Глава 8. Система органов местного самоуправления

1. Система органов местного самоуправления

Термин «органы местного самоуправления» относится к числу конституционных. Он используется в ст. ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132 Конституции РФ. В соответствии со ст. 2 Закона от 6 октября 2003 г. органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Конституция РФ не дает прямого ответа, какие органы местного самоуправления могут осуществлять функции местного самоуправления. Статья 34 Закона от 6 октября 2003 г. определяет, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Термин «структура» означает, что органы местного самоуправления - не изолированные друг от друга формирования, а обладая собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, они находятся в организационных, компетенционных связях друг с другом.

В соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Под самостоятельностью населения в вопросе определения структуры органов местного самоуправления подразумевается право населения соответствующей территории решать указанный вопрос как через прямое волеизъявление, так и через представительный орган местного самоуправления.

Структура органов местного самоуправления подлежит изложению в уставе муниципального образования. В отсутствие устава муниципального образования представительный орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующий на территории муниципального образования, вправе своим решением определить структуру органов местного самоуправления. В случае, если не осуществлено волеизъявление населения соответствующей территории по вопросу определения структуры органов местного самоуправления (непосредственно или через представительный орган местного самоуправления), то возможно временное формирование органов местного самоуправления в соответствии с их структурой, предусмотренной ранее принятыми нормативными правовыми актами.

При формировании структуры органов местного самоуправления муниципального образования на местном референдуме (сходе граждан), а также и представительным органом местного самоуправления устанавливаются:

1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;

2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется путем внесения изменений в устав муниципального образования. При этом решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе последнего.

Назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования осуществляется органами государственной власти субъекта РФ при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

Органы государственной власти субъекта РФ проводят местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в случае, если в течение месяца со дня вступления в силу закона субъекта Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума (схода граждан) выступила группа избирателей муниципального образования численностью не менее 3% от общей численности избирателей муниципального образования, организовавшая сбор подписей граждан и представление подписных листов в избирательную комиссию субъекта Федерации. Избирательная комиссия субъекта РФ проверяет подлинность собранных подписей граждан, назначает дату проведения местного референдума (схода граждан), осуществляет иные предусмотренные федеральными законами полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению местного референдума (схода граждан). Полномочия местной администрации по организационному и материально-техническому обеспечению проведения местного референдума (схода граждан) осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Федерации.

При отсутствии предусмотренной Федеральным законом инициативы граждан о проведении местного референдума (схода граждан) структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.

Численность и срок полномочий депутатов представительного органа первого созыва вновь образованного муниципального образования, а также порядок избрания, полномочия и срок полномочий первого главы данного муниципального образования в случае отсутствия инициативы граждан о проведении указанного местного референдума устанавливаются законом субъекта РФ.

Выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня его создания.

Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления должно осуществляться исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

Поскольку структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, надо предполагать ее большое разнообразие. Однако такое разнообразие возможно в определенных пределах, которые обеспечивают действенность местного самоуправления. В Законе от 6 октября 2003 г. установлено, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных указанным Законом. Кроме этого, в нем закреплено, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных традиций.

Известно, что под органом обычно понимается коллегиальная структура. Однако ни из Конституции РФ, ни из приведенного определения такого ограничения не следует. Допустимо существование как коллегиальных, так и единоличных органов местного самоуправления. Этот вывод соответствует и позиции Конституционного Суда РФ, указавшего, что должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления.

Органы местного самоуправления не могут назначаться «сверху», их состав не должен согласовываться с государственными органами, так как органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных ч. ч. 5 и 11 ст. 37 Закона от 6 октября 2003 г.

Можно выделить существенные признаки, которые в обязательном порядке должны присутствовать у субъекта муниципального права, претендующего на обозначение его термином «муниципальный орган»:

а) муниципальный орган представляет собой организацию – а это определенный коллектив людей, объединенный общностью целей и родом деятельности, ибо «всякая организация есть, прежде всего, управляемое единство людей»;

б) муниципальный орган не просто осуществляет управленческие функции, а реализует муниципальную власть, т. е. наделен муниципально-властными полномочиями;

в) орган власти всегда обладает определенной стабильной взаимосвязанной и взаимозависимой системой структурных подразделений (отделов), закрепленную в правовых актах;

г) муниципальный орган имеет нормативно закрепленный за ним имущественный комплекс, находящийся на соответствующем балансе. Материально-финансовые средства выделяются муниципальному органу для эффективного, осуществления его управленческих функций. В его распоряжении находятся денежные средства, помещения, средства связи, оборудование;

д) муниципальный орган является субъектом гражданско-правовой ответственности.

е) органы местного самоуправления являются юридическими лицами. Если же муниципальный орган не является юридическим лицом, то он не может участвовать в гражданском обороте.

Классификация органов местного самоуправления:

1. В зависимости от порядка их образования:

- выборные органы (например, представительный);

- невыборные органы (например, исполнительно-распорядительный);

2. В зависимости от функционального назначения органов местного самоуправления их делят на:

- представительные (по характеру своей деятельности являются органами, осуществляющими учредительные и нормотворческие функции, которые заключаются в выработке на основе обсуждения и согласия большинства депутатов решений, определяющих пути развития муниципального образования);

- исполнительные (занимаются претворением стратегических решений в жизнь муниципального образования);

- иные (для выполнения отдельных функций местного самоуправления; однако они не могут выполнять по закону те функции, которыми наделены представительные органы).

3. По своему назначению органы местного самоуправления подразделяются на:

- органы общей компетенции (решают широкий круг вопросов, не ограниченный одной какой-либо сферой; к ним можно отнести представительные органы, глав муниципальных образований, местные администрации);

- органы специальной компетенции (предназначены руководить отраслью, специфическим кругом дел - контрольные органы, избирательные комиссии, отделы, управления, комитеты, службы местной администрации).

4. По способу принятия решений:

- коллегиальные органы (представительный орган не может быть единоличным, так как его основное назначение - интегрирование интересов различных групп населения, представленных депутатами; и ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения, поэтому свои решения от имени всего населения представительный орган принимает в коллегиальном порядке);

- единоличные органы (вопросы в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, когда конкретными участниками деятельности руководят профессионалы, и они же несут персональную ответственность за результаты своей деятельности).