2. Основные теории местного самоуправления

Местное самоуправление в государственно-организованном обществе не может не испытывать на себе воздействие государства. Поэтому не случайно большинство теоретических концепций местного самоуправления представляют собой то или иное решение вопроса о соотношении государства и местного самоуправления.

Теории местного самоуправления:

1. Общественная теория самоуправления, в основе которой лежит противопоставление государства и общества, общегосударственных интересов местным. С точки зрения этой теории самоуправление является такою же самостоятельной, органически единой формой общежития, как само государство. Самоуправление существует рядом с государством - два самостоятельных круга, имеющие особое, специфическое содержание - местные интересы, с одной стороны, и национальные, - с другой. В России эта теория и ее разновидности получили наибольшую популярность в 60-е годы XIX столетия. Именно под влиянием общественной теории местного самоуправления были проведены земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II.

Разновидности этой теории:

А) Толчком к появлению теорий, объясняющих природу местного самоуправления, послужило конституционное движение, охватившее в то время европейские страны. Наиболее значительную роль в распространении идей местного самоуправления сыграла Конституция Бельгии 1831 г., признавшая, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властью - власть муниципальную. Идея местного самоуправления, получившая закрепление в Конституции, основывалась на теории свободной общины. Ее создатели - представители французской и бельгийской правовых школ: Турэ, Токвиль, Гербер, Арене и другие считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека, ибо община является первичной по отношению к государству, которое обязано уважать свободу общинного самоуправления. Согласно этой теории община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее. Государственные органы не должны вмешиваться в собственную компетенцию общин. Их задача - контроль за деятельностью общин, их органов самоуправления и обеспечение того, чтобы общины не выходили за пределы дозволенного.

Б) В развитии теории свободной общины появляется хозяйственная теория. Ее сторонники - Р.Моль, А.Васильчиков, В.Лешков - сделали акцент не только на признании самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на преимущественно хозяйственном характере коммунальной деятельности.

2. Попытки реализовать на практике идеи общественной теории натолкнулись на ряд неразрешимых проблем. Основная сложность заключалась в невозможности точного выделения дел собственно общинных (местных) и дел общегосударственных, реального разграничения частноправовых и публично-правовых функций в управлении обществом. Эти обстоятельства заставили обратиться к государственной теории самоуправления, основные положения которой были сформулированы немецкими учеными Л.Штейном и Р.Гнейстом. Применительно к российским условиям эта теория получила свое развитие в трудах А.Градовского, П.Гронского,Б.Безобразова, Н.Коркунова, Н.Лазаревского и др.

Согласно данной теории не существует каких-то особых дел, находящихся в ведении местных сообществ, все эти дела есть дела общегосударственные. Органы местного самоуправления в данном случае являются органами государственного управления, организованные как самоуправляющиеся территориальные союзы, которым поручается ведение государственных дел в пределах их территорий. Следовательно, местное самоуправление - это часть государственного управления, но в отличие от центрального государственного управления оно осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных сообществ, местных жителей, заинтересованных в результате местного управления.

В связи с некоторым расхождением во взглядах Р.Гнейста и Л.Штейна на природу самостоятельности органов самоуправления появляются две разновидности государственной теории:

А) Сторонники политической теории (один из них - Гнейст) видели причины самостоятельности органов местного самоуправления только в особенностях их формирования населением и возможности замещения отдельных местных должностей достойными представителями местного населения на безвозмездной основе.

Б) Представители юридической теории (один из них - Штейн) считали причиной самостоятельности органов местного самоуправления их принадлежность к органам местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления. Л. Штейн видел особость местного самоуправления в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы есть самостоятельные субъекты права, вступающие с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения.

3. Природа местного самоуправления не может быть определена однозначно: затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных; то есть местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного институтов. Двойственный характер муниципальной деятельности находит свое отражение в современных теориях местного самоуправления. Дуалистическая теория, согласно которой органы местного самоуправления, решая вопросы местного значения, выступают как местная власть, когда же они решают вопросы государственного значения (осуществление призыва на военную службу, сбор налогов), они выступают как часть государственной власти;

4. Преимущественно коммунальное содержание деятельности органов местного самоуправления, приоритет задач обеспечения жизнедеятельности жителей муниципального образования составляют основу еще одной теории местного самоуправления - теории социального обслуживания. Собственно говоря, это не столько теория местного самоуправления, сколько концепция социального управления, при котором органы управления и самоуправления рассматриваются как учреждения по обслуживанию населения, по удовлетворению их частных и публичных интересов.

Эти теории главным образом дифференцированы в зависимости от того, что признается источником власти в муниципальном образовании, кем наделяются властью в решении вопросов местного значения органы местного самоуправления – местными жителями или государством. В отношении возникновения местного самоуправления также существуют различные теории, наиболее важными являются две из них:

1. Согласно патриархальной теории местное сообщество представляет собой разросшуюся общину, род, самоуправляющееся под началом главы рода. В соответствии с этой теорией государственная власть производна от муниципальной. Основы данной теории были заложены еще в древних государствах, таких как Древняя Греция, где широко были развиты принципы местного самоуправления, близкие к современным. Так в трудах Аристотеля достаточно подробно освещены некоторые вопросы местного самоуправления в полисах – городах-государствах, где вся полнота власти принадлежала местному сообществу.

2. Согласно естественно-правовой теории местное самоуправление представляет собой естественное право местных жителей на решение вопросов местного значения. Это право принадлежит только местному сообществу и не может принадлежать центральной власти. Местное сообщество наделяется этим правом, поскольку состоит из граждан, наделенных свободой и неотъемлемыми правами от рождения. Поэтому право на осуществления местного самоуправления является естественным. Данная теория возникла в период буржуазных революций во Франции в эпоху Просвещения. Одним из видных представителей и основателей этой теории является Жан-Жак Руссо.