные сбои в деятельности поднадзорных субъектов.
Таким образом, между указанными средствами существует целый ряд принципиальных различий, в том числе:
- наличие или отсутствие отношений ведомственной подчиненности (при контроле присутствуют, при надзоре — нет);
- возможность вмешательства в деятельность подконтрольного (поднадзорного субъекта (при надзоре такая возможность отсутствует);
- возможность отмены правовых актов и применение мер дисциплинарной ответственности в ходе осуществления соответствующих процедур (такая возможность характерна для контроля);
- возможность проверки целесообразности и эффективности осуществленных мероприятий (также характерна для контрольных процедур);
- плановость проверочных мероприятии (также характерная для контроля).
Контроль за законностью и эффективностью местного самоуправления осуществляют граждане, общественные объединения, депутаты, органы и должностные лица муниципальных образований, государственные органы, в числе которых федеральные и региональные органы законодательной и исполнительной власти, государственные инспекции и надзоры, прокуратура, суды.
Контроль за деятельностью местного самоуправления реализуется на основе следующих принципов: законность, системность, объективность, профессионализм, независимость, гласность, экономичность, результативность, сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны, опора на общественные объединения и граждан.
Контролирующие субъекты могут применять разнообразные формы контроля, среди которых: проверки, получение объяснений, проверки данных учета и отчетности, отчеты депутатов и должностных лиц перед избирателями, населением, трудовыми коллективами и общественными объединениями; депутатские запросы, публикации в средствах массовой информации, письменные и устные обращения граждан и иные формы.
Самостоятельным видом контрольно-надзорной деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти в системе местного самоуправления является административный надзор. Для него характерно наличие юрисдикционных полномочий, направленных на возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов, содержащихся в нормативных правовых актах (норм, правил, требований, стандартов), возможность самостоятельного применения мер административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угрозы безопасности другим объектам.
Данный вид контроля представляет собой процесс последовательно осуществляемых этапов: анализ информации о поднадзорном объекте, систематическое и непосредственное наблюдение, проверки, инспектирование, в ходе которых выявляются нарушения, применяются меры пресечения, восстанавливается нарушенный порядок, разрабатываются предложения, решается вопрос о привлечении виновных к ответственности.
Осуществляется административный надзор как специальными федеральными службами, основной деятельностью которых является надзор (федеральные службы в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; по надзору в сфере образования и науки; по надзору в сфере экологии и природопользования; по ветеринарному и фитосанитарному надзору; по финансовому и бюджетному контролю и др.), так и различными инспекциями в составе федеральных министерств и служб (пожарный, санитарно-эпидемиологический, рыбный, геодезический надзор и др.).
В рамках своей компетенции федеральные службы вправе:
- направлять органам и должностным лицам местного самоуправления рекомендации и методические материалы по решению возложенных на них задач;
- при выявлении нарушений или невыполнении возложенных на органы местного самоуправления задач и обязательств направлять им соответствующие предписания;
- издавать и направлять органам и должностным лицам местного самоуправления уведомления о возражении по их решениям и действиям (бездействию) и рекомендовать, исходя из соображений целесообразности и эффективности, в течение определенного срока отменить или изменить указанные решения и действия (бездействие);
- вносить представления в органы прокуратуры в случаях, если органы и должностные лица местного самоуправления не выполнят в установленные сроки направленных им рекомендаций.
Федеральные службы не имеют права вмешиваться в дела местного сообщества за пределами своей компетенции. Они также не вправе отдавать органам и должностным лицам местного самоуправления распоряжения по решению вопросов местного значения.
Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе организует контроль над исполнением решений федеральных органов государственной власти, в том числе органами местного самоуправления, принимает участие в работе органов местного самоуправления. При организации проверок исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ он взаимодействует с Главным контрольным управлением Президента РФ и органами прокуратуры РФ.
Уполномоченный по правам человека в РФ рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) органов и должностных лиц, в том числе и муниципальных. При наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции. При рассмотрении жалобы Уполномоченный обязан предоставить органу местного самоуправления или должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, возможность дать свои объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки, а также мотивировать свою позицию в целом.
Уполномоченный обязан направить органу местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод.
По результатам рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе: обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах; обратиться в компетентные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Ведущая роль в сфере контроля в системе органов местного самоуправления принадлежит представительному органу муниципального образования.
Согласно закону в его исключительном ведении находятся контроль над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований, утверждение отчетов об исполнении местного бюджета, планов и программ развития муниципального образования. Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования подотчетны представительному органу. Контрольная деятельность представительного органа распространяется на все сферы деятельности местного самоуправления.
Контроль представительных органов предусматривает право на:
- получение от глав муниципальных образований (глав администраций) необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;
- получение от органов (должностных лиц), исполняющих бюджеты, оперативной информации об их исполнении;
- создание собственных контрольных органов для проведения внешнего аудита бюджетов;
- утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета;
- вынесение оценки деятельности органов (должностных лиц), исполняющих бюджеты.
Виды контроля в системе органов местного самоуправления:
А) Финансовый контроль (предварительный, текущий и последующий), который проходит в ходе обсуждения и утверждения проектов местных бюджетов и иных проектов решений по бюджетно-финансовым вопросам; в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения местных бюджетов и в связи с депутатскими запросами; в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;
Б) Отраслевой (внутриведомственный) контроль проводится органами местной администрации и их структурными подразделениями в отношении подчиненных им предприятий и учреждений по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности.
Глава муниципального образования, если он является главой местной администрации вправе:
- осуществлять контроль над деятельностью всех структурных подразделений местной администрации, выполнением ими решений представительных органов;
- отменять или приостанавливать акты руководителей структурных подразделений администрации, муниципальных предприятий и учреждений;
- налагать на муниципальных служащих дисциплинарные взыскания (вплоть до увольнения) за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей.