Глава 10. Финансово-экономическая основа местного самоуправления
1. Понятие финансово-экономической основы местного самоуправления
Финансово-экономическая основа местного самоуправления является непременным условием для эффективной муниципальной деятельности, так как обеспечивает его хозяйственную самостоятельность и позволяет улучшить качество жизни населения соответствующей территории.
В настоящее время в юридической литературе нет единого подхода к пониманию финансово-экономической основы местного самоуправления. Большинство ученых разделяет ее на экономическую и финансовую, при этом последнюю определяют по-разному. Так, Г.В. Барабашев определяет финансовую основу (базу) как денежные средства, а Н.Л. Пешин считает, что финансовая основа местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих порядок и процедуру образования, распределения и использования денежных средств.
Что касается экономической основы местного самоуправления, то под ней понимают совокупность регулируемых нормами права отношений, складывающихся в результате деятельности населения муниципального образования и органов местного самоуправления по формированию, управлению, владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, осуществлению налоговой и финансовой политики в целях решения задач местного значения.
Понятие финансовой основы значительно уже, чем экономической, так как первая является составной частью второй и они соотносятся соответственно как часть и целое. При этом необходимо отметить, что экономическая и финансовая основы взаимосвязаны между собой и взаимозависимы. Это и позволяет включить в состав экономической основы финансовую и объединить их общим названием - финансово-экономическая основа, хотя в Законе «Об общих принципах...» глава 8 и ст. 49 называются «Экономическая основа местного самоуправления».
Следует согласиться с О.Е. Кутафиным и В.И. Фадеевым, которые определяют понятие «финансово-экономическая основа» как институт муниципального права, который через совокупность правовых норм закрепляет и регулирует общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований.
Закон «Об общих принципах...» установил, что экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
Данный состав воспроизведен в законах о местном самоуправлении большинства субъектов РФ. В других законах субъектов Федерации состав экономической основы местного самоуправления отличается от сформулированного в Федеральном законе. Так, законы Республики Адыгея, Белгородской и Вологодской областей дают примерно следующее определение: экономическую основу местного самоуправления составляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), находящиеся в границах территорий местного самоуправления; имущество, находящееся в муниципальной собственности, имущество; находящееся в государственной собственности, но переданное органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей местного сообщества. Законодатель устанавливает, что не только муниципальная, но и другие виды собственности должны вносить определенный вклад в формирование экономической основы местного самоуправления.
Местные финансы выступают в роли формирующего элемента финансово-экономической основы местного самоуправления. Это означает, что экономическая деятельность имеет неразрывную связь с финансовой деятельностью органов местного самоуправления. Связь эта носит взаимообусловленный характер: развитие муниципальной и других форм собственности создает условия для расширения источников доходов местного бюджета. Муниципальные предприятия могут быть проданы, переданы в управление, их площади сданы в аренду, т.е. все доходы поступают в местный бюджет. Рост доходной части бюджета позволяет увеличить расходы на приумножение муниципальной собственности в виде объектов, а также производимой продукции и т.д.
Муниципальная собственность оказывает влияние на состояние местного бюджета по-разному. С одной стороны, она способствует пополнению доходной части бюджета, с другой - требует расходов на свое содержание. Объясняется это тем, что не все объекты муниципальной собственности приносят доход. Например, объекты здравоохранения, образования, культуры, т.е. бюджетные учреждения, а также жилищное хозяйство убыточны и требуют немалых затрат для своего функционирования. Естественно, что эти объекты не являются источниками доходов. Чтобы покрыть расходы на указанные и другие сферы деятельности, необходимо изыскивать финансовые средства.
Самый разумный выход состоит в создании сбалансированной структуры объектов муниципальной и иной собственности на территории муниципального образования. Для обретения экономической самостоятельности необходимо создавать прибыльные муниципальные предприятия и организации. Каждый собственник должен иметь свою собственность - только тогда можно рассчитывать на самостоятельность в своей деятельности и успешное достижение целей. Муниципальная власть не является исключением. Эту задачу можно решить с помощью таких важнейших экономических инструментов, как регулирование отношений муниципальной собственности, приватизация, инвестиционная деятельность, создание объектов других форм собственности.
Одной из форм привлечения финансовых средств на создание объектов производственного назначения и сферы услуг на территории муниципального образования являются инвестиции. Особенно это важно в условиях, когда местные бюджеты практически не в состоянии выделить финансовые средства на развитие производства и сферы услуг. Что касается развития предпринимательской, коммерческой деятельности, то предоставление желающим возможности создавать такие предприятия, а затем получать от них в бюджет соответствующие средства - важнейшее условие становления и укрепления финансово-экономической основы местного самоуправления
Итак, в развитии местного самоуправления важное значение имеет обеспечение его деятельности соответствующими материальными ресурсами. О местном самоуправлении можно говорить лишь тогда, когда оно обеспечено экономически, что подтверждается всем предшествующим опытом.
Финансово-экономическая основа местного самоуправления - это совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований.
