Вопросы для самоконтроля

1. Дайте определение организационных основ местного самоуправления.

2. Кто вправе устанавливать систему и структуру органов муниципального образования?

3. Кто и когда созывает сессии представительного органа, как они проводятся и какие вопросы на них рассматриваются?

4. Какие факторы влияют на выбор организационной схемы построения исполнительных органов муниципальным образованием?

5. Каковы принципы организации и деятельности органов местного самоуправления?

6. В чем заключается демократический характер организации и деятельности органов местного самоуправления?

7. Какие признаки присущи органам местного самоуправления?

8. Назовите предметы исключительного ведения представительного органа местного самоуправления.

9. В каких случаях представительные органы местного самоуправления могут не избираться?

10. Через какие организационно-правовые формы представительные органы могут осуществлять свои контрольные полномочия?

11. Что представляют собой депутатские группы и фракции депутатов?

12. Каков порядок и цели создания депутатских комиссий?

13. Назовите преимущества и недостатки императивного и свободного мандатов. Какие мандаты сейчас у депутатов местных представительных органов?

14. Вправе ли Представительный орган поселка делегировать свои полномочия по установлению местных налогов и сборов главе муниципального образования?

15. Кому подотчетен глава муниципального образования?

16. Как формируется местная администрация, кому она подотчетна?

17. Кто определяет структуру, численный состав аппарата и полномочия подразделений местной администрации?

18. Идентичны ли понятия «глава муниципального образования» и «глава местной администрации»?

19. В каком порядке формируются контрольный орган и избирательная комиссия муниципального образования?

20. Каковы гарантии обеспечения эффективной деятельности депутата представительного органа местного самоуправления?

21. Какие положения действующего законодательства о местном самоуправлении способны играть роль «сдержек» и «противовесов» между представительными и исполнительными органами местного самоуправления?

Глава 9. Муниципальная служба

1. Понятие муниципальной службы. Взаимосвязь муниципальной и государственной гражданской службы

Важная роль муниципальной службы как института местного самоуправления определила и внимание законодателя к регулированию вопросов ее организации. Однако в первые годы возрождения местного самоуправления правовое положение муниципальных служащих во многом определялось законодательством о государственной службе. Существенный поворот в трактовке данного института произошел после принятия Конституции РФ 1993 года, установившей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

1 июня 2007 года утратил силу Федеральный закон от 8 января 1998 года № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» в связи с вступлением в действие Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ».

Правовой статус муниципальных служащих отличается от статуса других лиц, которые осуществляют свою деятельность в системе местного самоуправления – депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также лиц, которые, как указывает Федеральный закон № 25-ФЗ, исполняют обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований. Такие лица не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими. В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 25-ФЗ регулирование их правового статуса осуществляется иными правовыми актами.

Федеральный закон № 25-ФЗ обращен к муниципальным служащим, которые осуществляют свою деятельность на должностях муниципальной службы. Он устанавливает их права и обязанности, ограничения и запреты, порядок поступления на муниципальную службу, ее прохождение и прекращение. Им устанавливаются особенности для отдельных должностей муниципальной службы. Федеральным законом № 25-ФЗ предусмотрено, что на муниципальных служащих действие трудового законодательства распространяется с особенностями, предусмотренными данным законом.

Законодательство определяет муниципальную службу как профессиональную деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Исходя из определения, данного в ФЗ-25, следует установить признаки муниципальной службы.

1. Муниципальная служба - это особый вид общественно-полезной деятельности людей - деятельность служебная. Для этого вида деятельности присущи все признаки служебной деятельности вообще, однако их надо применять с учётом специфики данного вида службы:

- в процессе муниципальной службы материальные ценности не производятся, а создаются лишь условия для их производства;

- муниципальная служба связана с процессами управления, распоряжения различными ресурсами (люди, финансы, техника), либо управления различными сферами жизнедеятельности общества. Таким образом, муниципальная служба - это разновидность управленческой деятельности;

- так как данный вид деятельности носит управленческий характер, значит муниципальная служба связана с реализацией властных полномочий. Однако речь идет о реализации власти особой правовой природы - власти населения муниципальных образований, которая делегирована муниципальным служащим. Кроме того, возможна реализация и государственно-властных полномочий, в случае передачи органам местного самоуправления таковых;

- муниципальная служба - это деятельность публичного характера, осуществляемая в интересах населения муниципальных образований, всего общества в целом и каждого члена этого общества в частности. Её (как в прочем и публичной государственной службы) своеобразие состоит в том, что служащий выступает в качестве агента публичной власти, носителя части полномочий того органа власти, в котором он занимает штатную должность. Он служит не частному лицу, не хозяину, преследующему личный интерес, а общему безличному - то есть более высокому и значительному началу. В этом, собственно, и состоит публичный характер его деятельности;

- муниципальная служба носит обеспечительный характер, обеспечивает интересы того, кто её оплачивает - общественные интересы, поскольку финансируется муниципальная служба за счет средств налогоплательщиков;

- муниципальная служба является обязательно деятельностью профессиональной, т.е. осуществляемой постоянно, непрерывно, возмездно (за плату);

- для муниципальной службы характерно наличие особого объекта воздействия, т.е. то на что она направлена (на человека, на защиту его интересов, на помощь в реализации прав);

- характерно наличие особого предмета деятельности (это информация, то с помощью чего осуществляется деятельность);

- наличие особого субъекта (муниципальный служащий - субъект со специальным административно-правовым статусом).

2. Муниципальная служба - деятельность профессиональная, её профессионализм определяется следующими положениями:

- муниципальная служба - это профессия;

- нормами права закрепляется устойчивая правовая связь между лицом, ей исполняющим и муниципальным образованием в лице представителя нанимателя (работодателя). Такая правовая связь обеспечивается замещением должности муниципальной службы и заключением трудового договора (контракта);

- профессионализм связан с установлением определённых квалификационных требований по замещаемой должности, включающих и себя наличие определённого уровня образования, обладания определёнными знаниями, навыками, умениями, наличие стажа, опыта работы и т.д.

3. Муниципальная служба — это деятельность лиц, исключительно замещающих должности муниципальной службы, которые в свою очередь должны быть в обязательном порядке включены в Реестр, утверждаемый законом субъекта РФ. Замещение иных должностей в органах местного самоуправления, а тем более в муниципальном образовании муниципальной службой не признается. Так, не может быть признан муниципальным служащим, например, директор муниципального унитарного предприятия, директор муниципальной школы и т.п.

4. Муниципальная служба организована исключительно в органах местного самоуправления, а также, если это предусмотрено уставом муниципального образования - в избирательной комиссии, являющейся юридическим лицом. В каких бы то ни было муниципальных учреждениях, фондах, предприятиях муниципальная служба не осуществляется.

5. Муниципальная служба - это деятельность, финансируемая из средств бюджета муниципального образования.

6. Муниципальная служба - это деятельность, связанная с обеспечением реализации вопросов местного значения, установленных в ФЗ-131, а также, обеспечением реализации полномочий лиц замещающих муниципальные должности.

7.Муниципальная служба - это деятельность, осуществляемая на сегодняшний день исключительно гражданами РФ. При этом граждане должны владеть государственным языком РФ, соответствовать определённому возрасту (от 18 до 65 лет).

Основные принципы муниципальной службы сформулированы в ст. 4 Федерального закона № 25-ФЗ и включают:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

 2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;

 3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

 4) стабильность муниципальной службы;

5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

 7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

 8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

 10) внепартийность муниципальной службы.

Муниципальная служба тесно связана с государственной гражданской службой. Более того, это «однокоренные» понятия.

Во-первых, с точки зрения теории и практики государственного и муниципального управления, это - особые, специфические виды управленческой деятельности, осуществляемые на профессиональной основе, связанные с реализацией властных полномочий, обеспечением режима законности в управлении.

В процессе государственной гражданской службы обеспечивается реализация полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и иных государственных органов.

Муниципальная же служба - это деятельность, связанная с реализацией вопросов местного значения, определенных Федеральным законом 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и, прежде всего, с обеспечением деятельности органов местного самоуправления, которые являются органами управления муниципальных образований.

Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, это разграничение касается только сферы формирования органов местного самоуправления и организационных отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Функционально те и другие связаны тесно. Местное самоуправление составляет специфическое подразделение единой публичной власти, а его органы действуют в русле политики, проводимой государством в различных сферах и отраслях экономического и социального развития. Федеральные законы, системно регулирующие организацию соответствующих отраслей управления, не могут останавливаться на региональном уровне. Иначе нарушилось бы объективно необходимое разделение управленческого труда в отраслевых подсистемах публичной власти, а, следовательно, и во всей ее системе.

Поэтому федеральные законы разграничивают исполнительные полномочия не только между федеральными государственными органами, государственными органами субъектов РФ, но и между ними и органами местного самоуправления в конкретных сферах управления, если эти сферы охвачены вопросами местного значения. К числу таких федеральных законов относятся Жилищный кодекс РФ, Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики», Градостроительный, Земельный, Водный, Лесной кодексы РФ, Федеральный закон «О Государственном земельном кадастре» и другие.

Норма, закрепленная ст. 12 Конституции РФ, о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, означает лишь организационное обособление данного уровня власти, необходимость учета специфики ее реализации, заключающейся в праве жителей самостоятельно решать местные дела, но отнюдь не отделение местного самоуправления от государства.

Во-вторых, государственная и муниципальная службы - виды публично-правовой деятельности, осуществляемые в интересах всего общества в целом (государственная служба), либо в интересах населения муниципальных образований (муниципальная служба).

Если признать, что местное самоуправление входит в систему единой публичной власти, то ему присущи использование всего арсенала административных процедур и методов, примерный перечень которых состоит из: организационных (распорядок работы, распределение обязанностей, регламент взаимоотношений); принятие решений (правовых актов, устных решений и др.); использование информации (документооборот, информационное обслуживание); решение функциональных задач (экономических, финансовых и др.); делегирование полномочий; проведение координации; осуществление контроля; деятельность в рамках целевых программ; рассмотрение обращений граждан; разрешение разногласий и споров; действия в экстремальных ситуациях (техногенная катастрофа, чрезвычайное положение и т.п.).

Кроме того, и государственная гражданская и, особенно, муниципальная службы связаны с оказанием социально-значимых услуг населению.

В-третьих, государственная гражданская служба организована исключительно в государственных органах, а муниципальная служба -только в органах местного самоуправления, а также в избирательных комиссиях муниципальных образований, которые в соответствии с законом должны иметь статус самостоятельного органа местного самоуправления, действующего на постоянной основе, и зарегистрированы в качестве юридического лица.

Работа в различных государственных и муниципальных организациях, учреждениях, фондах, предприятиях и т.п. государственной гражданской и муниципальной службой, с точки зрения законодателя, не является.

В-четвертых, ст.7 Федерального закона 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» и ст.5 Федерального закона 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ» установлен принцип взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной служб. Такая связь обеспечивается посредством:

 1) единства основных квалификационных требований к должностям;

 2) единства ограничений и обязательств при прохождении службы;

 3) единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации служащих;

4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

 5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий;

 6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.