Глава 11. Ответственность и контроль в системе местного самоуправления
1. Понятие и виды юридической ответственности в местном самоуправлении
Самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их компетенции предполагает ответственность за осуществление своей деятельности. Юридическая ответственность всегда связана с правонарушением – таким поведением органа местного самоуправления или его должностного лица, которое нарушило норму права.
Правонарушения в системе управления наносят серьезный ущерб обществу и государству, поскольку препятствуют осуществлению прав и обязанностей, справедливому распределению материальных и духовных благ. Любое государство стремится проводить политику и создавать условия для снижения уровня правонарушений, в том числе и на уровне местного самоуправления.
Юридическая ответственность может быть рассмотрена как ответственность органов местного самоуправления и ответственность должностных лиц местного самоуправления. Учитывая, что правовое регулирование ответственности муниципальных служащих имеет свои особенности, можно в особом порядке говорить об ответственности муниципальных служащих.
Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления» устанавливают общие основания и виды ответственности для представительных, исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления. Согласно законодательству Российской Федерации, в зависимости от субъекта, перед которым наступает юридическая ответственность, можно утверждать, что глава муниципального образования, исполнительные и представительные органы несут ответственность перед:
а) населением муниципального образования;
б) государством;
в) физическими и юридическими лицами.
Формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
Перед физическими и юридическими лицами
Перед государством
Перед населением
За нарушение чьих-либо законных прав и интересов, причинение имущественного и морального ущерба
За нарушение законодательства и ненадлежащее исполнение переданных отдельных государственных полномочий
За ненадлежащее исполнение своих функций
Кроме того, можно выделить еще один орган, перед которым ответственны глава муниципального образования и исполнительные органы - представительный орган местного самоуправления.
В законодательстве и правоприменительной практике юридическая ответственность классифицируется также в зависимости от вида на уголовную, административную, гражданско-правовую, муниципально-правовую, дисциплинарную ответственность.
2. Основания и формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением
Закон от 28 августа 1995 г. в ст. 48 закреплял, что ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Федеральный законодатель отказался от использования данного понятия при формализации оснований ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Законе от 6 октября 2003 г.
Ответственность перед населением – это ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, которая реализуется как институт отзыва данных лиц по основаниям и в порядке, установленном уставами муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта для проведения местного референдума, с учетом следующих правил и процедур:
- основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования;
- основаниями для отзыва могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке;
- процедура отзыва должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва;
- лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе);
- итоги голосования по отзыву подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Анализ уставов муниципальных образований показывает, что в практике «уставного» регулирования отзыва используются два подхода к установлению оснований для него. Первый из них основывается на буквальном толковании нормы ч. 2 ст. 24 Закона от 6 октября 2003 г. и предполагает точное ее воспроизведение в уставе муниципального образования с оговоркой о том, что отзыв по иным основаниям не допускается.
В основу второго подхода положено расширительное толкование нормы Закона от 6 октября 2003 г. Он проявляется в том, что в уставах ряда муниципальных образований дается подробный перечень противоправных решений и действий (бездействия) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, которые могут повлечь отзыв этих лиц.
В обобщенном виде (при всем многообразии) основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления являются подтвержденные в судебном порядке:
1) нарушение (несоблюдение) Конституции РФ, федерального законодательства, устава и законодательства субъекта РФ, устава и иных нормативных актов муниципального образования;
2) невыполнение своих полномочий (обязанностей), определенных уставом и муниципально-правовыми актами. Под невыполнением обязанностей понимается систематическое без уважительных причин уклонение от осуществления своих обязанностей, предусмотренных законодательством, в том числе неучастие в сессиях (заседаниях) представительного органа местного самоуправления, работе его комиссий (комитетов) и иных органов, отказ от выполнения или невыполнения их поручений, уклонение от отчетов перед избирателями, от ведения приема избирателей, рассмотрения их жалоб и заявлений;
3) совершение действий, порочащих звание депутата, главы муниципального образования;
4) утрата доверия избирателей;
5) возникновение обстоятельств о противоправной деятельности депутата представительного органа местного самоуправления, открывшихся после его избрания, если данные обстоятельства могли быть существенными или решающими при определении выбора избирателей.
Существующая практика формализации оснований отзыва оставляет крайне незначительную возможность для его реализации в реальной ситуации. Рассмотренные основания влекут либо применение других механизмов ответственности данных лиц (например, отрешение главы муниципального образования от должности), либо более упрощенный порядок прекращения полномочий.
На основании анализа регионального законодательства и уставов муниципальных образований в процедуре отзыва можно выделить четыре этапа: