7. Реформирование местного самоуправления в конце XX — начале XXI в.

Новый этап в развитии местного самоуправления был связан с принятием 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР».

Закон СССР «Об об­щих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» закрепил основные направления развития ме­стных органов власти, принципы их фор­мирования и деятельности.

Закон определил местное само­управление в СССР как самоорганизацию граждан для решения не­посредственно или через избираемые ими органы всех вопросов ме­стного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы.

Основным звеном в системе местного самоуправления Закон закреплял местные Сове­ты народных депутатов как представительные органы власти. Они вправе были образовывать свои органы, определять их полномочия, самостоятельно устанавливать структуру и штаты. Исполнительные и распорядительные органы местных Советов народных депутатов были подчинены только Советам, их образовавшим.

Законом было установлено, что экономическую базу местного самоуправления со­ставляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, раститель­ный и животный мир), коммунальная и иная собственность, служа­щая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворению социально-экономических потребностей населения со­ответствующей территории. Определено, что коммунальная собст­венность составляет основу местного хозяйства. Распоряжение и управление ею осуществляют от имени населения Советы народных депутатов и уполномоченные ими органы. Было установлено, что местные Советы народных депутатов самостоятельно разрабатыва­ют, утверждают и исполняют местные бюджеты в интересах населе­ния. Вмешательство вышестоящих органов в этот бюджетный про­цесс запрещалось. В бюджеты первичного уровня местного само­управления предусматривалось полностью зачислять ряд налогов (подоходный налог с граждан, земельный налог и др.), а с некоторых налогов производить отчисления по стабильным долговременным нормативам.

В РСФСР местные Советы народных депутатов с 1 июля 1990 г. стали применять нормы указанного Закона СССР. С этого момента на его основе начался процесс реформирования местных органов власти и управления и в целом всей системы местного самоуправле­ния в Российской Федерации.

Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. определил местное (территориальное) самоуправление в РСФСР как систему организации деятельности граждан для само­стоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местно­го значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей. Установил, что ме­стное самоуправление осуществляется в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов. Местными органами власти на этих территориях являлись соответствующие Советы народных депутатов, избираемые гражда­нами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. Органом управления являлась местная администрация, деятельностью которой руководил глава местной администрации на принципах единоначалия. Советы и соответствующие органы управления наделялись Законом собст­венной компетенцией. Закон устанавливал, что работу местного Совета организует его председатель, избираемый Советом на сессии из числа депутатов тайным голосованием. В поселковых и сельских Советах функции председателя могли возлагаться на главу местной администрации.

Экономическая и финансовая основы местного самоуправления определялись аналогично вышеуказанному Закону СССР.

Достоинством Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» явилось установление достаточно подробного перечня пол­номочий для каждого уровня местных Советов и отдельно для каж­дого уровня местной администрации. Эти полномочия в соответст­вии со статьей 56 Федерального закона «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации» могли применяться до 2009 года в части, не противоречащей Кон­ституции РФ и указанному Федеральному закону, до принятия субъ­ектами Федерации законов о разграничении предметов ведения му­ниципальных образований.

В марте 1990 г. в РСФСР состоялись выборы депутатов местных Советов народных депутатов. К этому времени старые законы о ме­стных Советах уже утратили силу, а новые законы еще не были при­няты. В этих условиях многие вопросы регулировались положения­ми, рекомендациями, что порождало немало как трудностей, так и ошибок.

Данные Законы сыграли определенную роль в развитии местного самоуправления. Однако противостояние представительных органов (Советов) и исполнительных органов, определенная конфронтация органов государственной власти и местных органов в итоге привели к роспуску местных Советов. В связи с вступлением России на демократический путь развития с 1993 г. происходит дальнейшее реформирование системы местной власти.

Указом от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов вла­сти и органов местного самоуправления» с целью реформирования органов местного самоуправления предлагалось прекратить деятельность районных, поселковых и сельских Советов, а их функции передать соответствующей местной администрации. Такая передача осуществлялась в случае самороспуска Советов или невозможности исполнения ими своих обязанностей ввиду отсутствия необходимого кворума, право утверждения местных бюджетов временно передавалось главе администрации.

Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного само­управления в Российской Федерации» было подтверждено, что деятельность городских и районных Советов народных депутатов прекращается, а их функции передаются соответствующей местной администрации. Устанавливалось, что глава местной адми­нистрации, назначенный или избранный до вступления в силу данного Указа, является главой местного самоуправления. Органам государственной власти субъектов Федерации поручалось осуществлять прак­тические меры по реформированию мест­ного самоуправления.

Этим же Указом утверждены Положение об основах организации местного само­управления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной ре­формы и Основные положения о выборах в органы местного самоуправления.

Важнейшей вехой в развитии местного самоуправления стало принятие Конституции РФ 1993 г. Она вслед за Европейской хартией местного самоуправления определила, что «органы местного самоуправ­ления составляют одну из основ любого демократического строя», закрепила мест­ное самоуправление как одну из форм осу­ществления народом своей власти (ст. 3), установила, что в Российской Федерации оно признается и гарантируется, а в преде­лах своих полномочий самостоятельно (ст. 12). Тем самым местное самоуправле­ние было признано одной из основ кон­ституционного строя Российской Федера­ции.

После принятия Конституции РФ 1993 г. Президентом России в целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления, обеспечения его государственной поддержки был издан Указ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного само­управления в Российской Федерации». Им был решен вопрос о собственности муниципальных образований и о судебной защите их прав.

Данным Указом:

1. установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность;

2. разграничены полномочия представительного органа местного самоуправления и местной администрации;

3. установлено, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке;

4. установлено, что глава местного самоуправления вправе выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать на заседаниях выборного представительного органа местного самоуправления и является главой соответствующей администрации;

5. дата выборов в представительный орган местного самоуправления устанавливается решением представительного (законодательного) органа власти субъекта Российской Федерации по предложению главы исполнительной власти;

6) глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могли быть членами представительного органа местного самоуправления.

Указы Президента РФ октября—декабря 1993 г. сыграли важную роль в реформиро­вании системы местного самоуправления Российской Федерации. Были решены, по крайней мере, две кардинальные задачи: в основном сломана действующая многие десятилетия советская модель управления местными делами и заложены принципи­альные основы нормативно-правового ре­гулирования и дальнейшего развития зако­нодательства в этой сфере.

Разработка Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и его принятие начали новый этап в развитии муниципального права.

С принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 1995 г. весьма активно стало формироваться федеральное и региональное законодательство, конкретизировавшее общие принципы организации местного самоуправления. Однако практика применения данного Федерального закона выявила целый ряд проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления в Российской Федерации. Это вызвало насущную необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне.

В целях разрешения имеющихся проблем Президентом РФ в 2002 г. была создана Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

Комиссией были подготовлены проекты федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Принятие 6 октября 2003 г. новой редакции Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” стало значительным этапом в развитии правовых основ местного самоуправления в России.

Таким образом, рассмотренные исторические аспекты свидетельствуют о том, что Россия не знала коммунального движения подобно западноевропейскому, а процесс формирования местного самоуправления носил во многом импровизированный характер.