4. Местное самоуправление и государственное управление. Критерии местного самоуправления

Важно заметить, что в литературе и законодательстве разных стран употребляются различные термины: «местное управление», «местное самоуправление». Во многом характер взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления прослеживается именно через содержательное наполнение этих институтов. Следует признать, что до сих пор четко не определено соотношение этих понятий между собой, степень их сходства или различия. Поэтому одинаковые по сущности явления определяются различными терминами. Можно привести следующие определения этих понятий.

Местное управление – это управленческая деятельность в местной территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего уровня управления. Как проявление отличительных свойств этой системы, следует констатировать:

а) реальность назначения должностных лиц вышестоящим государственным органом;

б) включение органов местного управления в систему государственного управления;

в) общегосударственный характер решаемых местным управлением вопросов.

Европейская Хартия о местном самоуправлении определяет местное самоуправление как «право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления». Тем самым, среди отличительных признаков местного самоуправления следует выделять:

а) относительную самостоятельность местного самоуправления, по отношению, прежде всего, к органам государственной власти. Обладая собственной компетенцией местное самоуправление, его органы являются самостоятельными и независимыми, но в пределах установленных компетенцией местного самоуправления;

б) избираемость органов и должностных лиц местного самоуправления как проявление самостоятельности в решении местных вопросов;

в) органы и должностные лица местного самоуправления выступают от имени населения соответствующей муниципальной территориальной единицы;  

г) отсутствует соподчиненность между муниципалитетами, но в то же самое время и между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Безусловно, деятельность органов местного самоуправления контролируется со стороны иногда специально создаваемых государственных органов, но в данном случае определяющим критерием их взаимоотношений является как раз осуществление именно контроля, но не руководство государственных органов за деятельностью органов местного самоуправления.

Следует указать на некоторую неоднородность и разнообразие местного самоуправление в различных государствах. Это определяется сущностью и формами его практической реализации. В частности, как уже было сказано, выделяется институт – муниципального управления. В качестве базового, определяющего его момента выступает административно- территориальное устройство государства. В этом случае следует выделять исторически сложившиеся административно-территориальные единицы, представляющие собой по сути места компактного проживания населения и «искусственные» единицы, создаваемые преимущественно из административных социально-политических соображений.

Именно в этих «искусственных» единицах появляются элементы муниципального управления в различных формах его проявления. В данном случае необходимо учесть, что деятельность органов местного управления определяется сочетанием приоритетности государственных интересов наряду с местными интересами. И поэтому органы муниципального управления, непосредственно реализующие нужды населения в социально-экономической сфере, решая иные вопросы, представляют собой своеобразную администрацию, построенную на началах самоуправления.

Таким образом, можно сказать, что общим, что объединяет понятия «местное управление», «местное самоуправление» и «муниципальное управление» является то, что эти институты функционируют на местном уровне и в той или иной степени призваны решать вопросы местного значения. Отличия же кроятся в вопросах их внутренней организации, взаимоотношениях с государственными органами и характере их компетенции.

В настоящий период времени в стабильных в политическом и социально-экономическом плане государствах сложилась своя собственная модель местного самоуправления. Вследствие того, что большинство этих государств прошли в целом схожие этапы своего развития, исходя из общности их целей, задач и интересов, следует сказать, что все эти модели имеют множество сходных черт, но, тем не менее, не лишены и определенной индивидуальности.

Существующие модели взаимоотношений местного самоуправления и государства условно можно обобщить в три основные концепции, выражающие разные формы взаимосвязи этих явлений.

1. «Модель партнерства» рассматривает отношения местных и центральных властей как отношения партнеров и равноправных товарищей (по определенной аналогии с гражданским правом), преследующих общие цели и оказывающих определенные услуги населению. В рамках данной концепции местное самоуправление понимается в первую очередь как «органический элемент самовыражения соответствующего местного сообщества», благодаря которому местные жители имеют возможность «организовать в своих интересах необходимые им службы». Данная модель характерна, прежде всего, для таких государств, как США, Швейцария, Голландия, которые строились в политико-правовом  отношении «снизу вверх», путем объединения множества местных сообществ.

2. «Агентская модель» предполагает совершенно иной характер взаимоотношений. Главенствующая роль в отношениях между государственными и местными органами принадлежит государству. Органы местного самоуправления рассматривается как агенты центральной власти на территориальном уровне, тем самым,  они выступают как естественное продолжение структуры государственного аппарата призванного, тем не менее, решать не только государственные вопросы, но и исходить из определенных интересов местного населения. Государство в этой связи выступает как определенный гарант эффективности деятельности местных органов и как определенный фактор стабильности политической, социально-экономической жизни того или иного региона. Тем самым, подчеркивается, что местное управление является всего лишь административным средством осуществления управленческих функций на местах, нацеленным не столько на обеспечение местного представительства, сколько на предоставление услуг.

3. «Концепция взаимосвязи». В отличие от вышеприведенных, абсолютно полярных точек зрения, эта модель исходит из иных базовых моментов, определяющих характер взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Во-первых, констатируется тот факт, что каким бы ни был в целом характер деятельности, они, тем не менее, характеризуются определенной степенью самостоятельности и независимости по отношению друг к другу. Во-вторых, с другой стороны, существует определенная взаимозависимость в деятельности, как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти. Это определяется наличием властных полномочий у обеих сторон, в частности их финансовыми ресурсами. Это и вынуждает их взаимодействовать друг с другом, находя точки соприкосновения на основе переговоров, достижения компромисса.

В современной России управление местными сообществами жителей носит как государственный, так и негосударственный (общественный) характер.

Общественная природа самоуправления заключается:

- в наличии особых территориально-общественных (местных) интересов;

- в необходимости управления местными делами и целым рядом дел государственного характера, исходя именно из интересов местного сообщества граждан, а не только интересов государства;

- в осуществлении властно-управленческих функций органами местного сообщества;

- в ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

А государственная природа местного самоуправления – это:

- установление предметов ведения субъектов местного самоуправления государством;

- выполнение задач и функций местного самоуправления методами и способами, присущими государственным структурам;

- частичное финансирование деятельности муниципальных органов государством.

- возможность наделения отдельными государственными полномочиями;

- ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством;

- контроль и надзор со стороны государства.