2. Земское самоуправление в 1864-1917 гг.

Значительное влияние на формирование местного само­управления положили Земская (1864 г.) и Городская (1870 г.) реформы Александра II. Они стали следствием хронического разложения сословно-крепостнического строя, вызвавше­го к жизни крестьянскую реформу 1861 г., в результате которой от крепостной зависи­мости освободились десятки миллионов крестьян, находящихся прежде в собствен­ности нескольких тысяч российских поме­щиков. Самодержавная власть не была готова к управлению такой массой в боль­шинстве своем малограмотных и необразо­ванных людей. Поэтому единственным вы­ходом из положения стали децентрализация местного управления и развитие на этом уровне начал местного самоуправления.

Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. вводились два важнейших принципа орга­низаций местной власти: выборность и са­мофинансирование.

По Положению населением избирались губернское и уездное собрания, которым поручалось общее заведование местными хозяйственными делами, включая школы, больницы, дома призрения и т. п.

Собрания не имели права вме­шиваться в дела, относящиеся к компетенции местных, государст­венных, сословных и общественных учреждений. Равным образом они не могли выходить в своих постановлениях за рамки подведом­ственной им территории. Всякие действия и постановления земских учреждений в нарушение данных положений признавались недейст­вительными.

Несмотря на то, что выборы были сословными, огра­ниченными высоким имущественным цен­зом (наличие недвижимого имущества це­ной не менее 15 тыс. руб.), они ставили формируемые представительные органы под контроль избирателей.

В целом система избрания земских гласных была несовершенной, неравной и несправедливой: чтобы получить право участия в избрании гласных или быть избранным, нужно было обладать значитель­ной собственностью. Кроме того, дворяне, составляя незначитель­ную часть общества, получали в земствах мест больше, чем крестья­не. Земства были куриальными учреждениями, так как избиратели делились на курии (группы), каждая из которых выбирала гласных отдельно на своих куриальных избирательных собраниях.

Естественно, все вопро­сы не могли быть решены на сессии. По­этому на ней, прежде всего, избирались исполнительные органы — губернские управы, состоящие из председателя и двух членов.

При­мерно по той же схеме формировались и работали уездные органы местного само­управления.

Органы земского и городского самоуправления

Органы самоуправления губернии	Органы самоуправления уезда
Губернское земское собрание Состояло из гласных, избираемых Уездными земскими собраниями из своих составов. Чис­ленность от 29 до 62 человек. Председательствовал губернский предводитель дворянства. Собрание одного созыва действовало три года и созывалось ежегодно на 20 дней. Члены губернского земского собрания исполня­ли свои обязанности безвозмездно. После 1890 г. в состав Губернского земского соб­рания по должности стали входить управляю­щий государственным имуществом, депутат от епархии, городской голова главного уездного го­рода и др. Губернская управа Состояла из председателя и двух (до 6) членов. Председатель утверждался министром внутрен­них дел, члены - губернатором. Председателем мог быть только тот, кто имел право поступления на госслужбу (дворянин или лицо с высшим образованием)	Уездное земское собрание Формировалось из гласных, избираемых на из­бирательных собраниях землевладельцев и пред­ставителей городской общины, а также крестьян на волостных сходах. Право выбора имели лица с определенным земельным / имущественным цензом. Выборы проводились раз в три года. Собрание созывалось ежегодно на 10 дней. Гласные исполняли свои обязанности безвоз­мездно. После 1890 г. в состав Уездного собрания стали по должности входить чиновники от местных учреждений, а также представитель духовенства и городской голова. Земская управа Состояла из избираемых Уездным собранием председателя и двух (могло быть до 6) членов, утверждавшихся губернатором. Избирались не только гласные, но и просто лица, обладающие избирательными правами. После 1890 г. подконтрольна и губернатору.
Специальные комиссии Состояли как из гласных, так из лиц, имеющих право присутствия на избирательных собраниях. Помогали управе по вопросам, отнесенным к земству.

Губернские и уездные земские учреждения ведали одними и теми же делами, но губернские веда­ли делами, если они касались всей губернии или нескольких уездов, а уездные — если они относи­лись только к одному уезду.

К ведению земских учреждений были отнесены:

- устройство путей сообщения;

- общест­венное призрение (в понимании сегод­няшнего дня — социальное обеспечение);

- народное продовольствие;

- народное здра­воохранение;

- народное начальное образо­вание;

- общественное устройство;

- тюрем­ное управление;

- составление смет-раскладок, расходование земских сборов;

- рас­кладка государственных налогов;

- мировой суд и суд присяжных;

- некоторые другие вопросы местной жизни.

Вторым важнейшим принципом органи­зации городского и земского самоуправле­ния было его самофинансирование. В рас­сматриваемый период до 60% собираемых на соответствующей территории платежей оставалось в распоряжении земства (для сравнения: сегодня местные налоги и сбо­ры составляют 10—12% всех собираемых в стране налогов) и до 20% уходило в казну и губернские фонды.

Земские учреждения в рамках вверенных им дел действовали само­стоятельно. Однако значительная часть их действий и решений подле­жала утверждению и наблюдению общих правительственных властей.

Утверждению начальником губернии подлежали постановления зем­ских собраний об избрании председателя уездной управы; о замещении в случае отсутствия председателя уездной управы одним из членов управы; о приведении в действие земских смет и раскладок; о разделе­нии земских путей сообщения на губернские и уездные; об отнесении уездных земских дорог в разряд проселочных; об изменении направле­ния земских дорог; об учреждении выставок местных произведений; о временном устранении от должностей членов земских управ.

Правительственный контроль за земствами
Роль губернатора в земском управлении	Губернское присутствие по земским делам
Губернатор был впра­ве: осуществлять надзор за правильностью и законностью действий зем­ских учреждений; произ­водить ревизию земских управ и других исполни­тельных органов земско­го управления; остано­вить исполнение постановления земского соб­рания в случаях, когда, по его мнению, оно не согласуется с законом.	Сделано для обсуждения правильности и законности постановлений и распоряже­ний земских учреждений и для решения других земских дел в каждой губернии. Присутствие действовало под председа­тельством губернатора в составе губерн­ского предводителя дворянства, вице-гу­бернатора, управляющего казенной пала­той, прокурора окружного суда, председа­теля губернской земской управы или заменяющих их по закону лиц и одного члена от губернского земского собрания. Если губернатор не признавал возможным согласиться с решением большинства чле­нов присутствия, мог приостановить ис­полнение данного решения. В этом случае губернатор безотлагательно должен был представить дело министру внутренних дел, который предлагал губернатору или привести решение в исполнение, или вхо­дить в Правительствующий Сенат с пред­ставлением об отмене этого решения.