Глава 7. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления

1. Правовые основы взаимодействия местного самоуправления с государственной властью

Эффективность деятельности местного самоуправления в значительной мере определяется политикой государства по отношению к нему, системой взаимоот­ношений между органами государственной власти и органами местного само­управления. Взаимодействие с органами государственной власти является одной из важных составных частей муниципальной политики.

В научно-теоретическом плане решение вопроса о соотношении государственной власти и местного самоуправления в своей основе определяется методологическим подходом. Соответственно, выделяются две противоположные по своей сути модели местного самоуправления:

а) общественная, основанная на противопоставлении государства и общества, провозглашении принципа полной автономии и независимости (по отношению к государству и его органам) местных сообществ и, соответственно, органов местного самоуправления в осуществлении ими своих задач;

б) государственная, когда самоуправление рассматривается лишь как одна из форм децентрализации государственного управления на местном уровне его реализации.

Нет никаких оснований для расширительного толкования конституционного положения ст. 12 Конституции РФ о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». В данном случае речь идет об организационной обособленности органов местного самоуправления и органов государственной власти, о разделении властей «по вертикали» (в отличие от ст. 10 Конституции, которая закрепляет разделение властей «по горизонтали»). Границы таких взаимоотношений весьма подвижны. Осуществляемая сегодняшняя реформа преследует, в том числе цель преодоления порой имевшего место неоправданного отрыва местного самоуправления от государственной власти. Но здесь имеет место и другая опасность противоположного характера - стремление «встроить» органы местного самоуправления в единую вертикаль власти.

Из принципа взаимодействия государственно-властной и муниципально-властной систем публичного управления при реализации конституционных функций исходит и Конституционный Суд РФ. Общий его подход к данной проблеме заключается в принципиальной конституционной допустимости и даже, более того, оправданности и необходимости в ряде случаев взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти. Так, в частности, в Постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П Судом была сформулирована правовая позиция, в соответствии с которой Конституция РФ не исключает взаимодействия, в том числе на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Федерации для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования.

Взаимодействие уровней публичной власти обеспечивается в том числе посредством финансово-правового регулирования. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 17 июня 2004 г. № 12-П, бюджет каждого территориального уровня как инструмент реализации финансовой политики государства служит для распределения и перераспределения финансовых ресурсов на определенной территории, посредством чего происходит финансовое обеспечение публичных функций, а сами бюджетные отношения выступают в таком случае существенным элементом социально-экономического развития государства и муниципальных образований. Бюджет субъекта РФ или местный бюджет не существуют изолированно - они являются составной частью финансовой системы РФ. Недостаточность собственных доходных источников влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности соответствующих бюджетов.

Своеобразное взаимопереплетение государственно-властных и муниципальных начал в сфере местного самоуправления признает и Европейский суд по правам человека.

Соответствующий подход был сформулирован им при решении вопроса о приемлемости жалобы Г.П. Герасимовой против РФ (Окончательное решение Европейского суда по правам человека от 16 октября 2004 г.). Основаниями данной жалобы послужил судебный спор между заявительницей и Управлением социальной защиты населения города Чапаевска по поводу выплаты ей денежных средств в порядке реализации уступленного заявительнице ее работодателем права требования части суммы, присужденной судебным решением, в счет задолженности по выплате заработной платы. Обосновывая недопустимость принятия обращения к рассмотрению, власти РФ утверждали, в частности, что Управление социальной защиты населения администрации города Чапаевска является муниципальным учреждением администрации города Чапаевска. Последняя представляет собой орган местного самоуправления, который в соответствии со ст. 132 Конституции РФ и ст. 31 Бюджетного кодекса РФ обладает свободой в формировании, утверждении и исполнении местного бюджета. Европейский суд, не согласившись с приведенными аргументами, указал следующее. Прежде всего, Суд напомнил, что органы местного самоуправления, несомненно, являются государственными органами в том смысле, что они действуют на основании публичного права и осуществляют государственные функции, переданные им на основании конституции и иных законов. Далее Европейский суд указал, что в международном праве термин «государственная организация» не сводится только к центральным органам власти. В тех случаях, когда государственная власть децентрализована, указанное понятие распространяется на любой национальный орган власти, осуществляющий публичные функции. Исходя из этого, Европейский суд счел, что Управление социальной защиты населения города Чапаевска, несомненно, является государственной организацией, что подтверждается ч. 2 ст. 132 Конституции РФ. Соответственно, Суд пришел к выводу, что должником в соответствии с решением Арбитражного суда Самарской области от 4 сентября 1995 г. являются органы государственной власти.

Соответствующие конституционные подходы к соотношению местного самоуправления и государственной власти получили конкретизацию в Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г., который в отличие от прежнего правового регулирования закрепил ряд институтов, позволяющих говорить если и не о строго определенном нормативном механизме обеспечения взаимодействия государственной и муниципальной управленческих подсистем, то, по крайней мере, о наличии отдельных элементов такого механизма:

- института выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

- взаимном делегировании полномочий органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления;

- участии органов государственной власти субъекта РФ в процедуре назначения на должность по контракту главы местной администрации и контроля за его деятельностью по реализации переданных государственных полномочий;

- наделение правом законодательной инициативы в за­конодательных органах государственной власти субъектов РФ представительных органов местного самоуправления.

Вместе с тем взаимодействие государственной власти и местного самоуправления обусловливается принципиальной общностью отдельных вопросов местного значения и предметов ведения органов государственной власти субъектов РФ, что предопределяет и необходимость координации деятельности по осуществлению полномочий в соответствующих сферах. Тот факт, что многие вопросы, связанные с реализацией публичных функций государства, особенно в социальной сфере, имеют как местное, так и общегосударственное значение, а потому должны решаться совместно государственными органами и органами местного самоуправления, неоднократно получал подтверждение в решениях Конституционного Суда. Такая позиция была выражена Судом, в частности, применительно к обеспечению жильем военнослужащих, судей, прокурорских работников, а также сотрудников уголовно-исполнительной системы (Определения от 9 апреля 2003 г. № 132-О; от 12 мая 2003 г. № 167-О; от 18 декабря 2003 г. № 470-О; от 25 декабря 2003 г. № 453-О; от 8 июля 2004 г. № 303-О; от 9 июня 2005 г. № 224-О).

На территории муниципального образования действуют многочисленные терри­ториальные подразделения федеральных органов государственной власти. Эти органы не вмешиваются в деятельность местного самоуправления, если это не входит в их должностные обязанности, а органы местного самоуправления не вмешиваются в деятельность органов го­сударственной власти. Для решения общих задач между ними должно быть уста­новлено взаимодействие. Муниципальное образование содействует государствен­ным органам в аренде служебных помещений, выделении земельных участков, оказании социальных услуг для их работников (за счет средств последних). Реше­ния органов местного самоуправления по вопросам местного значения обяза­тельны для государственных органов и их работников как жителей муниципаль­ного образования. К числу соответствующих государственных структур относят­ся следующие:

1. Воинские части, военкоматы, суды, органы прокуратуры, МВД, ФСБ, МЧС, исправительно-трудовые учреждения, налоговые, казначейские, таможенные и другие органы, действующие в соответствии с поставленными перед ними за­дачами. Однако они обязаны согласовывать с органами местного самоуправле­ния проводимые ими акции, способные повлиять на жизнедеятельность населе­ния. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий может давать этим органам отдельные поручения (например, провести проверку, пред­ставить информацию и т. п.). Силовые органы информируют главу муниципаль­ного образования — при соблюдении необходимой служебной тайны — о состоя­нии безопасности и правопорядка на территории и о своих мероприятиях. Му­ниципальное образование оказывает содействие в их работе.

2. Инфраструктурные ведомства, включая естественные монополии (электро­энергетика, газоснабжение, железная дорога, почта, телеграф, средства телеком­муникации и т. п.). Деятельность инфраструктурных ведомств оказывает огром­ное воздействие на жизнеобеспечение местных сообществ. Они могут выполнять отдельные поручения главы муниципального образования, данные в пределах его компетенции. Но в целом органы местного самоуправления практически не могут оказывать существенное влияние на деятельность естественных монопо­лий и их ценовую политику.

3. Федеральные службы, осуществляющие государственный контроль и надзор в отдельных сферах деятельности (по надзору в сфере защиты нрав потребителей и благополучия человека, в сфере экологии и природопользования, в сфере транспорта, по тарифам, по службе финансово-бюджетного надзора и др.). Их задача — проверять соблюдение законодательства и норм в соответствующих сферах всеми субъектами деятельности на территории муниципального образования, в том числе и самими органами местного самоуправления. Федеральные службы обязаны информировать органы местного самоуправления о выявленных нарушениях, выдавать нарушителям предписания об устранении нарушений. Органы местного самоуправления содействуют устранению нарушений и обязаны рассматривать адресованные им, а также муниципальным предприятиям и уч­реждениям предписания, а также принимать соответствующие меры.

4. Территориальные подразделения Федеральной службы по труду и занято­сти. Во взаимодействии с органами местного самоуправления они проводят большую работу по созданию и регулированию рынка рабочих мест, переподго­товке кадров, учету граждан, нуждающихся в трудоустройстве, выплате пособий по безработице, снижая тем самым уровень социальной напряженности на местах.

5. Территориальные органы Государственного пенсионного фонда, работа­ющие в тесном взаимодействии с муниципальными органами социальной защи­ты населения.

6. Территориальные органы Федеральной службы государственной статисти­ки. Органы местного самоуправления обязаны безвозмездно предоставлять им всю необходимую информацию в установленном порядке. Со своей стороны, ор­ганы местного самоуправления заинтересованы в получении от статистических органов сводной, обзорной и аналитической информации и могут устанавливать с ними договорные отношения.

Таким образом, можно выделить принципы взаимоотношений государственных и муниципальных органов:

- единство целей и задач в обеспечении прав и свобод человека и гражданина, в реализации общегосударственных интересов;

- всесторонняя государственная поддержка осуществления и раз­вития местного самоуправления;

- разграничение предметов ведения и полномочий между органа­ми государственной власти и органами местного самоуправления;

- невмешательство органов государственной власти в компетен­цию органов местного самоуправления;

- субсидиарность при осуществлении органами местного само­управления минимальных государственных социальных стандартов взаимной гласности, информированности и контроля;

- разрешение коллизий путем согласительных процедур либо об­жалования в суде;

- взаимная ответственность.