2. Полномочия органов государственной власти в отношении местного самоуправления

При анализе взаимодействия местного самоуправления и государственной власти особого внимания заслуживают вопросы компетенционного взаимодействия. Это связано с тем, что самостоятельность местного самоуправления, как она закреплена в Конституции РФ, имеет фактически два основных аспекта:

а) организационная самостоятельность;

б) функциональная самостоятельность.

При этом вопросы местного значения объективно не могут быть жестко обособлены от предметов ведения органов государственной власти.

Очевидной новеллой ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. стал отказ от модели определения состава полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, при которой они закреплялись в качестве исчерпывающих перечней. В рамках нового правового регулирования федеральный законодатель использовал принципиально иной подход, определив круг названных полномочий через указание на их родовые признаки.

Так, к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:

- определение общих принципов организации местного самоуправления в РФ;

- правовое регулирование по предметам ведения РФ и в пределах полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами.

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относятся:

- правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных Федеральным законом;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов

Таким образом, полномочия как федеральных, так и региональных органов государственной власти в области местного самоуправления в настоящее время ограничены, по существу, лишь общими рамками конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти. При таком подходе органы государственной власти фактически наделяются правом самостоятельного определения сферы своей компетенции в области местного самоуправления, что потенциально чрезвычайно увеличивает возможности проникновения государственных начал в муниципальную сферу.

Федеральному законодателю не удалось последовательно вычленить сферу компетенционной самостоятельности местного самоуправления. Здесь следует обратить внимание, прежде всего, на ст. 14 - 16 Закона 2003 г. Несмотря на то, что уже само название данных статей «Вопросы местного значения...» должно ориентировать на определение круга самостоятельных полномочий органов местного самоуправления соответственно поселения, муниципального района, городского округа, в указанных статьях в ряде случаев произошло смешение собственных (самостоятельных) полномочий местного самоуправления с теми вопросами, которые органы местного самоуправления могут и в состоянии решать только совместно с органами государственной власти.

Вместе с тем следует отметить, что иногда нелегко разграничить, государственное или местное значение имеют те или иные полномочия, само деление это достаточно относительно. Многие сферы отношений, определенные как вопросы местного значения, пересекаются со сферой государственных функций (например, обеспечение санитарного благополучия населения, обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения и т.д.). Более того, один и тот же вопрос может рассматриваться и как вопрос государственного, и как вопрос местного значения.

В целях обеспечения эффективного функционирова­ния местного самоуправления федеральные и региональные органы государст­венной власти обладают способами воздействия на муниципальные образования – это убеждение и принуждение. С помощью средств убеждения стимулируется должное поведение субъектов местного самоуправ­ления, мобилизуется общественная поддержка. Ме­тод убеждения осуществляется путем проведения разъяснительных, рекомендательных, воспитатель­ных (включая правовое воспитание), поощритель­ных и иных мер преимущественно общественно-морального характера. Принуждение чаще всего применяется при нере­зультативности убеждения.

Органы государственной власти осуществляют:

1) правовое регулирование организационной, финансовой и хо­зяйственной самостоятельности местного самоуправления при ре­шении вопросов местного значения;

2) формирование системы государственных органов, занимающих­ся вопросами местного самоуправления;

3) принятие федеральных и региональных программ, способствую­щих реализации конституционных основ местного самоуправления и развитию муниципальных образований;

4) бюджетное и налоговое регулирование, позволяющее обеспе­чить сбалансированные минимальные местные бюджеты, создать ус­ловия для оптимизации налоговой базы муниципальных образова­ний;

5) передачу в муниципальную собственность находящихся в госу­дарственной собственности объектов, необходимых для осуществле­ния полномочий местного самоуправления;

6) методическую поддержку местного самоуправления, в том числе организацию и проведение конференций, семинаров по актуальным вопросам местного самоуправления;

7) подготовку и повышение квалификации кадров для местного са­моуправления, в том числе повышение квалификации выборных лиц местного самоуправления, подготовку участников выборных компа­ний к выборам и другим процедурам прямого волеизъявления насе­ления;

8) информационную поддержку местного самоуправления, в том числе разъяснение населению конституционных основ местного са­моуправления, информирование его о ходе и проблемах реформы местного самоуправления, о роли населения в создании системы об­щественного контроля за деятельностью органов местного само­управления;

9) широкое использование согласительных процедур при решении проблем, возникающих в процессе взаимодействия федеральных ор­ганов государственной власти, органов государственной власти субъ­ектов Федерации и органов местного самоуправления.

Государственное регулирование деятельности местного самоуправления охва­тывает широкий спектр воздействий: законодательное и экономическое регулирование, государственная поддержка, контроль и надзор, государственные гарантии прав.

Законодательное регулирование деятельности местного самоуправления осу­ществляется государством путем формирования правовой базы местного само­управления, включая законодательное определение территорий и границ муни­ципальных образований, предметов ведения и полномочий местного самоуправ­ления.

Экономическое регулирование деятельности местного самоуправления осу­ществляется путем наделения его имуществом и финансовыми средствами, че­рез использование механизмов налогового и бюджетного регулирования.

Органы государственной власти обязаны создавать необходимые условия для ста­новления и развития местного самоуправления, содействовать населению в осу­ществлении права на местное самоуправление. Государственная поддержка мест­ного самоуправления осуществляется посредством соответствующих федеральных и региональных программ.

Существенными компонентами государственной поддержки местного само­управления являются: методическая помощь, в частности разработка модельных нормативных актов и рекомендаций; информационное обслуживание; развитие государственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалифика­ции кадров для органов местного самоуправления.

Государственное регулирование и государственная поддержка местного само­управления на федеральном уровне реализуются благодаря системе федераль­ных органов, ведающих вопросами местного самоуправления. Они действуют в Правительстве РФ, в палатах Федерального Собрания РФ. В системе феде­ральных органов исполнительной власти курирование местного самоуправления возложено на Министерство регионального развития РФ, в составе которого есть соответствующие структурные подразделения.