Глава IV. Правовое регулирование политической системы общества и ее элементов

1. Понятие политической системы общества

Определение. Структура политической системы общества. Функции политической системы общества. Соотношение понятий «политическая система общества» и «самоуправление». Виды самоуправления.

Определение. Политическая система общества представляет собой комплекс взаимодействующих средств, методов и форм образования, организации и функционирования механизмов осуществления власти, борьбы за власть и оказания влияния на ее осуществление.

Политическая система общества является одной из центральных категорий политологии⁴⁶⁶. В то же время эта категория занимает важное место в науке государственного права, так как государственное право в качестве отрасли права регулирует отношения, складывающиеся прежде всего в ходе функционирования политической системы общества. Однако в политологии и в науке государственного права исследуются различные аспекты политической системы общества, практикуются разные подходы к изучаемому объекту. В данном случае политическая система общества рассматривается главным образом лишь постольку, поскольку это касается государственного (конституционного) права.

Понятие политической системы появляется первоначально в западной социологии и политологии, что было связано с развитием системных исследований, в результате чего отрасли науки одна за другой брали на вооружение методы системного подхода. Во второй трети XX в. Т. Парсонс разрабатывал концепцию общественной (социальной) системы, в свете которой рассматривалась и политическая составляющая человеческого действия⁴⁶⁷. Перерабатывая и развивая идеи, заложенные в концепциях Т. Парсонса, М. Леви и ряда других ученых, Д. Истон в начале 50-х гг. был практически первым, кто занялся изучением собственно политической системы⁴⁶⁸. Тогда же, в 50-е гг. политическая система стала объектом исследования таких политологов, как У. Митчел, Г. Алмонд, К. Дойч. В отечественную науку категория политической системы вошла позже – на рубеже 60–70-х гг. нашего столетия. Одним из первых в нашей стране данной категорией стал пользоваться Ф.М. Бурлацкий⁴⁶⁹. Указанная категория достаточно быстро вошла в научный оборот в нашей стране. Уже в начале 70-х гг. ее разрабатывают такие ученые, как Б.Н. Топорнин⁴⁷⁰, Ю.А. Тихомиров⁴⁷¹, Н.Н. Разумович⁴⁷² и др. Включение в Конституцию СССР 1977 г. главы I "Политическая система"⁴⁷³ послужило дополнительным стимулом для разработки этой категории в советской науке. Надо отметить, что в отечественной науке "политическая система" зачастую употреблялась в ином значении, чем в зарубежных исследованиях. Эти различия объясняются тем, что на Западе появление данной категории было вызвано внедрением в политические исследования системного подхода, в нашей же стране заимствование термина "политическая система" не было связано для многих ученых непосредственно с применением системного подхода. В главе I я уже достаточно подробно останавливался на понятии "система", свойствах и признаках систем и т.д. Поэтому здесь я сосредоточусь на анализе политической системы общества с позиций его правового регулирования без специального обращения к теории систем.

Структура политической системы общества. В структуру политической системы общества, на мой взгляд, входят подсистемы политических институтов (государство, партии и другие общественные объединения), нормативно-регулятивная подсистема, информационно-коммуникативная подсистема, подсистема политических отношений, подсистема явлений, образующих политическую культуру, и подсистема взглядов, представлений и т.п., составляющих политическое сознание. Считаю необходимым отметить, что предлагаемое членение политической системы общества не является единственно возможным. Как отмечали И.В. Блауберг, В.Н. Садовский и Э.Г. Юдин, понятие элемента не есть однозначно определенное, так как система может расчленяться существенно разными способами и можно говорить об элементе лишь применительно к определенному из этих способов ⁴⁷⁴. Разумеется, речь не идет о произвольном выделении каких-либо частей целого в качестве элементов системы, но о том, что разные задачи, стоящие перед исследователем, позволяют и даже требуют "видеть" разные структуры одной и той же системы. Так, в одном и том же живом организме химик, физик, биолог, художник, медик, экономист и т.д. могут выделить совершенно разные структурные элементы. На мой взгляд, целям настоящей работы наиболее адекватна предложенная выше структура политической системы общества.

Сосуществование столь разнородных элементов в политической системе общества не означает, что они стоят как бы в одном ряду или эклектично перемешаны. Каждый из этих элементов (подсистем) развивается и взаимодействует друг с другом, образуя некую целостность, которая и представляет собой политическую систему общества. Рассмотрим их подробнее, чтобы выявить их роль и место в политической системе общества.

В политической системе общества государство, которое можно рассматривать как систему органов власти, занимает центральное место и играет определяющую роль. Именно государство является верховным носителем публичной власти в определенных пространственных пределах. Его решения имеют обязательную силу на всей территории страны и по отношению ко всему обществу в целом в ее границах. Только государство располагает материальными средствами принуждения.

Вместе с тем государство, выросшее из потребностей общества на некотором этапе его развития и тесно связанное с обществом, выделилось из него как целостный институт и до известной степени противостоит ему как нечто, стоящее над ним. В результате этого государство пользуется известной самостоятельностью и даже, как показывает опыт большинства современных стран Тропической Африки, может существовать в специфических условиях, не имея прочной опоры в обществе.

Одним из связующих звеньев между обществом и государством в политической сфере являются общественные институты и, прежде всего, партии. Политические партии, будучи общественными образованиями, нацелены на борьбу за власть, удержание, осуществление власти, а, в крайнем случае, на оказание максимально возможного воздействия на ее осуществление. Это позволяет партиям стать основным звеном, обеспечивающим взаимосвязь общества и государства. Однако партии действуют не изолированно. В тех странах, где существует более одной партии, между ними устанавливаются определенные отношения, в результате чего складывается партийная система, хотя встречаются и однопартийные системы со своей спецификой системообразующих связей.

К общественным образованиям относятся также непартийные по своему характеру общественные объединения. Хотя политические партии представляют собой вид общественных объединений, я рассматриваю их отдельно от остальной совокупности общественных объединений в силу специфики партий как организаций, стремящихся к власти и осуществляющих государственную власть при определенных условиях. Непартийные общественные объединения также могут оказывать влияние на осуществление государственной власти, выступают в качестве связующего звена между обществом и государством. Однако основные цели, ради которых они созданы, состоят не в борьбе за власть или в ее осуществлении. Некоторые объединения являются высокополитизированными (например, различные антивоенные организации и движения), другие – помогают реализации интересов человека, лежащих вне политики (например, спортивные общества, клубы собаководов, филателистские объединения). Поэтому и в политическую систему общества входят не все общественные организации, а только те, которые оказывают или стремятся оказать воздействие на осуществление политической власти, на принятие политических решений. Нельзя упускать из виду, что не существует таких целей, стремление достигнуть которых автоматически ставило бы объединение на все времена вне политики и, следовательно, вне политической системы общества. Например, экологические проблемы, казалось бы, находятся вне борьбы за политическую власть и не зависят напрямую от политического строя. Но эти проблемы, связанные с промышленным развитием после второй мировой войны, достигли такой остроты, что для многих стала ясной невозможность справиться с их решением без серьезных усилий со стороны государства и без межгосударственного сотрудничества⁴⁷⁵. Все это привело к политизации экологического движения, а затем и к созданию особых партий "зеленых". В ряде стран "зеленые" добиваются избрания своих представителей в парламенты (например, в ФРГ с 70-х гг. партия "зеленых" имеет своих депутатов в Бундестаге, в Португалии в 80-е гг. "зеленые" избирались в Ассамблею Республики в составе альянса, в который также входили коммунисты и демократы). Росту влияния партий "зеленых" способствовало также и то обстоятельство, что "традиционные" политические партии не сразу осознали важность решения экологических проблем и не отреагировали должным образом, внеся коррективы в свои программы и выдвигая инициативы по их решению. Однако позже и "традиционные" партии обратили пристальное внимание на экологические проблемы. Вместе с тем активность непартийных общественных объединений значительно дополняет функционирование партий в ходе осуществления связей между обществом и государством, поскольку они затрагивают такие сферы человеческой деятельности или такие ее аспекты, которые находятся вне партийного внимания (по крайней мере, в течение какого-либо достаточно длительного промежутка времени), или которым партии не могут оказать должного внимания в силу специфичности партийной работы. Такую же роль, как и общественные объединения, играют в политической системе и многие другие некоммерческие организации, в первую очередь религиозные⁴⁷⁶, некоммерческие объединения коммерческих юридических лиц (например, торговые и торгово-промышленные палаты), союзы городов и т.п.

Важнейшая роль принадлежит нормативно-регулятивной системе, хотя ее значение выходит за пределы собственно политической системы. Она регулирует различные общественные отношения, в том числе и отношения, складывающиеся в связи с осуществлением политической власти, т.е. политические отношения, очерчивает определенные рамки, в которых можно действовать, и предписывает некоторые организационные формы, в которых существуют другие элементы политической системы общества, устанавливает правила должного поведения и т.д.

Ядром нормативно-регулятивной системы является право. При этом для правового регулирования важны как материальные, так и процессуальные нормы. "Наличие развитых процедур, – приходит к выводу Л.Н. Завадская, – создает в обществе, у граждан уверенность, что нет права без возможности его осуществления"⁴⁷⁷. Но наряду с правом в указанную подсистему входят и другие нормативные подсистемы: системы норм, издаваемых политическими партиями, общественными организациями, нормы морали, религиозные нормы и т.д.

Информационно-коммуникативная система играет весьма важную для существования и функционирования политической системы общества роль. Ни одно политическое решение не может быть принято и реализовано без надлежащей информации. Кроме того, благодаря этой системе возможно распространение политических взглядов, доктрин, оценок и пр. Не случайно средства массовой информации образно именуют четвертой ветвью власти (наряду с законодательной, исполнительной и судебной). Но информационно-коммуникативная система не ограничивается только средствами массовой информации, хотя их значение велико. К ней следует также отнести общественно-политическую, публицистическую и научную (по общественным наукам) литературу, листовки, плакаты, выступления на митингах, частные беседы, а также вообще любые произведения искусства, если они касаются политики, и т.п.

Политические отношения представляют собой системообразующие связи. Благодаря тому, что остальные элементы политической системы вступают между собой, а также с обществом в определенные отношения, система не распадается, а существует и функционирует. О правовом регулировании политических отношений речь шла в главе II.

Так, партии и ряд общественных организаций, выступая в качестве связующего звена между обществом и государством, являются лишь материальным обеспечением этой связи, выразителем и проводником интересов различных классов и социальных групп, образовавшихся в обществе, но сами связи – это те отношения, в которые вступают партии и общественные организации с обществом и государством. Следует отметить, что кроме опосредованных деятельностью партий и определенных общественных организаций, общество и государство связаны непосредственными отношениями.

Политическая культура заключает в себе мотивацию и стереотипы политического поведения, которое оказывает существенное влияние на формы и темпы протекания политических процессов и которое зиждется на определенной системе ценностей, на имеющихся сведениях о политических явлениях и институтах и на эмоциональных переживаниях, касающихся политической власти, форм и методов ее осуществления. Первым ввел категорию политической культуры американский политолог Г. Алмонд в начале 60-х гг. XX в.⁴⁷⁸

Политическая культура тесно связана с политическим сознанием. Как справедливо отмечает В.В. Мшвениерадзе, "политическое сознание связано с политической деятельностью, включено в нее, реализуется в ней, проявляясь в деятельности политических институтов, классов, партий, классовых организаций и движений"⁴⁷⁹. Будучи мыслительной формой явлений, отношений и процессов в сфере осуществления власти в классовом обществе, политическое сознание выступает в качестве одного из реальных факторов политической жизни-. В политическом сознании можно выделить некоторые структурные элементы. Так, имеются политические позиции, общественное мнение, идеология и т.д. Политическое сознание существует как на индивидуальном уровне, так и на уровне определенных социальных общностей. Соотносится политическое сознание индивида и политическое сознание социальной общности в диалектическом взаимодействии как единичное и общее.

Функции политической системы общества. Одна из функций политической системы общества заключается в обеспечении взаимодействия политических сил в ходе выработки управленческих решений, выбора направлений политики, формирования органов государства.

Взаимодействие может иметь различный характер. Во-первых, это может быть сотрудничество, выступающее в разных формах. Во-вторых – борьба, которая в различных условиях может вестись мирными средствами в виде соперничества, взаимной критики и т.п., но может превращаться в вооруженную конфронтацию. При этом в отдельные периоды большое значение может приобретать сотрудничество, в Другие периоды основной формой взаимодействия оказывается борьба. Часто, однако, борьба и сотрудничество различных политических сил сосуществуют одновременно, играют важную роль и причудливо переплетаются.

Другой функцией политической системы общества, тесно связанной с первой, является функция проводника при осуществлении политической власти. Политическая власть, основным институтом которой является государство⁴⁸⁰, реализуется, пронизывая все звенья политической системы. В каждом из них могут проявляться разные, порой противоречивые, тенденции (что, впрочем, не всегда обязательно) в отношении государственных мероприятий: безоговорочная и активная поддержка, сдержанное одобрение, безразличие, пассивное сопротивление, активное противодействие. Соотношение этих тенденций, их борьба, общая их составляющая в каждом из звеньев политической системы общества отражаются на формах и методах реализации власти, определяют действенность и осуществимость мероприятий, проводимых государством. Особенности политической системы общества предопределяют сложное переплетение насильственных и ненасильственных (в том числе убеждения и поощрения) методов проведения в жизнь управленческих решений, преобладание среди них тех или других. На несовпадение таких явлений, как государственная и политическая власть указывает в своем исследовании и бывший Президент Франции В. Жискар д'Эстен, рассматривая, правда, несколько иные проблемы. По его мнению, в современном плюралистическом обществе существует четыре вида власти: 1) государственная; 2) экономическая; 3) массовых организаций; 4) средств массовых коммуникаций⁴⁸¹. По сути, получается, что три из названных В. Жискаром д'Эстеном видов власти принадлежат трем соответствующими почти одноименными элементам политической системы общества (см. структуру политической системы).

Следующая функция политической системы общества также неразрывно связана с предыдущими. Она представляет собой обеспечение обратной связи со стороны общества в отношении политической власти, институтов, осуществляющих ее, форм и методов ее осуществления. Данной функции принадлежит важная роль в процессе властвования, ибо благодаря ей выясняется эффективность предпринятых государством как основным институтом власти мер в той или иной сфере, адекватность интересам господствующих и других классов и социальных групп форм и методов реализации власти, степень доверия с их стороны к органам власти и к проводимой ими политике. При этом интересы господствующего класса (классов) или социальной группы являются приоритетными, а их коренные интересы обеспечиваются, но и интересы других классов и социальных групп учитываются в зависимости от ситуации в большей или меньшей степени. Однако обеспечение интересов класса в целом в определенных условиях может привести к ущемлению некоторых интересов отдельных его представителей, ограничению их возможностей, что может породить и их ответную негативную реакцию.

Среди функций политической системы общества имеется и функция поддержания взаимоотношений с другими политическими системами⁴⁸². Взаимосвязи между политическими системами характеризуются большим разнообразием видов, форм, способов и тенденций, причем межгосударственные отношения выступают как одна из разновидностей политических связей, но со своей спецификой, в силу чего они обладают самостоятельным значением. Внешнеполитическая деятельность общественных объединений может идти в русле государственной внешней политики, но может и вступать с ней в противоречие. Одним из довольно многочисленных примеров второго варианта может служить работа добровольцев из США в Никарагуа в 80-е гг., а также деятельность в Никарагуа представителей христианских церквей и некоторых журналистов из США в противовес политике правительства США, поддерживающего в это же время вооруженную оппозицию Сандинистскому правительству. Вместе с тем деятельность политической системы общества вовне не сводится к внешнеполитической деятельности институтов, а включает функционирование всех ее подсистем, в результате чего деятельность политической системы общества в целом обретает особое качество, а не просто выступает как совокупность функционирующих в этой сфере подсистем.

Соотношение понятий "политическая система общества" и "самоуправление". Самоуправление предполагает совпадение субъекта и объекта управления, другими словами – участие граждан в решении всех касающихся их вопросов. В этом отношении понятие самоуправления близко (но не тождественно) понятию демократия. Демократия (народовластие) как способ осуществления политической власти реализуется через систему самоуправления, и демократичность политического режима во многом определяется широтой и глубиной внедрения в практику начал самоуправления. Поэтому многие формы самоуправления совпадают с формами демократии.

Формы самоуправления группируются в две разновидности – непосредственные и опосредованные. Непосредственными являются такие формы самоуправления, при которых все члены определенного коллектива (начиная с макроколлектива, например, населения страны и кончая микроколлективом, например, бригадой, состоящей из нескольких человек) имеют возможность в равной степени участвовать в принятии касающегося данного коллектива решения. Следует отметить, однако, что не всегда все пользуются этой возможностью⁴⁸³. Но необходимо, чтобы возможность была предоставлена всем в равной мере. К непосредственным формам самоуправления можно отнести референдум местного и общегосударственного значения, выборы в государственные и общественные органы, обсуждения и консультации по поводу законопроектов или проектов решений, общие собрания членов каких-либо организаций, сельские сходы или иные подобные собрания местных сообществ, собрания трудовых, студенческих и других коллективов и т.п.

В отдельных странах встречается такая непосредственная форма самоуправления, как народная инициатива. Она заключается в том, что группа избирателей определенной численности может выдвигать законопроекты, обязательные для рассмотрения в парламенте. Естественно, парламент этот законопроект, как и всякий другой, вправе отклонить или существенно переработать, но без рассмотрения оставить его не может. Для осуществления народной инициативы в Италии⁴⁸⁴, Швейцарии⁴⁸⁵, Перу⁴⁸⁶, например, требуется, чтобы под законопроектом подписалось не менее 50 тыс. избирателей, в Испании⁴⁸⁷ – не менее 500 тыс. избирателей, в Австрии – не менее 100 тыс. избирателей, или 1/6 избирателей трех земель⁴⁸⁸, в Бразилии – не менее 1% электората в целом по стране, но распределенного по 5 штатам, причем в каждом из них – не менее 0,3% избирателей⁴⁸⁹.

От народной законодательной инициативы следует отличать так называемый законодательный почин, когда практически любое лицо или группа лиц в печати, на митинге, в петиции, письме или другим путем может обратиться к государственным органам с предложением принять определенный закон, возможно, даже с приложением детально разработанного проекта. Однако никакой обязанности для соответствующих законодательных органов законодательный почин сам по себе не влечет. Если предложение, выдвинутое путем законодательного почина, заинтересует уполномоченный на то государственный орган или должностное лицо, то они могут, пользуясь своим правом законодательной инициативы, внести такой законопроект в парламент, но уже от своего имени, и только тогда данный законопроект будет рассматриваться в обязательном порядке.

Опосредованными являются такие формы самоуправления, при которых члены коллективов через своих представителей оказывают воздействие на принятие решений, касающихся данного коллектива. К опосредованным формам самоуправления относятся деятельность различных выборных государственных и общественных органов, участие в судебном разбирательстве народных заседателей и присяжных и т.п.

Виды самоуправления. И непосредственные, и опосредованные формы самоуправления реализуются в трех основных видах.

Во-первых, элементы самоуправления могут содержаться в институтах публичной власти (выборы, деятельность представительных органов и т.д.) на разных с точки зрения территории уровнях (причем на местном уровне самоуправление в некоторых странах теоретически отделено от органов государства). Разумеется, не во всяком государстве присутствуют элементы самоуправления. Как уже отмечалось, степень демократичности государства во многом определяется глубиной и широтой внедрения в практику государственной и общественной жизни начал самоуправления. На то, что одним из показателей подлинной демократичности при уважении прав человека является уровень внедрения в государственное управление принципов и реальных механизмов самоуправления, пишет и американский ученый В. Остром⁴⁹⁰. А в недемократическом государстве (например, в условиях абсолютной монархии, единоличной диктатуры и т.п.) элементы самоуправления, как правило, могут существовать лишь в весьма урезанном виде, не играя серьезной роли в решении общегосударственных задач, и разрозненно, не образуя единой системы, охватывающей все сферы жизнедеятельности общества и государства, или только создается видимость, что они существуют, однако на деле это – фикция. Вместе с тем далеко не весь государственный аппарат и в демократическом государстве формируется и функционирует в соответствии с принципами самоуправления. Значительную его часть составляют назначаемые чиновники, ряд органов (например, министерства) строится на началах иерархической подчиненности, а не на началах самоуправления. По-видимому, государство целиком не может превратиться в институт самоуправления.

Индийский ученый Ш. Махешвари, например, полагает, что в Индии самоуправление осуществляется как на общенациональном, так и на местном уровне через государственное управление⁴⁹¹. Правда, самоуправление в Индии (как, впрочем и в ряде других стран, освободившихся от колониальной зависимости) складывалось как понятие и существовало затем длительное время в сознании людей, требованиях и призывах политиков как освобождение от управления из метрополии. Ограниченное самоуправление рассматривалось как расширение полномочий собственно индийских органов власти за счет уменьшения комплектации колониальных властей. А полное самоуправление, с этой точки зрения, было достигнуто в результате освобождения от колониальной зависимости.

Что касается местных выборных органов, то в одних странах (Китай) они включены в систему органов государственной власти, в других (как, например, было в России в начале 90-х гг., по Закону РФ 1991 г. "О местном самоуправлении в Российской Федерации") считается, что такие органы сочетают в себе качества органов государственной власти и органов местного самоуправления (фактически, вступление в силу Конституции России 1993 г. означало отказ от признания такого соединения качеств в указанных органах), а в некоторых странах (Франция) эти органы не включаются в систему органов государственной власти. Во Франции и ряде других стран, разделяющих концепцию невключения муниципальных органов в систему государственных органов, такое положение коренится в эпохе абсолютизма. В ту эпоху королевская власть в государстве полагалась как сама-в-себе-сущая. Ее источником считалась божественная воля, сам монарх являлся сувереном, т.е. носителем государственного суверенитета и всякая власть в рамках государства исходила от монарха. Местное же самоуправление не вписывалось в эту систему, и, хотя король признавал за органами местного самоуправления определенные права и тем самым как бы санкционировал их существование, источником власти органов местного самоуправления служила воля населения определенной местности (чаще всего – города), а не королевская воля. Таким образом, местное самоуправление в какой-то мере выпадало из системы государственных органов, действовавших от имени и по воле короля, воплощавшего в себе в эпоху абсолютизма полноту государственной власти.

Конец XVIII в. и XIX в. – время революций (хотя и не всегда победоносных) и борьбы против абсолютизма, подъема национально-освободительного движения в Европе и Америке. В этих условиях получили развитие сложившиеся уже ранее идеи противопоставления местного самоуправления (в лице муниципалитетов) абсолютизму (и в его лице государству вообще). Так, один из видных теоретиков либерализма XIX в. Б. Констан выделял в качестве особой ветви власти муниципальную власть, противопоставляя ее центральным ветвям власти⁴⁹². Надо отметить, что в XIX в. Б. Констан не только не был одинок в своих воззрениях на местное самоуправление, но более того, именно такие взгляды пользовались в XIX в. большой популярностью. В XIX в. представлялось, что органы местного самоуправления являются "как бы четвертой властью, связанной законом и судебным контролем, но не подчиненной правительству и его органам в центре и на местах"⁴⁹³. В России в XIX – начале XX в. рядом либеральных ученых также поддерживалась теория, которая "видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами"⁴⁹⁴. Противопоставление государства и общины (города, коммуны, муниципалитета) нашло отражение и в анархической теории П.А. Кропоткина⁴⁹⁵.

В современных республиках и многих парламентарных монархиях признается, что источником власти в государстве является народ, хотя положение, что вся власть принадлежит народу, подчас носит фиктивный характер. Но как бы то ни было, признается, что источником и верховной и местной власти является воля народа. В этом отношении разница между парламентом и местными представительными органами отсутствует (но, естественно, сохраняется разница в компетенции и т.п.). Решения местных органов власти носят подзаконный характер⁴⁹⁶ и входят в систему источников права. Органы местного самоуправления в современных республиках и парламентарных монархиях уже не противостоят государственному механизму осуществления власти. Однако по традиции, скажем, во Франции, а также в ряде других стран органы местного самоуправления не включаются в систему государственных органов.

В XX в. изменилось отношение к местному самоуправлению, что нашло отражение и в доктрине, и в законодательстве, и в правоприменительной практике. Стали очевидными взаимосвязь местного и центрального управления и существо власти на местном и центральном уровнях. "Какова бы ни была политическая система, – пишет американский исследователь У. Уикуар, – местное самоуправление разделяет ее общий характер и используется как одна из сил для установления общей гармонии в ее функционировании. Оно расценивается как один из объединительных элементов в системе, представляющей единое целое, в независимости от того, приобрело ли оно силу в результате призыва центральной власти к народному участию в управлении или в результате идущей снизу инициативы"⁴⁹⁷. В Англии получила распространение так называемая "государственная" теория местного управления, опирающаяся во многом на практику судов. А ведь именно здесь (как и в других странах англосаксонского права) местные представительные органы "формально выступают как действующие автономно в пределах предоставляемых им-полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует"⁴⁹⁸. "Государственная" теория трактует местные органы, прежде всего, в качестве агентов центральных государственных органов и учреждений по оказанию услуг населению в соответствии с общенациональными стандартами и под общенациональным руководством. По мнению К. Дэвиса, местное управление – это, в первую очередь, управление, т.е. осуществление публичной власти на местном уровне⁴⁹⁹. Ему вторит французский ученый Р. Драго, указывая, что местные органы зачастую формируются, прежде всего, для удобства управления государством⁵⁰⁰. Продолжают существовать концепции, согласно которым местная власть рассматривается как отдельная ветвь, но она не противостоит другим ветвям, а органично вписывается в систему разделения власти.

В законодательстве зарубежных стран, как правило, не зафиксировано включение местных органов в систему осуществления государственной власти, но в то же время обычно не закрепляется и противопоставление органов местного самоуправления и государства. Вообще термин "местное самоуправление" в законодательстве большинства зарубежных государств не применяется. Так, в Великобритании и Греции используется термин "местное управление", в Португалии – "местная власть", в Испании – "местная администрация". В Китае местные органы именуются "органами государственной власти на местах", а о самоуправлении говорится только в отношении национальных автономных образований. В ряде стран вообще в законодательстве никак не характеризуется система организации публичной власти на местах, а просто говорится об органах в муниципиях (Бразилия), коммунах и ландстингкоммунах (Швеция), областях, провинциях, коммунах (Италия) и т.п. Правда, в некоторых странах указывается в конституциях на наличие "местного самоуправления" – в Японии, Болгарии, Словакии и некоторых других странах.

В Конституции России 1993 г. в ст. 12 сказано, что "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти"⁵⁰¹, и тем самым государственная власть и власть органов местного самоуправления определенным образом противопоставляются. Правда, ст. 132 Конституции РФ 1993 г. содержит положение о том, что "органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями"⁵⁰², и значит, не предполагает существования полной несовместимости государственного управления и местного самоуправления. На неприемлемость противопоставления государства и местного самоуправления указывает и один из основоположников современного российского муниципального права М.А. Краснов⁵⁰³. Правильно, на мой взгляд, предлагает "не противопоставлять местное самоуправление местному управлению" российский ученый А.И. Черкасов, при этом он отмечает, что местное управление, сочетая в себе черта государственной администрации и выборных самоуправленческих начал на местах, "входит в государственный механизм, обладая ... значительной спецификой и самостоятельностью по сравнению с другими его элементами"⁵⁰⁴.

Конечно, нельзя упускать из виду и то, что в местном самоуправлении реализуются определенные права человека, проявляется инициативность граждан по самоорганизации по месту жительства. Именно на этом совершенно оправдано делает акцент такой специалист по муниципальному праву, как Н.С. Бондарь⁵⁰⁵. Вместе с тем, обращая внимание на то, что, действительно, по месту жительства гражданам легче самоорганизовываться, чем в масштабах целого государства, что органы власти на местах ближе к гражданину и территориально и функционально, что деятельность органов местного самоуправления в большей степени, чем центральных государственных органов, связана с гражданственной активностью жителей, нельзя упускать из виду и органы местного самоуправления так же, как и центральные государственные органы, осуществляют властные полномочия (а источником власти является народная воля) и противопоставление в рамках демократического государства разных, невзаимосвязанных друг с другом властных институтов может привести только к дезорганизации управления в стране и даже ее расколу, что чревато нарушением прав человека, сужением этих прав и ростом авторитаризма (под лозунгом защиты коллективных интересов) на всех уровнях.

Итак, во-вторых, кроме элементов самоуправления, которые могут содержаться в институтах публичной власти, имеется общественное самоуправление. Общественное самоуправление осуществляется в тех случаях, когда граждане самоорганизуются для совместного решения каких-либо общих задач, защиты общих интересов без обретения и использования властных полномочий. Общественное самоуправление реализуется через общественные объединения и другие некоммерческие организации, созданные по инициативе физических лиц. Говоря об общественных организациях, И.П. Ильинский, совершенно справедливо указывает, что они представляют собой "одну из конкретных форм проявления гражданской активности"⁵⁰⁶. Общественные объединения (да и иные некоммерческие организации тоже) могут быть самых различных видов – политические партии, профессиональные союзы, объединения предпринимателей, благотворительные организации, экологические движения и т.д. Но их объединяет одна черта – через них осуществляется самоуправление в разных сферах путем организационной работы среди заинтересованных лиц – соединения усилий граждан, координации деятельности участников, пропаганды идей, знаний, распространения накопленного опыта, информации методами убеждения, поощрения, предложения конкретных мер для решения общих для того или иного коллектива проблем и пр., но без возможности применения принудительных мер для реализации управленческих решений. Конечно, внутри самого общественного объединения его органы управления обладают определенными властными полномочиями по отношению к его членам или участникам, поскольку они уполномочены принимать обязательные для исполнения (членами или участниками) решения. Однако в качестве санкций общественные объединения (и другие некоммерческие организации) вправе принимать только меры общественного дисциплинарного воздействия: порицание, замечание, выговор, а в качестве наиболее строгого наказания – исключение из состава соответствующего общественного объединения (некоммерческой организации). Причем в отдельных случаях, когда отношения между участником и объединением не формализованы (например, в общественном движении), даже исключение практически невозможно. При этом, естественно, решения органов управления легального общественного объединения или другой некоммерческой организации не должны находиться в противоречии с действующим в стране законодательством. В нелегальных объединениях дисциплинарные требования к участникам могут быть жестче. Однако с точки зрения законности все решения органов управления нелегальных объединений не могут иметь какой-либо силы, и такие объединения вообще выходят за рамки правового регулирования, кроме только регулирования негативного, т.е. запретительного. Поэтому рассмотрение вопросов внутриорганизационного регулирования таких объединений не входит в задачи настоящего исследования, независимо от политической, этической и любой другой оценки деятельности того или иного нелегального объединения (например, борющегося с тоталитаризмом в условиях диктатуры или, наоборот, фашистской организации, находящейся в подполье в демократическом государстве).

Вместе с тем наряду с органами местного самоуправления, которые на практике интегрированы в государственный механизм осуществления власти, независимо от того, признается это или нет, поскольку в своей деятельности они опираются на государственные средства обеспечения власти (полицию, суды и т.п.), существуют и органы местного самоуправления, которые носят исключительно общественный характер (комитеты жильцов, соседские организации, советы микрорайонов и др.), т.е. являются разновидностью общественного объединения. В своей деятельности они могут рассчитывать на добровольное признание местными жителями их полномочий и использовать общественные и моральные средства воздействия при проведении в жизнь своих решений. Правда, и занимаются они в основном вопросами, не требующими принудительных действий (например, организация досуга, озеленение близлежащей территории и т.д.).

В-третьих, можно выделить производственное самоуправление, т.е. самоуправление в рамках хозяйственных единиц. Независимо от того, осуществляют ли они производственную деятельность, занимаются ли торговлей или оказывают услуги (поэтому производственным этот вид самоуправления можно назвать с известной долей условности). Например, самоуправленческой хозяйственной единицей является кооператив. В нем все производственные вопросы решаются членами кооператива непосредственно на общем собрании или косвенно через избранных членов правления и других органов. При этом имеются примеры создания обширных и жизнеспособных сетей кооперативов⁵⁰⁷.

В некотором роде проявлением производственного самоуправления являются акционерные общества, где каждый держатель акции формально имеет право участвовать в решении различных вопросов, касающихся компании, на общем собрании акционеров, а также участвовать в избрании органов, руководящих деятельностью общества. Но в силу того, что каждый держатель акций имеет столько голосов, сколькими паями (акциями) он располагает, то выделяется один или ограниченная группа акционеров, обладающих контрольным пакетом акций и распоряжающаяся компанией практически как своей собственной. Остальные акционеры фактически отстранены от управления компанией, сохраняя право на получение дивидендов (если есть прибыль) и заслушивание отчетов различных органов компании на общем собрании. Примерно то же самое можно сказать в отношении других организационно-правовых форм хозяйственных обществ и товариществ, за исключением, пожалуй, полных товариществ, в которых правомочия и ответственность партнеров одинаковы. Естественно, о производственном самоуправлении в хозяйственных товариществах и обществах можно говорить, когда их участниками являются физические лица.

Весьма широкое распространение в США и некоторых других развитых странах получила специфическая форма акционерного общества, в котором контрольный пакет акций или даже все 100% акций принадлежат работникам этого общества. В США программа, направленная на стимулирование покупки большей части акций работниками компании называется Employee Stock Ownership Plan (ESOP)⁵⁰⁸. Предприятия ESOP в США получают налоговые и некоторые другие льготы. Возможности рабочего самоуправления в таких компаниях, несомненно, расширяются по сравнению с обычными акционерными обществами, хотя на практике существуют препятствия для реализации рабочего самоуправления в полной мере и в компаниях ESOP. Следует отметить, что система ESOP в США постоянно расширяется: в 1974 г. (когда ESOP был законодательно введен) в США в этой системе находилось около 300 корпораций, где некоторая доля акций принадлежала работникам, в 1977 г. – уже 1000 компаний была вовлечена в ESOP, в 1986 г. – 7500, к 1990 г. – 10000. Более 10 млн. работников, т.е. около 10% всех наемных работников в США или 25% занятых в корпорациях, стали владельцами акций через ESOP⁵⁰⁹. На рубеже 80–90-х гг. ESOP в модифицированном виде стал внедряться в Японии и странах Западной Европы.

В большинстве стран, именовавших себя социалистическими, в 60–80-х гг. обсуждали проблему участия трудового коллектива в управлении государственными предприятиями, принимались законы о правах трудовых коллективов (в СССР, к примеру, такой Закон был принят в 1983 г.⁵¹⁰). Правда, на деле права и возможности трудовых коллективов были весьма ограничены. Только во время подъема народного движения за реформы, значение трудовых коллективов в области самоуправления удалось повысить. Так, в Польше в 80-е гг. удалось оживить самоуправление трудящихся, добиваясь вначале принятия Закона "О самоуправлении коллектива государственного предприятия" в 1981 г.⁵¹¹, а затем реализации заложенных в Законе полномочий органов самоуправления по принятию решений, выработке мнений, выдвижению инициатив и осуществлению контроля. В СССР во второй половине 80-х гг. прошла серия выборов руководителей предприятий. Можно вспомнить, что еще 20-е гг. проблеме рабочего производственного самоуправления довольно много внимания уделял Н.И. Бухарин. Он полагал, что рабочий контроль в лице фабричных и заводских комитетов вызывает к жизни первые ростки промышленной демократии⁵¹². В Китае с началом экономических реформ были приняты решения, касающиеся производственного самоуправления на государственных предприятиях. В частности, в 1981 г. Центральный Комитет Коммунистической партии Китая и Государственный Совет КНР совместно издали Временное положение о собраниях представителей рабочих и служащих на государственных промышленных предприятиях⁵¹³. Спустя пять лет Временное положение было заменено Положением о собраниях представителей рабочих и служащих промышленных предприятий общенародной собственности (вновь опубликовано совместным решением ЦК КПК и Госсовета)⁵¹⁴. В этом Положении регулируются различные аспекты участия представителей трудящихся в решении разнообразных вопросов управления государственным предприятием.

Весьма подробно регулировалось самоуправление трудящихся в ряде конституций Югославии, в том числе и в Конституции 1974 г. (ст. 98–109)⁵¹⁵. Конституционные положения получили развитие и детализацию в Законе 1976 г. "Об объединенном труде"⁵¹⁶. По Закону, работники сами управляли своими предприятиями через выборные органы, а также принимая решения на общих собраниях. Но на деле активность трудящихся производственного самоуправления была скована решениями государственных органов.

По мере отказа от принципов социализма интерес к производственному самоуправлению в странах Восточной Европы стал падать и исчез совершенно в 90-е гг. нашего столетия. В частности, в России в 1992 г. в главу XV-A ("Трудовой коллектив") Кодекса законов о труде (КЗоТ) были внесены существенные поправки⁵¹⁷: в данной главе, включенной в КЗоТ России в 1988 г., из восьми статей осталась только одна, причем в новой редакции. Итак, согласно ст. 235.1 КЗоТ РФ (в редакции 1992 г.)⁵¹⁸, трудовой коллектив предприятия независимо от его организационно-правовой формы решает вопрос о необходимости заключения с администрацией предприятия коллективного договора, рассматривает и утверждает его проект; рассматривает и решает вопросы самоуправления трудового коллектива в соответствии с уставом предприятия; определяет перечень и порядок предоставления работникам предприятия социальных льгот из фондов трудового коллектива; определяет и регулирует формы и условия деятельности на предприятии общественных организаций; а также решает иные вопросы в соответствии с коллективным договором. Другими словами, полномочия трудовых коллективов были сведены к решению вопросов, связанных с заключением и реализацией коллективных договоров и к решению внутренних вопросов самоуправления трудового коллектива. Правда, в соответствии с той же статьей трудовые коллективы государственных и муниципальных предприятий, а также предприятий, в имуществе которых вклад государства или местного Совета народных депутатов (в настоящее время "местный Совет" надо было бы заменить на "органы местного самоуправления", но пока сохраняется формулировка 1992 г.) составляет более 50%, сохранили за собой, наряду с упомянутыми выше, и права по участию в управлении такими предприятиями. А именно, трудовой коллектив государственного или муниципального предприятия, или предприятия с пятидесятипроцентным, как минимум, участием государства или органов местного самоуправления вправе рассматривать и утверждать совместно с учредителем (учредителями) изменения и дополнения, вносимые в устав предприятия; определять совместно с учредителем предприятия условия контракта при найме руководителя; принимать решение о выделении из состава предприятия одного или нескольких структурных подразделений для создания нового предприятия; участвовать в решении вопроса об изменении формы собственности предприятия в соответствии с законодательством. Надо отметить, что в принимаемых в 90-е гг. законах постарались избежать термина "трудовой коллектив". Так, Федеральный закон 1995 г. "О порядке разрешения коллективных трудовых споров"⁵¹⁹ и Закон РФ "О коллективных договорах и соглашениях" с поправками 1995 г.⁵²⁰ вообще не содержат слов "трудовой коллектив". В этих законах говорится о работниках и их представителях, под которыми понимаются органы профессиональных союзов и органы общественной самодеятельности, образованные на общем собрании (конференции) работников. И все же сам термин "трудовой коллектив" пока сохраняется в российском законодательстве, хотя возможности для работников, входящих в состав трудового коллектива, по управлению негосударственными и немуниципальными предприятиями в современной России практически отсутствуют.

Между тем в ряде развитых стран закрепляется право трудящихся на участие в управлении предприятиями независимо от формы собственности (частная, государственная, смешанная). Так, в ФРГ, по Закону 1976 г., до трети членов наблюдательного совета компании избирается трудовым коллективом предприятия или назначается профсоюзом, действующим на предприятии. В Швеции Закон "О представительстве в правлениях лиц, служащих в акционерных обществах и в экономических объединениях" от 1976 г.⁵²¹ регулирует порядок избрания представителей (и их заместителей) наемных работников в состав правления указанного общества или объединения (на предприятиях, где занято не менее 25 работников – два члена правления от трудящихся и по одному заместителю каждого из двух указанных членов правления), их полномочия, сроки полномочий и т.д. Еще более подробно, чем в упомянутом шведском Законе, вопросы участия трудового коллектива в управлении предприятием регламентированы в Разделе II "О правах на коллективное представительство и объединение работников на предприятии"⁵²² Закона Испании 1980 г. "О статуте трудящихся". Согласно этому Закону все работники предприятия участвуют в избрании делегатов персонала и комитета предприятия. Данные органы представительства трудящихся имеют контрольные и совещательные полномочия на предприятии. Они контролируют соблюдение трудового законодательства и норм гигиены, решение вопросов об изменении в штатном расписании, об установлении системы премий, стимулов и оплаты труда, о внедрении или реформировании системы организации труда, о профессиональном образовании на предприятии и пр. Указанные органы получают информацию о состоянии дел на предприятии и в отрасли, знакомятся с бухгалтерской отчетностью, текущими счетами и инвентарными списками. В качестве гарантии нормальной работы этих органов производственного самоуправления делегаты персонала и члены комитета предприятия вправе использовать определенное количество рабочего времени при сохранении заработной платы для исполнения своих обязанностей по представительству трудящихся. Они избираются сроком на два года с правом переизбрания, при этом трудящиеся вправе принять решение о долгосрочном прекращении полномочий своих представителей.

Конституция Португалии 1976 г. (в редакции 1992 г.)⁵²³ предусматривает в ст. 90 участие трудящихся в управлении государственными предприятиями, в ст. 86 поддержку кооперативам и самоуправляющимся (имеется в виду управление самим работниками) предприятиям и в ст. 54 право на создание на предприятиях комиссий трудящихся. В соответствии с указанной статьей Конституции, комиссии трудящихся вправе осуществлять контроль за управлением предприятий, вмешиваться в решение вопросов о реорганизации предприятий, участвовать в выработке законодательства о труде и социально-экономических планов соответствующей отрасли. В Португалии конституционные положения были развиты и детализированы, в частности, в Законе 1979 г. "Об участии организаций трудящихся в разработке законодательства о труде", Законе 1979 г. "О регламентации комиссий трудящихся" и др.

В России проекты Федерального закона, нацеленного на регулирование правового положения трудового коллектива, разрабатывались и обсуждались в Государственной Думе с 1994 г., но вплоть до конца 1997 г. ни один из них так и не был принят. Противники принятия подобного закона в России говорят, что вполне достаточно принятия законодательства о профсоюзах и гарантиях их деятельности. Но профсоюз как общественное объединение определенного вида и самоорганизация трудового коллектива – это различные виды самоуправления, и один из них не исчерпывает возможностей другого, поэтому они во многих странах сосуществуют, дополняя, но не дублируя друг друга. Это нашло отражение и в международно-правовых актах. В частности, в 1971 г. Международная Организация Труда (МОТ) приняла Конвенцию "О защите прав представителей трудящихся на предприятии и предоставляемых им возможностях" (вступила в силу 30 июня 1973 г.)⁵²⁴. Также в 1971 г. Генеральная Конференция МОТ одобрила Рекомендацию "О защите прав представителей трудящихся на предприятии и предоставляемых им возможностях"⁵²⁵. К представителям трудящихся и Конвенция и Рекомендация относят как представителей профсоюзов, так и выборных представителей, избранных работниками конкретного предприятия. О том, что в Конвенции и Рекомендации эти две категории представителей трудящихся рассматриваются как самостоятельные и не смешиваются друг с другом, ясно из ст. 5 Конвенции и п. 4 раздела II Рекомендации. Ст. S Конвенции гласит: "Когда на одном и том же предприятии существуют как представители профессионального союза, так и выборные представители, должны быть приняты соответствующие меры, когда это необходимо, для того, чтобы наличие выборных представителей не использовалось для подрыва позиции заинтересованных профсоюзов или их представителей, а также для того, чтобы поощрять сотрудничество по всем соответствующим вопросам между выборными представителями и заинтересованными профсоюзами и их представителями". Точно так же сформулирован и п.4 раздела II Рекомендации. И Конвенция и Рекомендация содержат перечень прав представителей трудящихся, а также гарантии выполнения ими обязанностей, возложенных на них работниками, которых они представляют. Эти права и гарантии в основном созвучны правам и гарантиям, закрепленным в рассмотренном выше национальном законодательстве ряда стран.

К производственному самоуправлению относится также самоуправление в университетах и других высших учебных заведениях во многих развитых и развивающихся странах. Особенностью самоуправления в высших учебных заведениях является то, что для его осуществления могут самоорганизовываться отдельно и профессорско-преподавательский коллектив, и студенческий коллектив, и единый преподавательско-студенческий коллектив, причем для решения отдельных вопросов может происходить самоорганизация объединенного коллектива профессорско-преподавательского состава и вспомогательно-технического персонала, а также объединенного преподавательско-техническо-студенческого коллектива. В разных странах и в различные эпохи самоуправление в высших учебных заведениях (естественно, в тех случаях, когда оно получало правовое закрепление) осуществлялось либо отдельными из упомянутых коллективов, либо всеми ими. В некоторых странах самоуправление осуществляется не только в высших, но и в средних учебных заведениях.

Специфика производственного самоуправления сельских тружеников состоит в том, что трудовой коллектив зачастую совпадает с территориальным местным сообществом. Ввиду этого в ряде случаев общественное территориальное самоуправление трудно отделить в структурном плане (а иногда и в функциональном) от производственного самоуправления на селе (например, крестьянская община в XIX в. в России сочетала в себе и элементы общественного территориального и производственного самоуправления).

Своеобразием отличается самоуправление, при котором самоорганизуются лица, работающие на индивидуальной основе (ремесленники, адвокаты, врачи, практикующие в частном порядке). Историческими примерами такого производственного самоуправления служат ремесленные цеха и купеческие гильдии в средние века. Интересно, что Конституция Польши 1921 г. содержала положения о хозяйственном или профессиональном самоуправлении, под которым понимались палаты врачей, ремесленников, аграриев, адвокатские, промышленные палаты, наряду с территориальным самоуправлением⁵²⁶. И сегодня такое производственное самоуправление в большинстве стран существует и продолжает развиваться.

Таким образом, самоуправление затрагивает или может затрагивать практически все элементы политической системы общества и даже может выходить и подчас выходит за рамки собственно политической системы общества, учитывая также, что не всякое самоуправление носит политический характер. В то же время функционирование системы самоуправления, имеющего политический характер, не исчерпывает всей политической системы общества, а выступает лишь как один из ее многочисленных функциональных аспектов.

2. Государство как элемент политической системы общества

Определение.Форма государства.Форма правления.Форма государственного устройства.Политический режим.

Определение. Государство – это основной институт осуществляемого на профессиональной основе особой группой лиц политического руководства, обеспеченного властью, общими делами населения, проживающего в определенных пространственных границах, со стороны экономически господствующего класса (классов) или социальной группы. Отметим, что руководство со стороны экономически господствующего класса (классов) или социальной группы вовсе не означает, что интересы всех других, негосподствующих классов и социальных групп попросту игнорируются. Берясь за руководство общими делами всего населения страны, господствующий класс (классы) или социальная группа вынуждена обращать внимание на интересы и нужды всех без исключения классов и социальных групп данного общества. В противном случае очень скоро негосподствующие классы и социальные группы, недовольные нерешаемостью их проблем, постараются избавиться от такого руководства, и государство, погрязнув в бесконечных конфликтах, опираясь на голое насилие в интересах только одного класса (узкого союза классов) или социальной группы, неизбежно разрушится в сравнительно короткие исторические сроки. От того, насколько способен господствующий класс (классы) или социальная группа учитывать интересы негосподствующих классов и социальных групп, идти на определенные компромиссы и успешно решать стоящие перед обществом в целом задачи, зависит, как долго сможет руководить упомянутый класс (классы) или социальная группа. Но, естественно, принимая во внимание интересы и запросы негосподствующих классов и социальных групп, господствующий класс (классы) или социальные группы преломляют их через призму собственных потребностей и из альтернативных решений выбирают наиболее приемлемые для себя. В то же время государство в интересах обеспечения коренных интересов господствующего класса (классов) или социальной группы ограничивает поведение отдельных представителей господствующей социальной общности. Да и вообще регулирование жизнедеятельности экономически господствующей социальной общности (как и иных общностей) со стороны государства означает в том числе и установление определенных ограничений для нее. Другими словами, для реализации потребности общества в управлении общими делами в условиях существования социальных общностей с разными (включая и противоречивые) интересами, в регулировании общественной жизни "стала необходимой сила, стоящая, по-видимому, над обществом, сила, которая бы умеряла столкновение, держала его в границах "порядка", – по меткому замечанию Ф. Энгельса. – И эта сила, происшедшая из общества, но ставящая себя над ним, все более отчуждающая себя от него, есть государство"⁵²⁷. О последствиях относительной самостоятельности государства по отношению к обществу мы поговорим чуть ниже.

Вместе с тем, как справедливо заметил Ф. Энгельс, "государство было официальным представителем всего общества, его сосредоточием в видимой корпорации, но оно было таковым лишь постольку, поскольку оно было государством того класса, который для своей эпохи один представлял все общество"⁵²⁸. Экономически господствующий класс (классы) или социальная группа в состоянии служить опорой для осуществления политического руководства только при условии, что эта господствующая социальная общность способна поддержать эффективное управление именно общими (не оставляя в стороне и собственные интересы) делами всего населения, предложить систему ценностей, разделяемую большинством населения. Если этого не происходит, или указанная способность со временем утрачивается, то и политическое руководство, поддерживаемое соответствующей социальной общностью, не может осуществляться долгое время.

Позиция экономического господства той или иной социальной общности определяется местом, которое занимает данная социальная общность в системе производственных отношений. Поэтому при определенных исторических условиях в переломные эпохи класс, становящийся господствующим, еще не обладает такой экономической мощью, какой располагает класс, чье господство уже подошло к концу в результате развития самой жизни (включая и экономическую ее составляющую) и сохраняется только благодаря государству. В этом случае новый класс меняет государство в результате революции и при поддержке политической власти быстро становится экономически господствующим в полном смысле этого слова (ведь все предпосылки для этого уже созрели). Верно подмечено Ф. Энгельсом: "Насилие (то есть государственная власть) – это тоже экономическая сила!"⁵²⁹. Конкретные исторические условия могут привести к установлению господства со стороны двух и более классов или социальной группы, составляющей часть класса. В результате революции, например, в XVIII в. буржуазия во Франции сменила феодалов в качестве господствующего класса, причем накануне революции материальные ресурсы класса феодалов были значительнее материальных ресурсов буржуазии, но господство феодалов уже изжило себя. В то же время при определенных исторических условиях новый экономически господствующий класс, формируясь и постепенно набирая экономическую мощь, как бы врастает во властные структуры, вытесняя оттуда своих предшественников, применяет уже существующие органы государства, приспосабливая и перестраивая государственный механизм власти в соответствии с новыми потребностями при сохранении, однако, как правило, имеющих форм государственных органов. Таким путем, к примеру, первобытно-общинное самоуправление превращалось в государство.

Попутно интересно отметить, что на стадии разложения первобытнообщинного строя и становления государственности авторитет и власть вождей и князей напрямую ассоциировался с имеющимся у них богатством. По весьма аргументированному мнению И.Я. Фроянова, на ранней стадии древнерусской истории "усилению княжеской власти содействовали богатства, добываемые во время войн. Правда, материальные ценности тогда не стали еще средством социального порабощения и эксплуатации. Они имели сакральный характер"⁵³⁰. Далее И.Я. Фроянов подчеркивает также, что, "прибегая к пирам и раздачам сокровищ, князья Древней Руси преследовали конкретную политическую цель – заручиться расположением и поддержкой масс населения"⁵³¹. Впрочем, он отмечает, что и горожане приглашали князей на обед по каким-либо торжественным случаям⁵³². Правильно указав на сходство по форме княжеских престижных пиров и дарений с потлачем североамериканских индейцев, И.Я. Фроянов неверно, на мой взгляд, разъясняет якобы имеющееся между ними различие по существу, упрощенно считая, что "характерной чертой потлача" было перераспределение "богатств по принципу коллективизма", противоборство "индивидуального и общинного начал"⁵³³. Как очень убедительно показала Ю.П. Аверкиева на материале индейских племен западного побережья США и Канады, наибольшая часть имущества, раздаваемого в ходе потлачей, практически не использовалась в быту и постоянно находилась в обороте, переходя во время потлачей от одного владельца к другому, периодически возвращаясь и к бывшему хозяину. При этом имущество в ходе потлачей раздавали только вожди, и чем авторитетнее был вождь, чем выше его место было среди других вождей, тем больше имущества он должен был раздать, а члены его родового клана обязаны были передать ему свое имущество для раздачи на потлаче, если накопленного вождем не хватало для поддержания его высокого статуса⁵³⁴. Таким образом, и у древних жителей Руси, и индейцев Северной Америки, и у многих других народов на определенной ступени развития раздача имущества князьями и вождями носила сакральный и престижный характер. Обычай совместной трапезы монарха со своими подданными дожил до настоящего времени, хотя и встречается сейчас очень редко. К примеру, в Бутане время от времени проводятся совместные трапезы знати с простолюдинами, в которых участвует и король. Добавлю и от себя, основываясь, впрочем, на работах упомянутых выше и иных авторов, что материальные ценности наряду с сакральными целями и целями повышения престижа использовались также на приобретение необходимого военного снаряжения, на оплату ратного и управленческого труда дружинников (на стадии, когда уже появляется постоянная дружина), на обеспечение свободного для занятий общественными делами времени, наконец.

Следует отметить, что, когда я говорил выше о классах и социальных группах, я имел в виду объективные закономерности их существования и развития и объективно вытекающие из этого социальные интересы. Однако субъективное поведение конкретных представителей социальных общностей отнюдь не детерминировано одним только социальным происхождением и социальным положением, а определяется самыми разнообразными, иногда даже противоречивыми, по сути, факторами. В результате этого отдельные представители того или иного класса или социальной группы могут сознательно или неосознанно действовать в интересах иных классов и социальных групп, чем тот класс или та социальная группа, к которому (которой) он сам объективно принадлежит. Это проявляется, в частности, в современных условиях в ходе выборов, когда одни и те же партии на периодически проводимых выборах могут получать большую или меньшую поддержку избирателей при достаточно стабильной социальной структуре. Как один из достаточно многочисленных исторических примеров того же явления можно привести Великую Французскую революцию в XVIII в., когда среди революционеров оказались не только представители мелкого дворянства, но и выходцы из знатной и богатой аристократии (например, маркиз Ж.М. де Лафайет) и даже член королевской семьи Филипп, прозванный Красным и взявший фамилию Эгалите (равенство – по-французски), а также его сын Луи Филипп.

Надо отметить, что приведенное мной определение государства лишь одно из многих. В задачи настоящей работы не входит специальное изучение происхождения, сущности, признаков государства как объективного явления, а также становления и движения категории государства. Для этого необходимо отдельное обстоятельное и объемное исследование. Здесь же я останавливаюсь только на одном аспекте – правовом регулировании государства как элемента политической системы общества.

Классовая сущность государства, как правило (если исходить из содержания существующих и существовавших конституций), не фиксируется. Только в конституциях ряда стран, именовавших и именующих себя социалистическими, а также некоторых развивающихся стран основные законы провозглашали принадлежность власти определенным классам. Обычно конституции закрепляют институционную структуру государства, могут также указывать на приоритеты в политике государства.

Форма государства. Определение формы того или иного государства дает возможность установить внутреннюю структуру государства, взаимоотношения между различными его органами, территориальную его организацию, степень демократичности формирования основных органов, возможности граждан оказывать воздействие на деятельность государства, обеспеченность прав и свобод лиц, проживающих в стране. Форма государства проявляется в диалектическом единстве трех составляющих – формы правления, формы государственного устройства и политического режима. Весьма плодотворной представляется мысль, развиваемая В.Е. Чиркиным, о том, что форма государства должна рассматриваться в неразрывной связи с его содержанием, обусловливаемым сущностью государства⁵³⁵.

Говоря о форме государства, некоторые современные российские авторы предлагают отказаться в конституционном (государственном) праве от категории политического режима, поскольку, по их мнению, эта категория более присуща политологии, чем юридическим наукам, и предлагают заменить его категорией государственного режима⁵³⁶. Правда среди ученых нет единства в определении содержания категории государственного режима. Так, М.А. Могунова (не отрицая, кстати, плодотворности использования категории политического режима в правоведении для исследования отношений государства и населения) предложила "ввести понятие "государственный режим" для характеристики реальных взаимоотношений высших органов государственной власти между собой"⁵³⁷. В таком понимании "государственный режим" позволяет углубить изучение форм правления, давая возможность выявить не только типическое в каждой форме правления, но и обнаружить определенные вариации внутри любой из них. В.Е. Чиркин рассматривает "государственный режим" как набор форм и методов деятельности органов государства. Но, фактически, он пишет о методах конституционно-правового регулирования (стимулирующие нормы, поощрительные и целеполагающие нормы, методы дозволения и охраны, закрепленные в законодательстве разных стран), дополненных методами управления (насилие, метод "команд", метод требований, запреты) и совокупностью неких факторов: соотношение законодательной, исполнительной, судебной, контрольной власти при осуществлении функций государства; политическая роль армии; роль традиций и традиционных властей; деятельность политической оппозиции⁵³⁸. Однако, по-моему, в указанных выше подходах теряется характеристика взаимодействия общества и государства, что весьма важно для любой государствоведческой науки (будь то политология, будь то конституционное право). Поэтому мне представляется нецелесообразным отказываться от категории политического режима. А в том, что одна и та же категория может использоваться разными отраслями науки, нет ничего страшного, удивительного и нового. Но при применении разными отраслями науки одна и та же категория функционирует в различных системах категорий, и, следовательно, каждый раз на первый план выходят те или иные свойства категории, те или иные связи ее с иными категориями данной науки.

Форма правления определяет порядок формирования высших органов власти и взаимоотношения между ними. Выделяются две основные формы правления – монархия и республика. Различаются они по способу замещения поста главы государства. В монархии пост главы государства замещается по наследству. Даже в тех странах, где предусмотрена возможность выбора монарха, он избирается из представителей одной или весьма ограниченного круга семей, принадлежащих к определенному роду, т.е. наследственный принцип замещения должности главы государства сохраняется, хотя и в модифицированном виде.

Указанные формы правления существовали на протяжении всей истории государственности. В различные эпохи в разных странах формы правления при сохранении типических черт в определенных условиях приобретали подчас немало своеобразия. Однако настоящая работа не является специально историческим исследованием, поэтому я буду обращаться к примерам из прошлого (учитывая обилие материала) лишь тогда, когда это требуется, чтобы лучше разобраться в существе вопроса, либо когда без обращения к эволюции явления невозможно понять его нынешнее состояние и взаимоотношения с другими явлениями.

Остановимся на формах правления, существующих в современном мире. Современные монархии подразделяются на два основных вида – абсолютные и ограниченные (конституционные). В абсолютных монарху принадлежит вся полнота законодательной, исполнительной и судебной власти, хотя при нем обычно создаются 'совещательные органы. Эта форма правления в настоящее время характерна для стран, в которых преобладают докапиталистические общественные отношения, хотя эти страны могут участвовать в международных экономических отношениях в основном в качестве поставщиков сырья в развитые капиталистические страны, а также с течением времени они начинают поставлять на мировой рынок капитал, составленный на продаже сырья (внутри страны финансовые средства тратятся в основном в сфере потребления). Примером служат Саудовская Аравия, Оман и др. В настоящее время абсолютных монархий осталось немного, причем количество их на протяжении XIX и XX вв. неуклонно сокращалось.

Для конституционной (ограниченной) монархии характерно ограничение полномочий монарха и распределение государственно-властных полномочий между несколькими центральными органами. По степени ограничения они подразделяются на дуалистические и парламентарные монархии. В дуалистических монархиях, помимо монарха, существует и парламент, который издает законы, утверждает бюджет. В отдельных дуалистических монархиях существует даже институт парламентской ответственности правительства. Монарх сохраняет за собой право назначать и смещать правительство, обладает правом абсолютного или отлагательного вето в отношении решений парламента, выполняет представительские и ряд внешнеполитических функций и т.д. Дуалистическая монархия устанавливается, как правило, в тех странах, где буржуазия уже выступает как серьезная политическая сила, но у власти находится союз буржуазии и крупных полуфеодально-патриархальных землевладельцев. В настоящее время дуалистические монархии существуют в Марокко, Иордании и некоторых других странах.

В парламентарных монархиях реальная власть монарха весьма невелика. В некоторых странах (в Японии по Конституции 1947 г., в Швеции – после 1974 г.) функции монарха сведены практически лишь к символическому представительству традиционного единства государства. В других (в Великобритании, Бельгии, Нидерландах, Испании и пр.) за монархом номинально сохраняются определенные полномочия, но либо монарх пользуется ими только в результате ^инициативы правительства или какого-либо другого органа, либо вообще ими не пользуется, и эти полномочия носят резервный характер на случай какого-либо политического кризиса.

Правительство в парламентарных монархиях формируется партиями, получившими, как правило, большинство мест в парламенте, и несет политическую ответственность перед парламентом. В исключительно редких случаях при определенном стечении политических обстоятельств правительство в парламентарной монархии может быть сформировано партией, не имеющей большинства мест в парламенте, но лишь при условии, что ее поддержат другие партии, располагающие вместе с правящей партией большинством депутатских мандатов, но не желающих участвовать напрямую в формировании правительства. Практически все акты, издаваемые монархом в области государственного управления, вступают в силу только после контрассигнации (подписи) их премьер-министром, что означает ответственность последнего за принятие этого акта. В то же время право налагать вето на законодательные акты, принятые парламентом (в тех странах, где оно формально имеется у монарха), на практике обычно не используется. Парламентарные монархии сохраняются в развитых капиталистических странах (Великобритании, Бельгии, Нидерландах, Дании, Японии, Испании и др.).

Некоторые монархии обладают определенными особенностями, что требует дополнительной характеристики. Например, монархии, где монарх является не только главой государства, но и главой господствующей конфессиональной организации, именуются теократическими. Примерами служат Ватикан, Англия, Оман, Катар и др. Существуют и так называемые выборные монархии: Малайзия и Объединенные Арабские Эмираты (ОАЭ). Это – государства, представляющие собой объединения нескольких монархий. В Малайзию входит 13 штатов, 9 из которых являются монархиями, главами государства которых являются султаны, а в четырех оставшихся главы государств султанами не являются. Глава Малайзии, именуемый Янг ди-Пертуан Агонг, избирается сроком на пять лет из числа султанов, причем выборы проводятся в соответствии с правилом очередности замещения этой должности султанами по особому списку. В ОАЭ вся полнота государственной власти принадлежит Совету эмиров, в который по должности входят эмиры семи объединившихся государств. Совет эмиров из числа своих членов избирает сроком на 5 лет Председателя Совета, который исполняет обязанности главы государства. Традиционно Председателем Совета эмиров периодически переизбирается эмир Абу-Даби, наиболее крупного (занимает 8696 территории ОАЭ) и мощного из объединившихся эмирата. Таким образом, как мы видим, выборность главы государства связана с задачей обеспечения паритетности субъектов федерации в управлении федеративной монархией, но не меняет монархической формы правления. При этом указанная задача сходным образом решается в парламентарной монархии (Малайзия) и в абсолютной монархии (ОАЭ).

Своеобразна монархическая форма правления в бывших доминионах, входящих в Содружество наций (Канада, Австралия, Новая Зеландия, Гренада и др.). Формально главой государства в них является британский король (королева), но его функции осуществляет генерал-губернатор, назначаемый короной по представлению правительства соответствующей страны. Однако не все государства, входящие в Содружество наций (например, Индия), признают английскую королеву (короля) своим главой. В настоящее время порядка трети государств – членов Содружества провозгласили себя республиками и не признают английскую королеву (короля) своим главой.

Наиболее распространенной сегодня формой правления является республика. Современные республики можно разделить на четыре вида: парламентарную, президентскую (дуалистическую), республику со смешанной формой правления (полупрезидентскую) и монократическую.

В парламентарной республике важнейшим органом государственной власти является парламент, и в качестве самостоятельных органов власти существуют независимые суды. Правительство формируется на основе соотношения партийных сил в парламенте и несет перед ним ответственность. Однако в ряду того, что правительство опирается на парламентское большинство, его значение также велико, и реально оно превращается в важнейший центр принятия решений. Правительство, опираясь на парламентское большинство, в состоянии добиваться, чтобы его инициативы получили одобрение парламента. Правительство и его глава играют большую роль в механизме власти, поскольку опираются на большинство членов парламента. Даже если правительство сформировано в определенной политической ситуации не партией, располагающей большинством депутатских мандатов, оно может действовать только при поддержке большей части парламентариев, но положение такого правительства нестабильно. Оппозиция, существующая в рамках парламента, обладает определенными рычагами воздействия на органы исполнительной власти.

Роль главы государства в парламентарной республике невелика. Хотя формально ему принадлежит, как правило, право назначения правительства (либо только главы правительства, либо всех его членов по предложению ранее назначенного главы), но осуществляет он это назначение только на основе расстановки сил в парламенте. Обычно ему принадлежит также право досрочного роспуска парламента, но реализует он это право либо на основе императивных норм законодательства, либо по инициативе премьер-министра.

Избирается глава государства (президент) в парламентарных республиках, как правило, парламентским путем, т.е. либо членами парламента, либо коллегией выборщиков, в состав которой входит не менее половины депутатов парламента. Так, в Греции, например, президент избирается однопалатным парламентом. А в ФРГ – Федеральным собранием, половину которого составляют депутаты Бундестага, а половину – представители, избранные парламентами земель. Участие парламентов (опять же, отметим, парламентов) земель объясняется тем, что выборы проводятся в федеративном государстве. В Италии президент избирается двухпалатным парламентом (630 членов Палаты депутатов, 315 избираемых членов Сената, 5 назначаемых президентом членов Сената и бывшие президенты в качестве пожизненных членов Сената) на совместном заседании палат с участием представителей, избираемых областными советами (от каждой области – по 3 представителя, кроме области Балле д'Аоста, поставляющей 1, всего – 58 выборщиков от областей). Однако могут быть и исключения. Например, в Австрии президент избирается всеобщим голосованием граждан. К парламентарным республикам относятся Италия, ФРГ, Ирландия, Индия, Болгария, Словакия, Эстония и др.

В президентской (дуалистической) республике наиболее последовательно проведен в жизнь принцип разделения власти. В ней существует три центра власти: президент, парламент и судебные органы. Исполнительная власть целиком принадлежит президенту, который не несет перед парламентом политической ответственности и может быть смещен со своего поста только в случае нарушения закона. Избирается президент внепарламентским путем, т.е. либо всеобщим голосованием, либо коллегией выборщиков, избранных всеобщим голосованием граждан. Правительство при президенте выполняет функции совещательного и вспомогательного органа. С другой стороны, законодательная власть принадлежит исключительно парламенту, хотя за президентом сохраняются полномочия по принятию подзаконных актов. Президент не может распустить парламент досрочно. При этом парламенту принадлежат также бюджетные и контрольные полномочия. Толкование законов и вопросы правильного их применения находятся в ведении судебных органов. Вместе с тем для того, чтобы механизм власти в президентской республике функционировал как единое целое, принцип разделения власти в США, например, был дополнен системой "сдержек и противовесов". В частности, президент обладает правом отлагательного вето в отношении законов, принимаемых парламентом, парламент может сместить президента в случае нарушения им законов; назначения, сделанные президентом на некоторые должности, подлежат утверждению парламентом или одной из его палат; суды должны руководствоваться в своей деятельности актами, издаваемыми парламентом, но обладают правом проверки их конституционности и т.д. Кроме США, президентскими республиками являются Мексика, Бразилия, Аргентина и др.

Республики со смешанной формой правления обладают отдельными чертами парламентарной и президентской республик, но совокупность этих черт создает новое качество. Роль президента в такой республике велика. Он, как правило, избирается внепарламентским путем, т.е. непосредственно гражданами⁵³⁹. Хотя правительство должно опираться на парламентское большинство, но ответственность оно несет не только перед парламентом, но и перед президентом. Поэтому в республике со смешанной формой правления назначение и увольнение в отставку главы правительства и других его членов президентом не носит чисто формального и церемониального характера, как в парламентарной республике. В определенных случаях президент может председательствовать на заседаниях правительства. Решения правительства утверждаются президентом. А если учесть, что во Франции, например, парламент может принимать законы только в строго установленных в Конституции областях, а все остальные сферы регулируются актами правительства, то реальные возможности президента по воздействию на государственную и общественную жизнь в этой стране – еще больше. В республиках со смешанной формой правления президент имеет право отлагательного вето в отношении актов парламента, а также право досрочного роспуска парламента. Смешанная форма правления существует во Франции, Португалии, Финляндии, Перу, Шри Ланке, России, Казахстане и др.

В некоторых странах имеется коллегиальный, а не единоличный глава государства. Например, в Швейцарии⁵⁴⁰ функции главы государства и правительства осуществляются коллегиальным органом – Федеральным советом, который избирается сроком на четыре года парламентом в составе семи членов. Как правило, в его состав входят представители разных партий, т.е. он формируется на относительно широкой коалиционной основе. Председательствует в Федеральном совете президент, который избирается сроком на один год поочередно из состава его членов и выполняет чисто представительские функции. Конституция Швейцарии не предусматривает права парламента отправлять Федеральный совет в отставку досрочно. Однако некоторые рычаги парламентского контроля за органами исполнительной власти имеются. Так, Федеральный совет ежегодно отчитывается перед федеральным собранием, а кроме того, Федеральное собрание осуществляет высший надзор за федеральной администрацией и рассматривает жалобы на административные решения Федерального совета, которые не входят в компетенцию Федерального суда. Наряду со Швейцарией коллегиальный глава государства в настоящее время имеется на Кубе (с 1976 г.), в Йемене (с 1990 г.), в Дагестане (субъекте Российской Федерации) (с 1994 г.) и некоторых других странах.

В Сан-Марино обязанности главы государства исполняют два капитана-регента, избранные парламентом (Большим генеральным советом) сроком на шесть месяцев, которые все вопросы решают единогласно. Парламент также избирает Государственный конгресс, состоящий из 10 членов, который заседает под председательством капитанов-регентов и совместно с ними осуществляет исполнительную власть. Формально Сан-Марино не знает института парламентской ответственности капитанов-регентов, но короткий срок, на который они избираются (без права переизбрания в течение трех лет со дня окончания их мандата), позволяет парламенту практически контролировать их деятельность. Кроме того, по окончании срока их полномочий они могут быть вызваны для отчета о своей деятельности перед специальным судом комиссионеров регентства (избираемых парламентом), которые вправе дать оценку их деятельности, учитывая поступившие на них жалобы и конкретные действия капитанов-регентов.

В ряде республик центральной фигурой в системе государственных органов является единоличный лидер. Пост, который занимает этот лидер, может носить разные названия – президент (в странах Тропической Африки, Корейской Народно-Демократической Республике с 1972 г., Гаити – при Дювалье, т.е. в 60–80-е гг., Ираке и некоторых других странах), фюрер (в Германии в 1933–1945 гг.), генеральный или первый секретарь ЦК КПСС (в СССР с конца 20-х до начала 90-х гг.) и пр. Роль представительных и судебных органов в этих странах невелика, а практически вся полнота власти сосредоточена в руках единоличного лидера. Отдельные страны возглавляются пожизненным президентом, фюрером или иным руководителем, в других – президентом автоматически становится лидер правящей и, как правило, единственной легальной партии, а в некоторых странах лидер партии может даже не занимать официально никаких постов. В некоторых африканских и латиноамериканских странах президенты пришли в свое время к власти в результате военных переворотов. Даже в тех странах, где президенты формально периодически переизбираются на свой пост парламентским или всеобщим голосованием, на практике их избрание предопределено заранее, поскольку оппозиция, если она существует, подавляется силой и не допускается до участия в выборах; все средства массовой информации, весь пропагандистский аппарат находится под контролем государства, а реально – под контролем правящего лидера и достаточно узкой политической группировки, сплотившейся вокруг него; значительная часть избирателей в силу господства определенного типа политической культуры воспринимают выборы как некий ритуал, где все роли заранее расписаны, и не понимают реального значения функции выборов и т.д. По форме правления такие республики относятся к монократическим.

В отечественной литературе предлагается выделить также такую разновидность формы правления, как "суперпрезидентская" республика. Одним из основных разработчиков и пропагандистов концепции "суперпрезидентской" формы правления является юрист-латиноамериканист А.Г. Орлов⁵⁴¹. В отношении этой концепции сразу же возникает несколько вопросов, на которые не находится ответа в работах ее сторонников. Во-первых, почему указанная форма правления остается характерной только для Латинской Америки? Ведь другие формы правления никак не "прикреплены" к каким-то строго определенным континентам. Во-вторых, почему эта форма правления именуется "суперпрезидентской"? Если президентская республика характеризуется наиболее последовательным проведением в жизнь принципа разделения власти, то получается, что "суперпрезидентскую" республику должно отличать от других форм правления суперпоследовательное проведение в жизнь принципа разделения власти. Другими словами, даже термин для обозначения этой формы правления подобран неудачно, хотя и сами разработчики используют его в кавычках, что воспроизведено в настоящей работе. Обратимся теперь к тому, какой смысл вкладывают в указанный термин. "Таким образом, – пишет А.Т. Орлов, – "суперпрезидентская" форма правления – это фактически такая система государственного управления, основной чертой которой является гипертрофированная, неконтролируемая президентская власть"⁵⁴². Но ведь мы уже видели, что неконтролируемая президентская власть характерна для монократической республики, причем последняя разновидность формы правления объединяет все республики, где власть сосредоточивается в руках единоличного лидера вне зависимости от названия поста, который он занимает. На мой взгляд, такой сущностный подход более продуктивен, чем формалистичный подход, когда главное внимание уделяется тому, как называется этот единоличный лидер (президент или как-то иначе). Кроме того, усилению роли президента способствует установление смешанной (полупрезидентской) формы правления (отметим, что "усиление роли президента" необязательно означает "установления всевластия президента"). Иначе говоря, при определенных условиях отход от президентской республики с включением элементов парламентской республики на практике ведет к повышению роли президента в механизме осуществления власти. Так, именно установление смешанной формы правления во Франции в 1958 г. способствовало усилению единоличного института президентства. В отношении Бразилии я уже приводил аргументы в пользу того, что военные, совершившие переворот в 1964 г., добились укрепления власти президента путем введения по Конституции 1967 г. (просуществовала, хотя и с модификациями, до 1988 г.) смешанной (полупрезидентской) формы правления, правда, специфичной, поскольку трансформации подверглась президентская (а не парламентарная, как во Франции в 1958 г.) форма правления⁵⁴³. Наконец, невозможно согласиться (тем более, что это находится в явном противоречии с приведенным выше определением "суперпрезидентской" республики) с тем, что сторонники концепции "суперпрезидентской" формы правления относят к ней не только такие государства, как Чили времен диктатуры А. Пиночета (1973–1990 гг.), но и, например, Мексику⁵⁴⁴. Мексика (при всей значимости для конституционного механизма власти в этой стране института президентства) никак не может быть отнесена к государствам, для которых "основной чертой является гипертрофированная, неконтролируемая президентская власть". Мексика – это типичная президентская республика, хотя и со своей спецификой. Мексика – не единственный пример латиноамериканской страны, которая характеризуется в упомянутых работах как "суперпрезидентская" республика, но, фактически, не подпадает под приведенное определение этой разновидности формы правления. Таким образом, исходя из всего сказанного выше, мне представляется, что термин ""суперпрезидентская" форма правления" в том виде, как он дан в указанных работах, не раскрывает адекватно закономерности взаимодействия центральных органов государственной власти в какой-либо группе стран и, следовательно, не есть понятие, а, значит, не может служить для лучшего понимания тех или иных явлений.

В республиках, в которых реальная власть принадлежит духовенству, сложилась теократическая форма правления (например, Иран).

Особой формой правления является советская республика. Казалось бы, о ней довольно много написано в период с 1917 по 1990 г., однако, на мой взгляд, недостаточно четко выделены ее характерные черты и особенности. Ввиду этого типичным для государствоведческой литературы 60–80-х гг. было рассмотрение советской республики и Парижской коммуны в качестве двух совершенно разных форм правления⁵⁴⁵. Но, по сути, принципиальной разницы с точки зрения классификации формы правления между ними нет. И в том и в другом случае речь шла о максимальной децентрализации власти, когда ни один вопрос не решается без участия органов, формирующихся на местах. При этом их близость к избирателям, довольно частая периодичная переизбираемость, право отзыва депутатов, публичный характер работы позволяли сосредоточить в руках коллегиального выборного органа власти и нормотворческую и исполнительную работу. Для исполнения принятых решений формировались органы сравнительно небольшого по численности состава, чтобы обеспечить оперативность их работы. Исполнительные органы формировались из депутатов и, соответственно, депутаты-члены были подотчетны избирателям, а сами органы – сформировавшему их собранию депутатов.

Естественно, что на местном уровне самостоятельно можно решать только местные вопросы. А вопросы, решение – которых требует совместных усилий нескольких советов (коммун) или всего государства, должны выноситься на рассмотрение съездов представителей, т.е. делегатов заинтересованных советов (коммун). Решения таких съездов должны быть обязательны на всей территории, на которой правомочны действовать советы (коммуны), делегировавшие своих представителей. Но, прежде чем выбрать делегатов на съезд, каждый совет (коммуна) рассмотрит вопросы, выносимые на решение съезда, определит свою позицию и, уже исходя из этого, изберет своих представителей на этот съезд. Вот условная схема функционирования механизма власти при такой форме правления. Во Франции эта схема на практике не была завершенной в 1871 г., поскольку система коммун не сложилась. Кроме Парижской, были провозглашены Марсельская, Лионская, Нарбоннская и некоторые другие коммуны, но на практике они мало успели сделать в плане организации управления. Дольше всех продержалась Парижская коммуна, да и то срок ее деятельности составил менее двух с половиной месяцев. В сельской местности коммуны даже и не пытались создавать.

В России в 1917 г. ситуация сложилась иначе. Советы создавались повсеместно (как в городе, так и на селе). После Октябрьской революции советы, созданные ранее, стали брать власть в свои руки и к середине января 1918 г. господствовали на территории практически всей России.

Надо отметить, что идею советской власти в 1917–1920 гг. поддержали не только Компартия, представители которой после октября 1917 г. преобладали в большинстве советов, но и другие партии, в том числе и боровшиеся против большевиков (коммунистов). Например, и в середине 20-х гг. представители правых белорусских социалистов-революционеров в своей Программе выступали за советы, но отрицали руководящую роль Компартии⁵⁴⁶.

Правда, различными партиями идея советов, как и коммун трактовалась по-разному. П.А. Кропоткин, к примеру, в Парижской коммуне видел зародыш безгосударственного управления общими делами и полагал, что коммуны могли бы существовать независимо друг от друга, решая общие проблемы исключительно по общему согласию⁵⁴⁷. Однако оставалось совершенно неясным, как проводить в жизнь то или иное решение, если почти всем очевидна его необходимость, а хотя бы один против, как обороняться от агрессии и кто мог бы быть арбитром в случае разногласий или конфликта и т.п. Как бы то ни было, но многие анархисты участвовали в работе советов и считали советы определенным шагом в сторону реализации идеалов анархизма⁵⁴⁸.

Не имея цели в настоящей работе подробно анализировать позиции партий и движений в России в начале XX в., все же считаю необходимым отметить, что советскую форму правления считали приемлемой и оптимальной многие политические силы в 1917–1920 гг., даже те, которые вели непримиримую борьбу с РКП(б)⁵⁴⁹.

Итак, нереализованная до конца на практике форма правления в виде объединения коммун по типу Парижской и советская республика в первое время ее существования – суть одна форма правления, хотя, естественно, между Парижской коммуной (как и другими коммунами) 1871 г. и советами в России (впрочем, и в других странах) первой четверти XX в. были различия. Например, выборы в коммуну проводились по территориальному принципу, в советы – по производственному и т.п. На продолжение и развитие российскими советами дела по организации власти, начатого Парижской коммуной, указывали как активные сторонники советской формы правления⁵⁵⁰, так и некоторые критики советской республики, предпочитающие ей (по крайней мере в 1918 г.) парламентарную республику⁵⁵¹. Поэтому точка зрения, рассматривающая Парижскую коммуну и советскую республику как различные формы правления, мне представляется необоснованной.

Именно на пути максимальной децентрализации осуществления властных функций в условиях постоянного и действенного контроля со стороны избирателей и активного участия граждан в управлении общими делами (что позволило бы максимально снизить уровень отчуждения человека от власти) виделась возможность преодоления недостатков парламентаризма, отказа от него и от разделения власти при сохранении народного представительства, а коммуна рассматривалась как работающая корпорация, одновременно издающая и исполняющая законы⁵⁵². На. первых порах в России удалось сделать кое-что в этом направлении. В частности, можно вспомнить, как проходили обсуждение и ратификация Брестского мира, разработка и принятие Конституции РСФСР 1918 г., а позже конституций Белорусской, Латвийской и Украинской советских республик в 1919 г. Это позволило И.Н. Ананову даже сделать вывод о том, что "в первоначальной концепции Советов им не чужда была федеративная идея"⁵⁵³, Нельзя, однако, согласиться, что в тот период предполагалось создание федерации советов. Единство и даже унитарное государственное устройство всячески подчеркивались, если речь не шла о национальном самоопределении, но сама децентрализация осуществления власти предполагала достаточно широкую самостоятельность и инициативность советов на местах. Поэтому К.А. Архипов и пишет, что по смыслу Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа (январь 1918 г.) стиль автономизма и федерализма не есть уступка националистическим тенденциям, а естественный стиль советского государства⁵⁵⁴.

И все-таки республика советов – это, как правило, унитарное (за исключением многонациональных стран) государство, но с особой формой правления, обеспечивающей децентрализацию. Об этом, в частности, пишет Г.С. Гурвич: "Творческое государственное строительство шло снизу: местные Советы и Съезды оказались настоящим фундаментом, на котором лишь потом строилась центральная власть, определяющим фоном, на котором лишь постепенно стали вырисовываться очертания центральных органов"⁵⁵⁵. Это же признавал и И.Н. Ананов⁵⁵⁶.

Однако начавшемуся осуществлению новой формы правления не суждено было развиться в полной мере. Этому мешали, в первую очередь, политическая культура подавляющего большинства населения России, сформировавшаяся в условиях самодержавной монархии, господства в деревне патриархальной общины на фоне неграмотности и малограмотности значительной части граждан. Вместе с тем жестокая гражданская война и иностранная интервенция объективно потребовали централизации власти. Практически на большей части территории страны советы были заменены ревкомами, формировавшимися центральными органами власти или партийными органами (прежде всего РКП(б), но иногда в союзе с другими партиями) на местах. В отдельных местностях ревкомы действовали и после окончания гражданской войны. Так, Сибревком сложил свои полномочия только на первом Сибирском краевом съезде Советов, проходившем 3–11 декабря 1925 г. На селе в 1918 г. параллельно советам создавались комитеты бедноты, куда из советов перемещался центр принятия решений.

После окончания гражданской войны советы восстанавливались, и в начале 20-х гг. произошла некоторая децентрализация государственного управления (прежде всего в экономической сфере), которая в 30-е гг. вновь сменилась жесткой централизацией⁵⁵⁷. Однако децентрализация 20-х гг. не восстановила положения дел в советском строительстве 1917–1918 гг. Во-первых, централизация власти и единоначалие военного времени способствовали укреплению представления о централизованном управлении как наиболее эффективном (в войне-то ведь победили). Во-вторых, становление советской формы правления практически с самого начала проходило в обстановке военных конфликтов и вооруженных – выступлений противников советской власти, которые переросли в полномасштабную гражданскую войну, что, как уже отмечалось, требовало централизации государственного управления и порождало неверный стереотип мышления об органической связи советской формы правления с централизацией. В-третьих, упоминавшийся тип политической культуры, отнюдь не благоприятствовавший укоренению децентрализации, росту гражданской инициативности и взаимодействию различных точек зрения был дополнен развившейся в условиях гражданской войны конфронтационностыо ("кто не с нами – тот против нас"), и одновариантностью ("начальству виднее") мышления, что также не способствовало демократизации. Справедливую оценку влияния гражданской войны и интервенции на политическую обстановку и политическую культуру в Советской России дал американский историк С. Коэн. Позволю себе привести хотя и длинную, но емкую и содержательную цитату из его книги, посвященной Н.И. Бухарину. "Опыт гражданской войны и "военного коммунизма", – пишет С. Коэн, – глубоко видоизменил как партию, так и складывающуюся политическую систему. Нормы партийной демократии 1917 г. так же, как и почти либеральный и реформистский облик партии начала 1918 г., уступили дорогу безжалостному фанатизму, жестокой авторитарности и проникновению "милитаризации" во все сферы жизни. В жертву была принесена не только внутрипартийная демократия, но также децентрализованные формы народного контроля, созданные в 1917 г. по всей стране – от местных Советов до фабричных комитетов"⁵⁵⁸.

В 1917 г. в России существовала многопартийная система. Ряд существовавших тогда партий принимал участие в работе советов. Так, в состав Центрального Исполнительного Комитета, сформированного на II Всероссийском съезде Советов рабочих и солдатских депутатов (25–27 октября 1917 г.), вошли 62 большевика, 29 левых эсэров, 6 меньшевиков-интернационалистов и 4 представителя других левых групп. II Всероссийский съезд Советов крестьянских депутатов (26 ноября – 10 декабря 1917 г.) избрал Исполком в составе 81 левого эсэра, 20 большевиков, 1 эсэра-максималиста и 6 беспартийных. Левые эсэры наряду с большевиками входили в правительство с начала декабря 1917 г. до марта 1918 г. В дальнейшем взаимоотношения большевиков с другими партиями складывались неоднозначно. Так, партии меньшевиков и левых эсэров, выступившие с оружием в руках или поддержавших такие выступления, были запрещены в 1918 г., однако уже 1919 г. эти и некоторые другие ранее запрещенные партии были легализованы в Советской России и вновь приняли участие в работе советов и некоторых других органов власти. Аналогичным образом ситуация складывалась и в других советских республиках. Например, в июле 1920 г. было принято решение о введении в состав Белревкома (Белорусского ревкома) Белорусской партии социалистов революционеров (эсэров)⁵⁵⁹. Однако уже к 1924 г. в СССР прекратили свое существование все легальные политические партии, признавшие советскую власть, за исключением Компартии. Тенденция переносить решение государственных вопросов в партийные инстанции, существовавшая и ранее, еще более усилилась. Оставаясь внешне советской республикой, СССР к концу 20-х гг. окончательно превратился в монократическое государство. А Конституция СССР 1936 г. (а вслед за этим и конституции союзных республик) отказались даже от видимости советской формы правления, превратив Советский Союз опять же чисто внешне в подобие парламентарной республики. Формально на вершине власти – квазипарламент (но опять же без всякого парламентаризма) – Верховный Совет, перед которым несет ответственность и которому подотчетно правительство – Совет Народных Комиссаров, позже переименованный в Совет Министров. На деле власть находилась в руках Политбюро ЦК Компартии и по многом параметрам концентрировалась в руках генерального секретаря ЦК. В любом случае эта форма правления ни по сути, ни даже внешне не имела ничего общего с советской республикой, кроме, пожалуй, совпадения названия государственных органов – "совет". Но вспомним, что и в XIX в. в России существовали Государственный Совет и Совет Министров, тем не менее что же у них общего с советской властью?

Кстати, в других социалистических странах после второй мировой войны внешне также были сохранены формы парламентарных республик, за исключением Югославии, пытавшейся с 50-х гг. строить самоуправленческий социализм, в связи с чем система государственных органов этой страны отличалась большой спецификой. Однако, по-моему, противопоставлять в качестве особой формы правления так называемую народную демократию⁵⁶⁰ форме правления, существовавшей в СССР после 1936 г.⁵⁶¹, неоправданно не только по существу (и там и там монократическая республика), но и по внешним признакам.

Таким образом, советская форма правления, хотя и начала претворяться в жизнь, просуществовала весьма недолго. При этом советы создавались не только на территории бывшей Российской Империи, но и в самых различных государствах Европы и Азии. В 1918 г. советы ненадолго взяли власть в Финляндии (контролировали в основном юг страны), в 1919 г. были провозглашены советские республики в Венгрии (была даже принята Конституция), в Баварии, в Словакии. Правда, продержались они везде недолго и были ликвидированы при прямой военной поддержке извне. В 20–30-е гг. существовали целые советские районы в Китае. Однако и там они действовали в условиях затяжной гражданской войны. Да и патриархальная политическая культура китайских крестьян, поддерживавших там советскую власть, так же, как и в России, не создавала условий для укоренения действительно децентрализованного государственного управления, формирующегося снизу вверх с значительной долей самоуправленчерких начал в жизни государства.

Форма государственного устройства представляет собой политико-территориальную организацию государства. Различают две основные формы государственного устройства – федеративную и унитарную.

Федерация – это союзное государство, состоящее из государственных образований, каждое из которых имеет свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов. Компетенция между общефедеральными органами и органами отдельных субъектов федерации (штаты – в США, Бразилии, Индии и др., земли – в ФРГ и Австрии, кантоны – в Швейцарии, области, края, города федерального значения, автономные округа и автономная область – в России, союзные республики – в Югославии) строго разграничена. Как правило, субъекты федерации принимают собственные конституции, имеют свою правовую систему. Правда, верховенство по вопросам, отнесенным к ведению федерации, сохраняется за общефедеральными законами, но некоторые области отнесены целиком к компетенции законодательного регулирования субъектов федерации.

Федерации могут быть договорными, т.е. образованными на основе первоначального договора, заключенного его субъектами, с присоединением к нему новых субъектов (Швейцария, США, СССР с 1922 по 1991 г., Танзания, ОАЭ и др.), или созданными актами центрального правительства без установления договорных отношений между его субъектами в момент создания (Бразилия, Австрия, ФРГ, Чехословакия с 1968 по 1992 г. и др.). Вместе с тем вряд ли можно согласиться с классификацией федераций, даваемой В.Н. Лысенко, который подразделяет их на конституционные, договорные и конституционно-договорные (в связи с чем он характеризует Российскую Федерацию как конституционно-договорную⁵⁶²). Ведь договор в федерациях, если он заключается, является отправной точкой для образования федерации, он фиксирует волю государств-учредителей вступить в федеративные отношения на определенных условиях. Но, когда федерация уже создана, она представляет собой уже единое (пусть и союзное) государство, и тогда основным законом ее существования и функционирования становится конституция, как это признано сейчас для любого (и не только федеративного) государства почти повсеместно за редчайшими исключениями. Поэтому и создание федерации по договору или без такового важно только для характеристики ее учреждения, но в дальнейшем для любой федерации главенствующим правовым актом является конституция. Не случайно, практически все существующие договорные федерации в скором времени после их образования принимали конституции, либо фактически признавали некие нормы в качестве неписаной конституции. При этом нормы соответствующего договора могут включаться в конституции таких федераций, но применяются они именно как конституционные, а не как договорные нормы. Конституция СССР 1924 г., например, состояла из двух частей – Декларации об образовании СССР и Договора об образовании СССР, но если сравнить текст данной Конституции и тексты соответствующих Декларации и Договора, подписанные в 1922 г.⁵⁶³, то обнаружится, что они далеко не во всем совпадают по форме, но соответствуют по существу. В любом случае, Конституция СССР 1924 г. не есть просто повторение текстов, указанных Договора и Декларации. При этом принятие новых конституций СССР вовсе не отменяло эти Договор и Декларацию, как иногда говорили на рубеже 80–90-х гг. Новые конституции той же самой федерации никак не могут отменить учредительный федеративный договор, поскольку функция такого договора заключается именно в юридическом оформлении создания федерации. Но жизнь не стоит на месте, что и требует внесения поправок в конституцию и, при определенных условиях, принятия новой конституции. При этом сами конституции федеративных государств должны содержать и, обычно, содержат гарантии прав субъектов федерации, в том числе и при осуществлении конституционных реформ.

В большинстве федераций их члены не обладают государственным суверенитетом. Однако встречаются и исключения. Так, в Швейцарии (и в СССР, существовавшем с 1922 по 1991 г.) за государственными образованиями, входящими в их состав» конституционно признается суверенитет. Ст. 40 Конституции Мексики 1917 г. также указывает, что штаты свободны и суверенны в том, что касается их внутренней жизни⁵⁶⁴. Однако такой суверенитет субъектов федерации рассматривается как специфичный и относящийся только к вопросам исключительного ведения субъектов федерации. Считается также, что суверенность субъектов федерации нашла проявление в передаче в свое время части своих суверенных прав субъектов федерации союзному государству. Однако, как полагают, это не означает, что каждый субъект федерации волен в любое время по своему усмотрению вернуть эти суверенные права, поскольку он уже связан обязательственными отношениями с другими субъектами федерации. Следовательно, в соответствии с таким подходом судьба федерации находится в руках всего народа союзного государства, а не каждого отдельного субъекта федерации. В полной же мере суверенитет принадлежит федеративному государству. Конституция России 1993 г. никакого иного суверенитета, кроме суверенитета РФ, не знает (ст.ст. 3, 4, 80). Отдельные республики закрепили в своих конституциях положения о собственном суверенитете⁵⁶⁵, несмотря на то, что это не совпадает с подходом, отраженным в федеральной Конституции. На официальном уровне, хотя и обращают внимание время от времени на такое несовпадение, каких-либо решительных шагов для преодоления этого не предпринимают.

В некоторых федерациях за субъектами федерации сохраняется право свободного выхода из состава федеративного государства. Например, право свободного выхода было закреплено в Конституциях СССР (в 1991 г. Советский Союз покинули Литва, Эстония и Латвия). Право выхода (сецессии) закреплено и в федеральной Конституции Эфиопии 1994 г.⁵⁶⁶ Правда, выходом из федерации обладает, согласно этой Конституции, не штат, а нация, национальность, народность. В Конституции Эфиопии предусмотрена и специальная процедура реализации указанного права. Имеются примеры выхода из состава зарубежных федераций. Так, в 1965 г. Сингапур мирно вышел из состава Малайзии

В 80–90-е гг. XX в. в отечественной литературе активизировались дискуссии о проблемах федерализма, что было связано с поиском путей реформирования СССР и Российской Федерации. В дискуссиях, был поднят вопрос о симметричности федераций. Под симметричной федерацией понимают союзное государство, в котором все части федерации являются равноправными субъектами федерации, а под асимметричной – федерацию, части которой имеют различный правовой статус. Симметричными являются, например, ФРГ, Папуа – 'Новая Гвинея (по Конституции 1975 г. и Органическому закону 1980 г.), Бразилия (по Конституции 1988 г. федеральные территории преобразованы в штаты, а Федеральный округ, практически, получил равные со штатами права) и др. Ярко проявляется асимметрия в Индии, которая состоит из 25 штатов и 7 союзных территорий, статус которых различен. Кроме того, среди штатов выделяются, с одной стороны, Джамму и Кашмир, Сикким, обладающие более широкими полномочиями по сравнению с другими штатами⁵⁶⁷, а с другой – Мегхалая, Нагаленд и некоторые другие небольшие штаты, права которых, наоборот, ограничены. Асимметричной федерацией является Канада, которая состоит из 10 провинций и 2 территорий, причем одна из провинций – Квебек – на практике обладает особым статусом. В России ст. 5 Конституции провозглашает равноправие всех субъектов РФ, но в то же время республики получают ряд дополнительных прав (например, право устанавливать свой государственный язык наряду с государственным языком РФ – ст. 68 Конституции). Да и вообще, предусмотренная ч. 5 ст. 66 Конституции РФ возможность изменения статуса субъекта РФ предполагает, что статусы (т.е. объемы прав и обязанностей) субъектов РФ различны. Отметим, что приведенные примеры не исчерпывают всего списка симметричных и асимметричных федераций.

Унитарное – это единое, слитное государство, которое подразделяется на административно-территориальные единицы, не обладающие политической самостоятельностью. Унитарная форма государственного устройства является наиболее распространенной. Вместе с тем унитарные государства различаются по степени самостоятельности местных органов в отношении центральных и широты компетенции муниципальных органов в решении местных вопросов.

В рамках унитарного государства могут существовать автономные образования, органы которых обладают более широкими полномочиями в области внутреннего управления по сравнению с местными органами других административно-территориальных единиц. Автономия не меняет в принципе унитарного характера государственного устройства, хотя придает ему особые черты, представляя собой форму известной децентрализации государственных функций с учетом географических (например, удаленность от основной материковой территории архипелагов Мадейры и Азорских островов) или исторических (к примеру, в Испании – Андалусия и другие исторически сложившиеся области) особенностей данной территории, либо этно-национальных (многочисленные примеры, в том числе автономные районы и области для зарегистрированных племен в индийских штатах Ассам, Мегхалая, Мизорам, Западная Бенгалия, Каракалпакстан в Узбекистане, автономные образования в Китае и пр.) или религиозных (например, в Греции – Афонский полуостров, где проживают, главным образом, православные монахи в ряде монастырей, в Грузии до 1990 г. – Аджарская Автономная Республика, значительную часть коренных жителей которой составляют грузины, обращенные в свое время в ислам) особенностей населения какой-либо территории. Иногда основанием для предоставления автономии становится комбинация указанных выше факторов. Например, этно-национальный состав населения и географическая удаленность от основной материковой территории послужили причинами установления автономии для Аландских островов в Финляндии, для Гренландии и Фарерских островов в Дании, географическая обособленность, особенности этнонационального состава и конфессиональной принадлежности (мусульмане в отличие от большинства жителей страны – христиан) населения – для острова Минданао на Филиппинах.

В последнее время в литературе встречается специальный термин – "регионалистское государство", используемый для обозначения децентрализованных унитарных государств, территория которых целиком состоит из автономных образований (примеры – Италия, Испания). Предлагается считать "регионалистское государство" особой, промежуточной (между федерацией и унитарным государством) формой государственного устройства⁵⁶⁸.

В ряде республик, входивших в СССР, на рубеже 80–90-х гг. усилились централизаторские тенденции, в других, наоборот, произошла некоторая децентрализация, в-третьих, ситуация коренным образом изменилась. Принципиальных изменений в данной сфере не было, например, в Туркменистане. В Литве Верховный Совет и правительство неоднократно в 1989 и 1990 гг. отказывались признать автономию компактно проживающего населения польской национальности. В Молдавии также органы исполнительной и законодательной власти не приемлют правомерности существования автономии гагаузов. А в Грузии в 1990 г. вообще было объявлено о ликвидации двух автономных республик (Абхазской и Аджарской) и одной автономной области (Юго-Осетинской). В Российской Федерации, напротив, были сделаны некоторые шаги в направлении расширения гарантий прав автономных образований. В частности, для представительства интересов автономных образований в Верховном Совете РСФСР была создана вторая палата. Ряд автономных республик в составе РСФСР приняли декларации о суверенитете, например, Татарская республика, а некоторые автономные области провозгласили себя автономными республиками. Ставится вопрос о восстановлении автономии некоторых народов (например, российских немцев). В 1991 г. было провозглашено создание автономных немецких районов в Алтайском крае и Омской области. Созданы и другие автономные национальные районы (Красноселькупский в Ямало-Ненецком автономном округе, входящем в Тюменскую область, Вепсский в Карелии, Эвенский в Якутии). Правда, в Конституции РФ 1993 г. о такой районной автономии ничего не сказано, хотя в основных законах некоторых субъектов РФ упоминается возможность создания национальных административно территориальных образований (см., например, ст. 43 Конституции Якутии⁵⁶⁹). Повышение роли республик в составе Российской Федерации выразилось, в частности, и в том, что с 1991 г. не используется более определение "автономная" по отношению к республикам. Повысился и реальный статус областей и краев, отражением чего служит тот факт, что они участвовали в подписании Федеративного договора в 1992 г. По Конституции РФ 1993 г., провозглашается равноправие во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти всех субъектов федерации, хотя, как уже отмечалось, разные виды субъектов РФ (республики, области и т.д.) обладают различными статусами.

Наряду с федеративным государством может существовать конфедерация, которая представляет собой союз самостоятельных государств. Конфедерация – более тесное объединение государств, чем международная организация, и представляет собой промежуточное состояние между федеративным государством и международной организацией. По мнению С.Н. Бабурина, "именно отсутствие единого территориального суверенитета позволяет отличать конфедерацию как союз государств от федеративного государства, тогда как от коалиции государств конфедерацию отличает определенный государственно-территориальный элемент в ее организации"⁵⁷⁰. Конфедерация обычно создается для достижения определенной цели, поэтому она представляет собой довольно неустойчивое образование и либо превращается в федерацию, либо распадается. Так, в 1990 г. распалась просуществовавшая с 1982 г. Сенегамбия – в нее входили Сенегал и Гамбия. Отметим, что само слово "конфедерация" присутствует в названии некоторых государств (например, Швейцарии и Канады), что не меняет их федеративного устройства. При этом в названии Швейцарии слово "конфедерация" сохранилось исторически, поскольку конфедеративное вначале объединение кантонов (первоначальное название этого объединения – Eidgenossenschaft, что дословно переводится как Товарищество, Скрепленное Клятвой), переросло в федерацию. Федеративное государство США также выросло из конфедерации.

Форма государственного устройства одного и того же государства может изменяться с течением времени. Так, федерация США выросла из конфедерации, существовавшей в 1776–1787 гг., в которую входили бывшие английские колонии, боровшиеся за свою независимость и обретшие ее. Бразилия, наоборот, с момента провозглашения независимости в 1822 г. являлась до 1889 г. унитарным государством, а затем стала федерацией. В настоящее время сохраняются как центробежные, так и центростремительные тенденции в различных государствах. Например, провинция Квебек в Канаде получила особый (по сравнению с другими провинциями) статус, причем имеются политические силы, добивающиеся полного отделения Квебека от Канады. В Бельгии поправкой к Конституции в 1993 г. завершился продолжавшийся с конца 70-х гг. XX в. процесс превращения унитарного государства в федеративное, хотя и весьма своеобразное, в составе Фландрии и Валонского региона с особым статусом Брюсселя и определенной автономией немецкоязычного населения. В то же время в ЕЭС наблюдалась эволюция в сторону создания на базе международной организации конфедеративного, а затем и федеративного объединения. Особенно четко это проявилось в результатах встречи глав государства и правительств стран – членов ЕЭС в г. Маастрихте в 1992 г., на которой договорились о превращении ЕЭС в более тесное объединение, чем просто содружество государств. Это выразилось, в частности, в договоренностях о введении единой валюты, расширении полномочий органов Сообществ и т.д., что нашло отражение в подписанных на этой встрече Договоре о Европейском Союзе и ряде соглашений.

В отечественной литературе большинство авторов воздерживается от оценки характера Европейского Союза (ЕС), а ранее – ЕЭС (Что это? Международная организация, конфедерация или, может быть, федерация?). Вместе с тем, если до 80-х гг. Сообществами занимались только международники⁵⁷¹, то в 80–90-е гг. на ЕЭС обратили внимание государствоведы. Так, в двухтомном исследовании "Современное буржуазное государственное право" имеется написанная И.С. Крыловой глава "Государственно-монополистическая интеграция и государственное право"⁵⁷², издана весьма обстоятельная монография Б.Н. Топорнина⁵⁷³, а также и первый учебник по европейскому праву⁵⁷⁴. Однако в крупном коллективном труде "Сравнительное конституционное право", увидевшем свет в 1996 г., ЕС не упоминается в связи с анализом территориально-политической организации государства. Американский же ученый Д.Дж. Элейзер прямо говорит: "Лучшим примером современной конфедерации может служить Европейский Союз"⁵⁷⁵. На мой взгляд, ЕЭС сложилось в конфедерацию уже в 80-е гг. С момента вступления в силу в конце 1993 г. Договора о Европейском Союзе, что положило начало реализации положений этого Договора и сопутствующих ему соглашений, начался процесс превращения ЕЭС в федерацию, хотя протекает указанный процесс в сложной и противоречивой обстановке.

Своеобразием отличаются унии. Многие зарубежные исследователи рассматривают унию как отдельный вид формы государственного устройства. Так считает, например, бразильский ученый П. Салветти Нетто⁵⁷⁶. Выделение уний в самостоятельную форму обычно не аргументируется. Рассмотрим вопрос подробнее. Так, уния Англии и Шотландии 1707 г. на деле привела к созданию единого государства, хотя Шотландия и сохранила ряд особенностей (собственную судебную систему, особые прецеденты, самостоятельную систему местного самоуправления, отдельную валюту – шотландский фунт стерлингов, – которая ходит в данной части Великобритании наряду с английским фунтом и т.д.), отличающих ее от Англии. Шотландская автономия расширилась после принятия в 1997 г. решения об образовании в Шотландии самостоятельного законодательного органа. Другой пример – уния Австрии и Венгрии (с 1867 до 1918 г.) позволила обоим частям империи сохранять значительную внутреннюю самостоятельность, но просуществовала она только полвека, не сумев справиться с внутренними противоречиями.

При этом в результате унии может сложиться весьма своеобразное государство. Так, Люблинская уния 1569 г. на основе договора Польши и Литвы привела к созданию уникальной в своем роде дворянской республики с отдельными рудиментами монархии. Глава государства по традиции именовался королем, имел знаки королевского достоинства, вступал в должность в результате коронации. Ряд авторов и называет Польско-литовское государство того периода "смешанной монархией"⁵⁷⁷. Но короля избирал Сейм, хотя и пожизненно. Таким образом, передача трона по наследству в принципе не могла совершаться. Приглашение на престол ближайших родственников умершего короля не означало наследственного порядка замещения поста главы государства. Ведь и в республике Нидерланды в XVI–XVIII вв. избрание штатхаудеров из представителей одной и той же семьи (Оранских-Нассау) не превращало Соединенные Провинции в монархию. Надо отметить, что в Речи Посполитой Сейм не только избирал королей, но и играл важную роль в управлении страной. Да и название Польско-Литовского государства, появившегося в результате унии, говорит само за себя: Recz pospolita является дословным переводом на польский язык с латыни слов res publica (что по-русски означает общее или общественное дело или достояние или вещь). И хотя название государства не всегда отражает его суть, в данном случае, на мой взгляд, создана была именно республика. В то же время благодаря тому, что уния привела к складыванию единого государства (при сохранении определенных особенностей в управлении отдельными его частями), Польско-Литовское объединение смогло просуществовать более двухсот лет после упомянутой Люблинской унии.

Обычно унии подразделяют на личные и реальные. При личных униях у двух (или более) государств имеется только один общий институт – одно и то же лицо является одновременно монархом в обоих государствах, поэтому возможны только в условиях монархии. Примерами служат уния Португалии и Испании (1580–1640 гг.), уния Нидерландов и Люксембурга (1815–1890 гг.). Такие объединения весьма неустойчивы и, по сути, представляют собой разновидность конфедерации. Реальные унии предусматривают создание общих органов для всей конфедерации, передачу ряда вопросов на рассмотрение этих органов. Упомянутые Англо-Шотландская (1707 г.), Польско-Литовская (1569 г.), Австро-Венгерская (1867 г.) являлись реальными. Иногда реальным униям предшествуют личные. К примеру, личная уния была установлена между Англией и Шотландией в 1603 г., между Польшей и Литвой в 1385 г. Но вовсе не обязательно, чтобы реальную унию предваряла личная. Так, в 1925 г. после войны с Неждом потерпевшему поражение Хиджасу была навязана реальная уния, которая просуществовала до 1932 г. В 1932 г. (после восстания в Хиджасе с целью восстановления независимости) уния была ликвидирована, Нежд полностью объединился с Хиджасом и построенное на унии Королевство Хиджас–Нежд и Присоединенные Области было переименовано в Арабское Государство Саудия.

Реальная уния, наряду с федерацией, представляет собой сложносоставное государство. Но если "федерация как форма государственного устройства предполагает безусловное наличие конституционно равностатусных частей при возможном предоставлении каждой из них дополнительных полномочий для практической реализации своих функций"⁵⁷⁸, то для реальной унии характерна именно разностатусность составных частей государства при гарантированное сохранения их специфичности.

Иногда государства устанавливают конфедеративные отношения, которые, тем не менее, не порождают конфедерации, поскольку и юридически равноправие сторон в соответствующих документах не закрепляется, да и фактически политический вес, экономический и военный потенциалы вступающих в такие отношения государств несопоставимы. В результате установления таких отношений к крупному и мощному государству присоединяется (добровольно или под сильным давлением) сравнительно небольшое государство на правах ассоциированного или федератного государства. Например, Пуэрто-Рико и Гуам находятся в настоящее время в содружестве с США, Федеративные Штаты Микронезии и Маршалловы острова являются ассоциированными с США государствами. Ранее (в 1898 г.) к США, к примеру, присоединились Гавайские острова после провозглашения республики в 1893 г.; статус территории они получили в 1900 г., а позже стали одним из штатов.

Политический режим – это совокупность методов правления. Политический режим относится к функциональным аспектам политической системы общества, в силу чего является одной из важнейших характеристик формы государства, поскольку, как разбиралось в главе I, свойства системы как целостности запечатлены в ее элементах (фрактальность). При анализе политического режима речь идет о степени политической свободы в обществе, гарантированности прав личности, методах деятельности государственных органов, взаимоотношениях общества и государства. Известны три основных вида политических режимов: демократический, авторитарный и тоталитарный, которые, в свою очередь, можно подразделить на определенные разновидности.

Рассмотрим вначале демократический политический режим. Его признаками являются верховенство представительных органов власти, широкое распространение институтов непосредственной демократии и самоуправления, провозглашение и защита прав и свобод личности, правовой характер государства. Вместе с тем можно выделить две разновидности такого режима: демократический политический режим в наиболее развитой форме и ограниченно демократический политический режим.

В настоящее время с демократическим политическим режимом в наиболее развитой форме мы встречаемся в таких странах, как Великобритания, Швеция, Италия, Португалия, Швейцария и др.

Ограниченно демократический политический режим сохраняет основные черты, присущие демократии, однако не в полной мере. Так, в США существует демократический политический режим, но до настоящего времени в 12 штатах сохраняет запрет на регистрацию коммунистической партии в качестве легальной политической партии; сохраняются различные формы расовой дискриминации (хотя определенные силы борются с расовой дискриминацией более ста лет и добились по сравнению с ситуацией конца XIX в. значительных успехов); не получила достаточной поддержки и не вступила в силу поправка к Конституции, закрепляющая равноправие женщин и мужчин; в 1983 г. правительство в течение нескольких дней уволило 11400 авиадиспетчеров, принявших участие в забастовке; суровые санкции применялись против бастующих шахтеров в 1990 г. в Вирджинии и т.п. В недавнем прошлом также наблюдались определенные ограничения демократии в США, например, так называемый "обезьяний процесс" в 20-е гг. XX в. – судебное осуждение сторонников дарвинизма, шпиономания и гонения на различные демократические и миротворческие организации (в том числе и на компартию) в 50-е гг. XX столетия и т.п.

В ФРГ ограничение демократии проявляется, в частности, в практике "запретов на профессии". С 1956 по 1968 г. в этой стране под запретом находилась компартия.

В то же время в условиях демократического политического режима в любом случае главным является активное и достаточно эффективное, во многом определяющее воздействие гражданского общества на деятельность государства, на весь механизм властвования. Как отмечает Г.В.Ф. Гегелъ, "одним принципом гражданского общества является конкретное лицо, которое есть для себя как особенная цель, как целостность потребностей и смешение природной необходимости и произвола, но особенное лицо как существенно соотносящееся с другой такой особенностью, так что каждое из них утверждает свою значимость и удовлетворяется только как опосредованное другой особенностью и вместе с тем как всецело опосредованное только формой всеобщности, другим принципом гражданского общества"⁵⁷⁹. Высказанный Г.В.Ф. Гегелем вывод дает нам ключ к правильному пониманию такого явления, как гражданское общество. В связи с этим важным представляется замечание современного итальянского исследователя К. Мортати: "Попытка открыть приемлемый путь для восстановления доверительных отношений между отдельным человеком и государством означает акт доверия демократии"⁵⁸⁰. В 90-е гг. XX в. в России стало даже модным говорить о гражданском обществе. Однако не всегда четко разъясняется, что понимает под гражданским обществом тот или иной автор. Не останавливаясь подробно на обзоре различных точек зрения, постараюсь дать рабочее определение гражданского общества, которое необходимо для лучшего понимания сути политического режима, поскольку, на мой взгляд, именно в характере взаимоотношений гражданского общества и государства коренится суть политического режима, и взяв в качестве критерия особенности характера этих взаимоотношений, можно дать классификацию политических режимов. Гражданское общество – это конкретно-историческая форма совместной деятельности людей в сфере осуществления власти. Различные признаки того или иного политического режима, которые я уже отмечал выше и о которых речь пойдет далее, вытекают из характера упомянутых взаимоотношений.

Для авторитарного политического режима характерна, в отличие от демократического режима, большая независимость государства по отношению к гражданскому обществу. Гражданское общество сохраняется и стремится влиять на действия государства, но такое влияние ограничено, поскольку государство в условиях такого режима ищет опору не в гражданском обществе, а в самом себе. Как уже говорилось выше, государство, будучи порожденным обществом и в силу объективных потребностей общества, превращается в самостоятельный социальный институт, и именно в результате этого государство может оказывать воздействие на общество. На эту самостоятельность справедливо указывал Г.В.Ф. Гегель: "Государство есть действительность нравственной идеи – нравственный дух как очевидная, самой себе ясная, субстанциальная воля, которая мыслит и знает себя и выполняет то, что она знает и поскольку она это знает"⁵⁸¹. И при демократическом политическом режиме государство самостоятельно, но действует под контролем гражданского общества, а гражданское общество реализует свои интересы в том числе через государство. Хотя и в условиях демократии государство оказывает обратное воздействие на общество, и при определенных обстоятельствах самостоятельность государства проявляется весьма явственно. А при авторитарном политическом режиме государство и гражданское общество находятся в постоянном противоборстве.

Признаком авторитарного политического режима являются существенное ограничение полномочий или полное отсутствие представительных органов власти, преобладание по своей значимости в механизме реализации власти государственных органов, сформированных на основе назначения, по наследственному принципу, в результате выдвижения узкой олигархической группой и т.п., большее или меньшее ограничение прав и свобод граждан. Анализируя авторитарный режим, который сложился в Бразилии после военного переворота 1964 г. и просуществовал до конца 70-х гг. XX в., бразильский политолог П. Мак Доноу сделал некоторые выводы относительно судеб авторитарных режимов в современном мире. По его мнению, "отличаясь от классических полиархатных моделей, с одной стороны, и от тоталитарных систем, – с другой, авторитарные режимы, такие как бразильский, редко развиваются в неизменных ситуациях. Они представляют собой нечто большее, чем временный переворот, но также нечто меньшее, чем предложение решения проблем в долгосрочной перспективе"⁵⁸².

Авторитарный политический режим можно подразделить на две разновидности: авторитарно-либеральный и реакционно-авторитарный политические режимы. Авторитарно-либеральный политический режим характеризуется стремлением к преобладанию ненасильственных методов управления (хотя это не значит, что от насилия совершенно отказываются, в случае угрозы правящей группировке насилие применяется самым решительным образом), к учету мнения различных слоев гражданского общества с тем, чтобы снизить уровень конфронтационности, предоставлением гражданам определенных прав и свобод. Но – авторитарно-либеральный режим тем и отличается от демократического, что сроки предоставления и дозировку прав и свобод, степень их гарантированности определяет само государство, а не общество, причем государство считает себя вправе ликвидировать предоставленные права и свободы в том случае, когда это покажется ему необходимым. Авторитарно-либеральный политический режим существовал, например, в России в 60–70-е гг. XIX в.

Реакционно-авторитарный режим стремится опираться, прежде всего, на силу. И если авторитарно-либеральный режим в какой-то мере стимулирует развитие гражданского общества, хотя государство стремится делать это дозированно и под своим неусыпным контролем, то реакционно-авторитарный режим терпит гражданское общество как некое зло, с которым государство справиться не может, хотя и старается поставить его под свой жесткий контроль. Примерами реакционно-авторитарного политического режима служат режимы, существовавшие в Бразилии с 1964 по 1979 г.⁵⁸³, в Испании с конца 60-х гг. до смерти Франко и др.

В качестве разновидностей авторитарного режима можно также выделить военные режимы. Их особенностью является то, что к власти полностью приходят военные. Различаются военно-революционные и военно-диктаторские политические режимы. Цели установления этих двух разновидностей военных режимов, как правило, прямо противоположны. Военно-революционные режимы устанавливаются с целью проведения прогрессивных преобразований и развития движения за национальное возрождение, освобождение, за социальную справедливость и т.п. Например, военный режим в Перу с 1968 по 1980 гг. Методы военно-революционных режимов во многом сходны с методами авторитарно-либеральных режимов, а в отдельных случаях военно-революционные режимы идут гораздо дальше по пути стимулирования развития гражданского общества. Так, главной целью установления военно-революционного режима в Португалии (существовал с 1974 по 1976 г.) было создание условий для перехода от фашизма к демократии, что и было осуществлено.

Военно-диктаторские режимы устанавливаются с целью подавления демократических движений, обеспечения власти олигархических группировок. Военно-диктаторский режим существовал, в частности, в Чили с 1973 по 1990 г.

Как уже отмечалось, при реакционно-авторитарном, а также военно-диктаторском политическом режиме гражданское общество сохраняет свою самостоятельность и даже активность, хотя правящая группировка через государство оказывает на него серьезное воздействие, налагает определенные ограничения, но полностью под свой контроль авторитарными методами поставить не может. Только в условиях тоталитарного политического режима государству удается подчинить себе общество и практически поглотить гражданское общество. Государство подминает под себя общество, пронизывает все его поры, подвергает огосударствлению все стороны его жизнедеятельности. Правда, надо все же сделать оговорку, что даже и при тоталитарном политическом режиме все же сохраняются семена и ростки гражданского общества (примерами чего являются эпизодические индивидуальные акции протеста и различные формы самоорганизации по месту жительства или работы, как то кружки, клубы, неформальные группы близких по взглядам или интересам людей и т.п.), которые способны прорасти и развиваться, как только сложатся благоприятные для этого условия. Государство и эти зачаточные элементы гражданского общества пытается уничтожить или поставить под свой контроль, однако полностью осуществить это не удается. Именно наличие таких зародышей гражданского общества при тоталитаризме позволяет перейти к демократии или авторитаризму, поскольку для этого необходимо гражданское общество хотя бы и на самых ранних ступенях формирования и развития, а из ничего, из абсолютной пустоты гражданское общество возникнуть не может. Кроме того, объективные предпосылки сохранения или образования ростков гражданского общества при тоталитаризме заключаются в том, что человек как обособленный индивид может существовать (да и вообще стать человеком) только в обществе, т.е. в совместной деятельности с другими людьми, а вступая между собой в отношения, люди, естественно, самоорганизуются.

При тоталитарном режиме создается политическая система особого рода, которая замыкается на личности вождя, поддерживаемого и выдвигаемого некоей олигархической группировкой. Для обеспечения господства возглавляемого вождем государства над обществом используется целый комплекс мер и средств. Насилие здесь является не самым главным способом обеспечения власти. Активно применяются методы политического, экономического, идеологического, пропагандистского воздействия. Но репрессии являются естественным следствием концентрации власти в руках одного человека, выражающего интересы достаточно узкой олигархической группировки и подчиняющего при помощи государственного и партийного (при наличии политической партии) аппарата все общество. Репрессиям подвергаются прежде всего те, кого не удалось подчинить другими методами. При этом благодаря различным как ненасильственным, так и насильственным методам на определенном этапе тоталитарному режиму удается создать достаточно массовую социальную опору. Поэтому в условиях этого режима иногда проводят плебисциты и референдумы (примеры: гитлеровская Германия, салазаровская Португалия) как доказательство наличия такой массовой опоры.

Признаками тоталитарного политического режима в условиях XX в. являются сосредоточение власти в руках одного человека, сохраняющего свою власть в течение длительного времени (хотя возможны и перевороты внутри олигархии), установление принудительной, как правило, однопартийной системы, сращивание государственного аппарата и аппарата правящей партии, превращение представительных органов и институтов непосредственной демократии в фикцию, огосударствление общественных организаций и всех без исключения средств массовой информации, дифференциация статуса (т.е. наличие разного объема прав и обязанностей) у разных иерархически расположенных групп населения в зависимости от того, какое место в системе властвования занимает данная группа, рассмотрение прав и свобод личности как некое благодеяние со стороны государства, отсутствие гарантий этих прав и свобод за исключением соизволения самого государства.

Сходный перечень признаков тоталитарного режима в XX в. предложил французский политолог Р. Арон: рост бюрократий, слабо взаимодействующих между собой в рамках одного государства ввиду расширения его полномочий, разрыв между массой рядовых членов правящей партии и узким кругом руководителей, сохранение своего рода конспирации внутри этой партии, безусловная власть главы государства, опирающаяся не столько на его интеллектуальные или управленческие способности, сколько на умение направлять и использовать в своих интересах конфликты между его товарищами по партии или между несчетным числом чиновников, разрастание секретной полиции, которая становится высшей властью, сочетание полицейского режима с массированной пропагандой для населения и развитие эзотерической доктрины, доступной немногим. Р. Арон считает, что только в совокупности все эти явления составляют суть тоталитарного режима в современном мире⁵⁸⁴. Однако, по моему мнению, в указанных явлениях лишь проступает суть тоталитарного режима в современном мире, но сама суть заключается, как уже говорилось, в поглощении государством гражданского общества и тем самым, фактически, ликвидации гражданского характера общества, превращение его лишь в средство для достижения целей, определяемых самим государством.

В этих условиях все люди превращаются в винтики огромного всеобъемлющего государственного механизма. Тоталитарное государство без колебаний расправляется с теми людьми, которые, по его мнению, не выполняют или плохо выполняют функции винтика или сделали уже все, на что были способны. При этом могут пострадать и отдельные представители господствующей группировки во имя сохранения и упрочения власти группировки в целом.

Возможность подчинения государством общества (так же, как и возможность противоборства гражданского общества и государства при авторитарном режиме) заключается в относительной самостоятельности государства, хотя оно само порождается объективными процессами, протекающими в обществе. Эволюция общества ведет к подрыву всемогущества государства и в. конце концов к краху тоталитарного режима, хотя он не терпит краха сам по себе; для его уничтожения требуются активные действия его противников.

В XIX–XX вв. тоталитарные режимы сохраняются в течение более коротких исторических периодов по сравнению со временем существования других политических режимов, поскольку для общества в условиях интенсивного развития личности и роста самосознания человека такое состояние противоестественно и устанавливается в результате неординарных обстоятельств. Тоталитарные режимы ведут к застою и деградации общества, а внутренние процессы, протекающие в нем, требуют постоянного развития и, следовательно, ликвидации тоталитарных режимов как главных препятствий на пути развития. При этом на первых порах после установления тоталитарного режима могут наблюдаться определенные успехи в экономической и других областях, однако затем с неизбежностью следует застой и упадок, что в принципе заложено уже с самого начала функционирования этого режима, уже в самой его сущности. Примерами тоталитарных режимов XX в. являются фашистские режимы (Германия времен Гитлера, Италия времен Муссолини, Португалия времен Салазара-Каэтану, Испания времен Франко до второй половины 60-х гг. и др.), режимы, установленные в социалистических странах по примеру режима, утвердившегося в СССР на рубеже 20–30-х гг., причем в них построен антимарксистский социализм⁵⁸⁵, хотя формально провозглашалась приверженность марксизму.

3. Правовая институализация партий

Определение политической партии.Определение партийной системы.Предпосылки правовой регламентации деятельности партий.Развитие источников права.Порядок создания партий.Функции и права партий.Государственное финансирование политических партий.Правовое регулирование внутренней структуры партий.Ответственность партий.

Определение политической партии. Политическая партия – это общественной объединение, отстаивающее и претворяющее в жизнь интересы представляемого им класса или социальной группы путем борьбы за государственную власть, осуществления ее, участия в ее осуществлении или оказания максимально возможного в конкретных условиях воздействия на ее осуществление, находясь в оппозиции в составе государственных органов или вне их⁵⁸⁶. Как видно из приведенного определения, родовым понятием по отношению к понятию партия является "общественное объединение". Впрочем и другие современные специалисты, исследующие политические партии, рассматривают партии как вид общественного объединения⁵⁸⁷. И тем не менее считаю необходимым начать рассмотрение правового регулирования общественных институтов именно с юридической регламентации статуса и деятельности политических партий. Это вызвано тем, что политические партии, будучи одним из видов общественных объединений, играют весьма важную и специфическую роль во взаимосвязи общества и государства, как это было показано выше. По справедливому замечанию немецких ученых, "анализ отношений внутри партий и между партиями следует рассматривать как собственно ключевой вопрос политической системы"⁵⁸⁸. Поэтому вполне логично начать с анализа правового регулирования политических отношений, касающихся партий.

Определение партийной системы. Партийная система данной страны представляет собой совокупность всех партий, существование и развитие комплекса взаимодействий внутри которой характеризуются, во-первых, юридически установленными условиями функционирования политических партий, во-вторых, количеством и характером взаимоотношений действующих в стране партий, в-третьих, фактической ролью партий в области руководства государственными делами, в особенности в сфере формирования и деятельности исполнительных органов государственной власти. Аналогичная точка зрения на понятие партийной системы была высказана Б.А. Стародубским еще в конце 60-х гг. XX в., правда, только в отношении капиталистических стран: "Партийная система каждой буржуазной страны определяется, во-первых, количеством, характером и взаимоотношениями существующих в стране партий, во-вторых, – условиями деятельности этих партий и, в-третьих, их фактической ролью в области руководства государственными делами, в особенности в сфере формирования правительства"⁵⁸⁹. С позицией Б.А. Стародубского солидаризуется и В.Б. Евдокимов⁵⁹⁰. Исходя из подобного же понимания партийной системы, анализирует партийную систему ФРГ и ее эволюцию с 40-х по 80-е гг. нашего столетия и И.П. Ильинский, что видно из круга рассматриваемых им проблем, хотя он и не приводит какого-либо определения партийной системы⁵⁹¹.

Таким образом, уже из определения партийной системы видно, что особенности правового регулирования деятельности партий в конкретной стране во многом определяют специфические черты партийной системы этой страны.

Все современные партийные системы можно разделить на две большие группы (внутри которых имеется более дробное деление): свободно складывающиеся и принудительные партийные системы. Свободно складывающиеся партийные системы существуют в том случае, если юридически допускается легальная деятельность практически любых партий за исключением тех, которые подпадают под вполне конкретные ограничения общего характера: запреты на действия, направленные на насильственное ниспровержение конституционного строя, действия, осуществляемые в интересах иностранного государства и т.п. Принудительные партийные системы, наоборот, существуют в том случае, если законодательство допускает легальную деятельность только четко обозначенных партий. Примечательно, что многопартийность может наблюдаться как в свободно складывающихся, так и в принудительных партийных системах, однако характер многопартийности в этих разновидностях партийных систем принципиально различен. Кроме того, в принудительных партийных системах общее количество партий, как правило, меньше, чем в свободно складывающихся. Партийная система современного Китая включает наибольшее количество партий среди известных на сегодняшний день принудительных партийных систем: их 9 (наряду с руководящей Коммунистической партией Китая существуют Революционный комитет Гоминьдана; Демократическая лига Китая; Ассоциация демократического национального строительства Китая; Ассоциация содействия развитию демократии в Китае; Рабоче-крестьянская демократическая партия Китая; Чжигундан [Партия стремления к справедливости]; Общество Цзюсань [3 сентября]; Лига демократической автономии Китая)⁵⁹². Во многих африканских странах партийные системы в своем развитие прошли через этап принудительной партийной системы. В частности, Конституция Нигерии 1989 г. предусматривала существование только двух партий, в Сенегале в период 1978–1981 гг. законодательно была разрешена деятельность четырех партий, в Верхней Вольте в 1978–1980 гг. – трех⁵⁹³. В то же время, если среди принудительных партийных систем однопартийность – явление довольно распространенное, то среди свободно складывающихся партийных систем однопартийность почти не встречается. Одним из крайне редких примеров страны со свободно складывающейся партийной системой на протяжении длительного времени служил Кот д'Ивуар. Конституция этой африканской страны практически дословно воспроизводит ст. 4 Конституции Франции 1958 г., в которой провозглашается свобода создания и деятельности партий и группировок. Однако в отличие от Франции в Кот д'Ивуар в течении довольно длительного периода существовала только одна легальная партия (оно же является правящей). Такое же положение сложилось и в Камеруне.

Во многих странах Тропической Африки понимание многопартийности весьма специфично. Например, в Замбии в начале 90-х гг. XX в. на общей волне демократизации политической жизни, прокатившейся не только по Африке, но и по другим регионам мира, был снят запрет на деятельность иных, кроме правящей, политических партий и проведены президентские выборы на многопартийной основе. На этих выборах победил лидер оппозиционного Движения за многопартийную демократию. Но уже в середине 90-х гг. тот же Президент – лидер Движения за многопартийную демократию издавал акты и отдавал распоряжения, направленные на то, чтобы воспрепятствовать участию в выборах экс-Президента Замбии К. Каунды и максимально ограничить деятельность возглавляемой К. Каундой партии.

Предпосылка правовой регламентации деятельности партий. Если сами партии в современном их понимании сформировались в промышленно развитых странах в XIX в.⁵⁹⁴, то правовая институциализация партий в полной мере развернулась только в XX в., причем наибольшее развитие в практике самых разных стран она получила уже после второй мировой войны. А правовая институциализация политических партий, как справедливо отмечает Ю.А. Юдин, – "это процесс превращения их в правовой институт путем все более широкого регулирования правом комплекса отношений, связанных с образованием, организацией и деятельностью партий"⁵⁹⁵.

Такое явление, как правовое регулирование деятельности партий, было порождено возрастанием роли партий в политической жизни. Отражением этих процессов явилось изменение отношения государства к партиям и "все настоятельнее ощущаемая потребность перехода к нормативному регулированию их деятельности"⁵⁹⁶. В издании правовых актов, закрепляющих статус партий, их функции, предусматривающих порядок их финансирования государством, проявляется признание со стороны государства значимости партий в политическом механизме осуществления власти. Государство не может оставаться безучастным по отношению к такому важному и деятельному элементу политической системы, как партии. Одним из способов установления определенных границ деятельности партий является издание и санкционирование государством касающихся их правовых норм.

В то же время и сами партии заинтересованы в правовом урегулировании своего положения, поскольку это создает формально-юридические гарантии соблюдения их прав и законных интересов, а также защиты от произвола административных и полицейских органов. Вызывает заинтересованность партий государственное финансирование, хотя оно сопряжено с жестким контролем со стороны государства за денежными средствами партий.

В странах с принудительными партийными системами господствующая среди нескольких или единственная легальная партия юридическую институциализацию рассматривает как закрепление своих руководящих позиций. В этих условиях для господствующей партии не существует государственного контроля. Она сама превращается в часть государства фактически или юридически, а партийные органы получают право контроля над государственными органами. Так, в 1972 г. в Заире⁵⁹⁷ было конституционно закреплено право органов единственной легальной и, естественно, правящей партии – Народное движение революции – издавать акты, обладающие большей юридической силой, чем акты органов государства. Государственным органам вменялось в обязанность выполнять предписания партийных органов. Все взрослое население автоматически зачислялось в ряды Народного движения революции. В 60–80-х гг. XX в. в Африке Заир не являлся исключением. Правда, в начале 90-х гг. ситуация изменилась.

Надо отметить, что не все конституции африканских стран с принудительной однопартийной системой провозглашали слияние правящей партии и государства. В некоторых странах (например, Замбия по конституции 1973 г.⁵⁹⁸ и Демократическая Республика Сан-Томе и Принсипи по Конституции 1982 г.⁵⁹⁹) ограничились закреплением за единственной легальной партией статуса руководящей. Правда, большинство конституций, устанавливавших в африканских странах принудительную однопартийную систему или даже заявлявших о слиянии партии и государства, были отменены в 90-е гг. Впрочем, как уже отмечалось, принудительные партийные системы вводились не только в Африке. Так, в 1934 г. в Германии был принят закон о слиянии Национал-социалистической партии с государством. В других странах (например, в СССР по ст. б Конституции 1977 г. в отношении Компартии) объявлялось о том, что партия является руководящей и направляющей силой.

Развитие источников права. Первые акты, касающиеся деятельности партий, появились во второй половине XIX в., но они еще были редки и затрагивали лишь отдельные аспекты функционирования партий или вводили запрет для отдельных партий. Примером служит так называемый Исключительный закон против социалистов, принятый Рейхстагом 21 октября 1878 г. Согласно этому Закону, были распущены все социал-демократические организации, закрыты периодические и другие печатные издания, запрещены сборы денег и собрания. По данному Закону было выслано около 900 человек и около 1500 человек были приговорены к тюремному заключению. Поводом к принятию указанного Закона явились два покушения на жизнь Вильгельма I, к которым, однако, социал-демократы никакого отношения не имели. Закон первоначально был принят на два с половиной года, а затем периодически продлевался. Рост влияния и авторитета социал-демократов, несмотря на запреты, привел к тому, что после очередного истечения срока 10 октября 1890 г., Закон не был продлен Рейхстагом. Практически, только в США уже в конце XIX в. избирательные законы ряда штатов содержали положения, регулирующие различные стороны образования и деятельности партий. К началу второй мировой войны избирательные законы всех штатов включали в себя специальные разделы, посвященные партиям. До настоящего времени в США, по традиции, избирательные законны штатов подробно регламентируют не только избирательный процесс, но и значительную часть вопросов, относящихся к порядку создания, функционирования и прекращения деятельности партий. По подробности регламентации деятельности партий избирательные законы штатов США не уступают специальным законам о партиях других стран. В Мексике была воспринята традиция США по объединению в едином правовом акте норм, регулирующих образование и деятельность партий, и норм, регламентирующих избирательный процесс. Так, в Мексике в 1977 г. был принят Федеральный закон "О политических организациях и избирательном процессе". Следует отметить, что и в других странах избирательное законодательство регулирует некоторые аспекты деятельности партий, но не так подробно и, главным образом, лишь те аспекты, которые связаны с участием партий в выборах.

Постепенно правовые нормы, регламентирующие деятельность партий, выделялись и сложились в особое направление правового регулирования – юридическую институциализацию политических партий. Регулирование деятельности партий в XX в. поднялось на конституционный уровень. В отдельные конституции положения, закрепляющие статус партий, стали вноситься еще до второй мировой войны. В Европе первой конституцией, содержащей нормы, посвященные партиям, была Конституция Чехословакии 1920 г. В США к началу второй мировой войны в конституциях 17 штатов имелись нормы о политических партиях⁶⁰⁰. Но в общем внесение в конституции положений о партиях было довольно редким исключением, хотя с 1900 по 1939 г. в целом по миру было принято несколько конституций⁶⁰¹. Так, в Веймарской Конституции Германии 1919 г. термин "партия" встречается только один раз, да и то отнюдь не в контексте регулирования деятельности этого политического института: говорилось о том, что чиновники должны служить интересам государства, а не интересам отдельных партий⁶⁰². Наоборот, почти все конституции, изданные после второй мировой войны, включают в себя положения о партиях, хотя встречаются и отдельные исключения (например, Конституция ЮАР 1983 г. о партиях не упоминает). Как правило, в развитие конституционных постановлений в ряде стран приняты законы о партиях общего характера, регулирующие порядок создания, функционирования и прекращения деятельности партий, а также и другие вопросы (в частности, государственное финансирование и т.д.), хотя в отдельных случаях такие законы одобрялись и в отсутствии в конституциях таких постановлений (чаще всего, если конституции были приняты До второй мировой войны).

Исторически первыми актами такого рода были законы о политических партиях Аргентины (1956 г.) и Турции (1965 г.), которые, однако, после переворотов в этих странах утратили юридическую силу. Наиболее старыми среди не прекращающих своего действия актов является Закон о партиях ФРГ 1967 г. (дополнен в 1969, 1983 и 1989 гг.). Список государств, имеющих в настоящее время специальные законы (или приравненные к ним акты) о партиях, весьма велик, вот только несколько примеров: в Бразилии действует Органический закон о политических партиях 1971 г. (существенно изменен в 1979 г. и дополнен в 1983 г.), в Португалии – Декрет-закон 1974 г. (дополнен в 1975 г.), в Австрии – Закон 1975 г. (изменен и дополнен в 1979, 1982 и 1993 гг.), в Испании – Закон 1978 г. (дополнен в 1981 г.), в Никарагуа – Закон 1983 г., в Тунисе – Органический закон об организации политических партий 1988 г., в Болгарии и Бенине – Законы о политических партиях 1990 г., в Кабо-Верде – Закон о статусе политических партий 1990 г., в Анголе – Закон о политических партиях 1991 г., в Казахстане – Закон о политических партиях 1996 г. Деятельность партийных фракций в парламенте регулируется регламентами парламентов и их палат, а также другими актами.

В ряде стран, прежде всего в тех, в которых не приняты акты о партиях общего характера, имеется специальное законодательство о государственном финансировании партий. Например, Закон о контроле над политическими фондами Японии 1948 г. (с дополнениями 1975 г.), Постановления о правительственном финансировании партий и о дотациях партийным фракциям в Риксдаге Швеции 1965 г., о финансировании партий, представленных в местных органах самоуправления Швеции 1969 г., Декрет о финансировании партий Финляндии 1969 г., Закон о финансировании федеральных избирательных кампаний США 1974 г. (вступил в силу 1 января 1975 г.), Закон об участии государства в финансировании политических партий Италии 1974 г., Органический закон и Закон о гласности финансирования в политической жизни Франции 1988 г., Закон об ограничении избирательных расходов и о разъяснении в области финансирования политической деятельности Франции 1990 г.

Порядок создания партий. С точки зрения порядка обретения организациями легального статуса партии можно страны разделить на четыре группы. К первой группе принадлежат страны, в которых для признания организации партией достаточно того, что она объявляет себя партией. С течением времени эта группа стран численно уменьшается. Однако в их числе до настоящего времени остаются такие страны, как Великобритания, Австралия, Новая Зеландия.

Во вторую группу входят страны, законодательство которых не требует формальной регистрации партий в каком-либо государственном органе, но связывает приобретение организацией статуса партии с предоставлением в компетентный орган строго определенных документов. Так, в ФРГ партии обязаны представить председателю Федеральной избирательной комиссии сведения о своей программе, уставе и правлении, а Комиссия вправе при решении вопроса о допуске кандидатов и списков кандидатов, выдвинутых партиями для участия в выборах, проверять наличие у каждой отдельной партии свойств таковой. Согласно Закону о партиях Австрии, "с представлением устава в министерство внутренних дел политическая партия приобретает статус юридического лица"⁶⁰³.

К третьей группе относятся страны, законодательство которых предписывает обязательную регистрацию партий. Правом регистрации партий наделяются различные органы. Ими могут быть, во-первых, органы государственного управления. Например, в Испании, Италии, Франции регистрацию производят министерства внутренних дел, в России, Казахстане, Бенине, Бельгии и Нидерландах – министерства юстиции, в штатах США регистрация партий входит в компетенцию государственных секретарей соответствующих штатов⁶⁰⁴.

В некоторых государствах регистрацией партий ведают судебные органы: например, в Португалии – председатель Верховного Суда⁶⁰⁵, в Бразилии – Высший избирательный суд⁶⁰⁶, в Болгарии – Софийский городской суд⁶⁰⁷, в Анголе – Верховный народный суд⁶⁰⁸.

В ряде стран полномочиями по регистрации партий наделены органы, создаваемые для проведения выборов (в Мексике – Федеральная избирательная комиссия⁶⁰⁹, в Индии – Избирательная комиссия, в Швеции правительство определяет, какое учреждение является центральным избирательным органом, в настоящее время – это главное налоговое управление).

Специфический орган, не имеющий аналогов в других странах, регистрирует партии в Никарагуа. Это – Национальный совет политических партий, состоящий из равного количества представителей государственных органов и уже зарегистрированных партий⁶¹⁰.

Четвертую группу составляют страны, в которых законодательно закрепляется возможность легальной деятельности только для четко указанных по названиям одной или нескольких партий (КНДР⁶¹¹, Индонезия, Вьетнам и др.) или сама партия создается и видоизменяется на основе актов государства. Следовательно, для этой группы стран отпадает проблема регистрации партий.

В тех странах, где предусмотрена регистрация партий или для обретения статуса партии требуется представление в какой-либо государственный орган определенных сведений о ней, к организациям, претендующим на статус партии, предъявляются определенные требования формального и материального характера. Формальные требования включают наличие у партии собственного наименования, эмблемы, а также определенных документов, причем набор их, согласно законодательству, может требоваться разный, например, только заявление о регистрации партии (Швеция), но чаще список более обширен (устав, программа и т.п.). В некоторых странах (например, в России, Казахстане и пр.) при регистрации партии предусмотрена уплата регистрационного сбора. Законодательство практически всех стран предписывает, чтобы название новой партии отличалось от названий уже существующих партий, чтобы в названиях, а также в эмблемах не было сходных с государственными и религиозными символов.

К числу формальных относится также требование для регистрации поддержки партии определенным количеством избирателей. В Болгарии, например, партия должна насчитывать, как минимум, 50 членов, в Казахстане – 3 тыс. членов. В Швеции при регистрации для выборов в парламент необходимо, чтобы партия представила подписи не менее 1500 избирателей, а при выборах в местные органы самоуправления – подписи 100 или 50 избирателей в зависимости от уровня. В Португалии заявление о регистрации партии должно быть подписано не менее чем 5 тыс. избирателей, постоянно проживающих на территории этого государства, в Анголе – не менее чем 1,5 тыс. избирателей и при этом в числе заявителей должно быть не менее 150 жителей как минимум каждой из 14 провинций (из общего числа 19 провинций). В Мексике численность членов партии должна составлять не менее 65 тыс. человек (причем в каждом из половины субъектов федерации должно быть не менее 3000 членов или не менее 300 членов в каждом из половины избирательных округов). В то же время в Мексике партия. не проведшая необходимых собраний и не доказавшая, что в ее рядах состоит необходимое количество членов, может попросить об условной регистрации. В результате этого она получает право участвовать в выборах наравне с другими партиями. Если на выборах она соберет не менее 1,5% всех голосов, то она автоматически регистрируется. В противном случае она теряет временно полученный статус партии. В Бразилии партия также может регистрироваться двумя путями. Либо путем проведения в течение года после регистрации временных органов формирующейся партии (при этом основателей партии должно быть не менее 101) съездов не менее чем в 9 штатах и в 1/5 муниципий каждого из них. Результатом этого должен стать общенациональный съезд, на котором принимаются все необходимые документы и создаются постоянные партийные структуры, после чего партия регистрируется окончательно. Либо парламентским путем, что означает создание новой партии десятью процентами членов Палаты депутатов и Сената или получение партией, еще не проведшей общенационального съезда, пятью процентами голосов на выборах в Палату депутатов, причем не менее чем в 9 штатах по три процента в каждом.

"Механизм правового регулирования процесса образования партий в США и приобретения ими формально-юридического статуса структурных элементов политической системы американского общества довольно сложный и многогранный"⁶¹². В США законодательство 20 штатов устанавливает абсолютное число подписей, которые необходимо собрать, чтобы получить статус партии: в Иллинойсе 25 тыс. подписей, в Нью-Йорке – 20, в Алабаме – 5, в Огайо – 5, в Висконсине – 3, в Канзасе – 2,5, в Айдахо – 1,5 тыс. и т.д. Законодательство остальных штатов требует собрать определенное количество подписей, выраженное в процентах к общему числу избирателей (в Южной Дакоте 10%, в Арканзасе 7%, в Миннесоте и Оклахоме 5%, в Мэриленде и Нью-Мексико 3%, в Коннектикуте, Гавайах, Миссури и Техасе 1% и т.д.), к числу голосов, поданных за всех кандидатов, или только за победивших на последних выборах кандидатов на ту или иную должность на уровне штата (Мичиган, Монтана). В Индии регистрации подлежит партия, занимающаяся политической деятельностью не менее 5 лет и собравшая 4% голосов на общенациональных выборах (получает статус всеиндийской) или на выборах в штате (статус региональный). Партия, зарегистрированная как региональная в 4 штатах, автоматически получает статус всеиндийской партии.

В ряде федеративных государств партии могут быть как общенациональными, так и действующими на уровне отдельных субъектов федерации (ФРГ, США, Индия и др.). Законодательство Бразилии признает только общенациональные партии. Законодательство Мексики ничего не говорит о возможности создания партий на уровне федеративных единиц. Закон о партиях Австрии вообще не ставит вопрос о существовании партий на различных уровнях. Вместе с тем значительная часть этого закона посвящена финансированию партий, связанному с их деятельностью в Федеральном совете, либо с выборами в него. Из этого можно заключить, что законодателя интересовали прежде всего партии, действующие на общефедеральном уровне.

В некоторых странах (Швеция, Испания, Япония) в качестве партий признаются и организации, действующие на местном уровне. В ряде других – ФРГ, Португалия, США, Индия, Бразилия, Ангола, Казахстан и пр. – не признаются.

К материальным требованиям, предъявляемым к партиям при регистрации и в ходе их последующей деятельности, относятся принципы их организационного построения и деятельности. Как правило, законодательство требует, чтобы партии строились на демократических принципах, включающих, в частности, запрещение отказа в принятии или исключения из партии лица в силу его национальной принадлежности, пола или расы. Лишь в единственной стране – ЮАР – в 1968 г. был принят закон, запрещающий многорасовые партии, да и там это запрещение было снято в 1984 г. Требуется также, чтобы коренные вопросы партийной жизни решались на собраниях всех членов или представителей всех членов партий, чтобы партии регулярно обнародовали основные партийные документы, состав руководства, данные об источниках финансирования и расходовании денежных средств. Кроме того, в законодательстве различных стран обычно имеется требование отказа от насильственного свержения существующего строя, запрещается основание военизированных и полувоенных организаций.

Конституции Италии (1947 г.) и Португалии (1976 г.) специально оговаривают недопустимость существования фашистских организаций. В развитие конституционных постановлений в этих странах были приняты соответствующие законы. Закон о партиях Никарагуа запрещает существование партий, стремящихся к восстановлению сомосовского или аналогичного ему режима. Однако на практике ультраправые силы могут найти уловки для обхода этих демократических положений. Так, в Италии сумела легализоваться и занимает довольно прочные позиции неофашистская партия – Итальянское социальное движение.

Встречаются запреты на деятельность коммунистических партий, причем не только в странах с авторитарными режимами (Турция до 1990 г., Иран и др.), но и в демократических государствах, что служит примерами торжества реакции. Так, в настоящее время законодательство 12 штатов США запрещает предоставление статуса партии коммунистической организации. Но все же для демократических стран не характерен запрет коммунистических партий по идеологическим мотивам.

В некоторых странах уже в процессе регистрации партии определенные законом лица вправе опротестовать заявление о регистрации. Например, законы о партиях Никарагуа, Испании, Бразилии устанавливают определенные сроки с момента подачи необходимых документов в регистрирующий орган, в течение которого прокуратура (в Бразилии также любая партия, член партийного руководства или лицо, занимающее выборную должность) может выступить против регистрации партии, но окончательное решение остается за регистрирующим органом.

Функции и права партий. В законодательстве о партиях демократических государств, как правило, специальное внимание уделяется функциональному предназначению партий как институтов, способствующих формированию и выражению политической воли народа, что в отдельных случаях формулируется в общем виде, а иногда (к примеру, в законодательных актах ФРГ, Португалии, Анголы) раскрывается более подробно в виде определенного перечня функций. В ряде государств (как демократических, так и недемократических) функции партий в законодательных актах не обозначены, но их можно вычленить на основе анализа практики, и рассматривать обычай в качестве их регулятора.

Для выполнения возложенных на партии задач законодательство наделяет их достаточно широкими правами и полномочиями. За партиями обычно признается статус юридического лица. В большинстве стран за легальными партиями официально закреплено право выдвижения кандидатов на выборные государственные должности. Легальные партии имеют право распространять собственные печатные издания, проводить митинги, манифестации, демонстрации. В ходе избирательных кампаний в большинстве демократических стран партии получают доступ к государственным средствам массовой информации (в отдельных случаях они такой доступ имеют и в периоды между такими кампаниями). Законодательство или обычай предоставляют партиям право давать оценку (в том числе и критическую) правительству и государственной администрации. Но в демократических государствах возможность неправящей партии критиковать правительство намного шире, чем в тех недемократических государствах, где сохраняются легальные неправящие партии.

Законодательство ряда демократических государств содержит гарантии нормального функционирования оппозиционных партий. В частности, Конституция 'Португалии 1976 г. (и до и после внесения поправок в 1982, 1989 и 1992 гг.) содержит положения об оппозиции; в том числе Конституция Португалии (ст. 40) закрепляет за политическими партиями, представленными в Ассамблее Республики (однопалатный парламент), но не входящими в Правительство, право ответа на государственном телевидении и радио (бесплатно) на политические заявления Правительства⁶¹³. В Великобритании лидер крупнейшей оппозиционной партии получает за счет государственного бюджета заработную плату именно как лидер оппозиции. В Греции в состав совещательного органа при Президенте страны – Совета Республики наряду с премьер-министром, председателем Палаты депутатов (однопалатный парламент), бывшими Президентами и премьер-министрами входит и руководитель основной оппозиционной партии (ст. 39 Конституции Греции)⁶¹⁴. В Республике Кабо-Верде в 1991 г. был принят Закон "О правовом статусе демократической оппозиции"⁶¹⁵. В России в 1997 г. Государственная Дума приняла в третьем чтении Федеральный закон "О правовых гарантиях оппозиционной деятельности", но Президент РФ наложил на него вето, для преодоления которого в Государственной Думе не удалось собрать при повторном голосовании необходимого большинства в две трети депутатов.

В демократических странах, где роль парламента в системе государственных органов высока, партии на выборах активно борются за то, чтобы пройти в парламент и расширить там свое представительство, поскольку это открывает перед партиями большие возможности. Они участвуют в пленарных заседаниях парламента (или его палат), посылают своих представителей в парламентские и некоторые другие государственные органы, формируемые парламентом на принципах пропорционального представительства. В ряде стран партии, представленные в парламенте, имеют бесплатный доступ к государственным средствам массовой информации и в период между выборами. Время, отведенное партиям на радио и телевидении, распределяется пропорционально количеству мест в парламенте.

Партии, представленные в парламенте, имеют право создавать парламентские группы (фракции). В распоряжение таких фракций представляются специальные помещения, а также административно-технический персонал. Партийные фракции имеют право на внесение различных предложений на рассмотрение парламента, участвуют в составлении повестки дня, обладают другими полномочиями. В Швеции при выдвижении кандидата на должность премьер-министра тальман (председатель) Риксдага советуется с председателями партийных групп. В Португалии при назначении премьер-министра президент также советуется с руководителями партий, представленных в парламенте. Ввиду столь большого значения партийных фракций введение в законодательство положений о минимальном числе депутатов от одной партии, необходимом, чтобы партия получила право на создание такой фракции, представляется недемократичным и дискриминационным по отношению к целому ряду оппозиционных партий. В ФРГ фракциями, согласно регламенту Бундестага, признаются объединения депутатов, составляющие не менее 5% общего числа парламентариев (это составляет 25 человек), в Италии для создания парламентской группы необходимо в Палате депутатов иметь 20 представителей, а в Сенате – 10, в Австрии для создания фракции в Национальном совете должно быть представлено не менее 5 депутатов. В Португалии не установлено необходимое минимальное число депутатов для формирования парламентской группы.

Партии, как правило, могут самороспускаться, объединяться с другими партиями, действующими в данной стране, одни партии могут вливаться в другие.

Партии как другие юридические лица вправе приобретать в собственность имущество, необходимое им для осуществления их деятельности. Денежные средства партий складываются из членских взносов, частных пожертвований физических и юридических лиц, иных источников, не запрещенных законом. Почти во всех странах партии не имеют права получать деньги и иное имущество от иностранных физических и юридических лиц (хотя зачастую партии стараются обойти этот запрет). Одним из немногих исключений в этом отношении является Закон Болгарии 1990 г. "О политических партиях", допускающий (ст. 17) дарения болгарским партиям до 500 долларов США в год от одного и того же иностранного гражданина и до 2000 долларов США в год от одной и той же группы иностранцев⁶¹⁶. Закон Бенина 1990 г. "Q политических партиях" также не запрещает получение даров и пожертвований из-за рубежа, но вводит ограничение: они должны составлять в сумме не более 20% общей суммы собственных средств данной партии⁶¹⁷. Цель весьма распространенных запретов на зарубежное финансирование политических партий ясна: партии как организации, участвующие в осуществлении государственной власти или, по крайней мере, стремящиеся к ее осуществлению, не должны стать орудием иностранных политических сил.

Государственное финансирование политических партий. В большинстве стран, где существуют легальные партии, предусмотрено государственное финансирование деятельности партий в той или иной форме. В странах, где законодательно закреплена руководящая роль одной партии (или вообще легально может функционировать одна-единственная партия), правящая партия располагает государственными средствами практически неограниченно, хотя законодательно это, как правило, не урегулировано.

В демократических и авторитарных (но при существовании многопартийности) государствах после второй мировой войны практика государственного финансирования партий все шире внедряется в жизнь. Но, естественно, в таких странах государственное финансирование осуществляется в соответствии с положениями определенных правовых актов.

В некоторых государствах (Греция, Бразилия, ЮАР) возможность государственного финансирования партий закреплена в конституциях. Можно выделить прямое и косвенное финансирование. Под косвенным финансированием понимается бесплатное (для партий) выступление в государственных средствах массовой информации, предоставление партийным фракциям бесплатно специальных помещений, введение налоговых льгот или полное освобождение от налогов партийного имущества (в Португалии такие льготы связаны с обязательным участием партии во всеобщих выборах и получением ей в них не менее 100 тыс. голосов в целом по стране), бесплатные почтовые пересылки и т.п.

Все более широкое распространение получает прямое финансирование государством политических партий, т.е. передача в распоряжение партий денежных средств из специального фонда, создаваемого на основе госбюджетных ассигнований. Формально, государственное финансирование первоначально вводилось с целью возмещения расходов партий по участию в выборах, рассматриваемых как значимое именно для государства мероприятие. В условиях прямого государственного финансирования преимущество оказывается у крупных партий. Так, в США на получение всей причитающейся по закону от 1974 г. суммы могут рассчитывать лишь Демократическая и Республиканская партии, а вообще для получения субсидии на президентских выборах требуется собрать не менее 5% голосов.

В настоящее время во многих странах прямое государственное финансирование, хотя и увязывается с выборами, осуществляется непрерывно в промежутки между выборами, поэтому партии имеют возможность расходовать средства, полученные из казны, не только непосредственно на нужды избирательной кампании. Право на государственное финансирование получают партии, представленные в парламенте. Существуют два основных способа распределения государственных средств: в зависимости от числа голосов, полученных на выборах (ФРГ, Италия, Австрия, США); в зависимости от числа мандатов в парламенте (Дания, Швеция, Финляндия, Франция, Бразилия). Может также практиковаться смешанная система (Великобритания, Испания). При этом в некоторых странах часть дотаций (в Бразилии 10%, в Италии 15% от общей суммы) распределяются поровну между всеми партиями в парламенте. Кроме дотаций, распределяемых в соответствии с результатами выборов, в некоторых странах (Австрия, Италия, Испания и др.) специальные денежные суммы выделяются в распоряжение партийных фракций в парламенте.

Вместе с тем введена обязательная финансовая отчетность партий перед государством, причем даже в тех странах, где нет прямого государственного финансирования. Законодательство прямо запрещает партиям получать деньги от иностранных государств.

Правовое регулирование внутренней структуры партий. Еще одной чертой правовой регламентации деятельности партий является закрепление их организационной структуры. Во многих странах, где есть законы о партиях общего характера, а также в США в законах о выборах штатов, подробно регулируются вопросы организационного строения партий, а также структуры, состава и взаимоотношений партийных органов, т.е. государство вмешивается во внутренние дела партий. Однако в таких, например, законах, как законы о партиях Австрии, Никарагуа, Португалии, Румынии нет прямых указаний о том, какие должны быть органы у партий, как часто они должны заседать и в каком составе. Указывается лишь, что внутренняя структура партий должна строится на демократических принципах.

Ответственность партий. В ряде стран предусмотрена возможность принудительного роспуска партий государством. В условиях тоталитарного и авторитарного режима такое обычно совершается решением органа исполнительной власти, и роспуск зачастую касается широкого круга или даже всех партий. В условиях демократического режима принудительный роспуск осуществляется в отношении конкретной партии и должен быть обоснован нарушениями данной партией законов. В большинстве демократических государств решение о принудительном роспуске выносится либо судебным органом общей компетенции (Франция, Испания, Португалия), либо специальным судом (в ФРГ – Федеральным конституционным судом, в Бразилии – Высшим избирательным судом), хотя правом принудительного роспуска могут быть наделены и другие органы. В Российской Федерации в 1991 г. деятельность КПСС была прекращена указом президента, хотя законодательно права президента России по роспуску общественных объединений нигде не зафиксированы.

4. Правовая институциализация иных некоммерческих организаций

Определение некоммерческой организации и общественного объединения.Эволюция основных источников права.Основные направления правовой институционализации некоммерческих организаций.Взаимодействие некоммерческих организаций и органов власти.Лоббизм.

Определения некоммерческой организации и общественного объединения. Как уже отмечалось, составной частью политической системы общества является не только партийная система, но и система иных общественных объединений и других некоммерческих негосударственных организаций (хотя роль партий, конечно же, совершенно особая). Некоммерческой считается организация, не имеющая в качестве основной цели извлечения прибыли и не распределяющая полученную прибыль между участниками.

Понятие некоммерческой организации является родовым по отношению к понятию общественного объединения. Общественное объединение – это добровольное, некоммерческое, самоуправляемое формирование, созданное несколькими физическими лицами по собственной инициативе на основе общности интересов для реализации общих целей.

Эволюция основных источников права. Именно в создании и деятельности общественных объединений осуществляется право объединения (это право человека уже рассматривалось выше). В конце XVIII в. среди либералов преобладал взгляд, согласно которому объединение граждан препятствует процветанию индивидуальной свободы, поэтому в ряде стран были введены законодательные ограничения объединения. Так, в 1791 г. во Франции были принят Закон (известный как Закон Ле-Шапелье по имени предложившего законопроект депутата), запрещавший существование профессиональных организаций как наемных работников, так и предпринимателей⁶¹⁸. В Англии Закон против рабочих коалиций был одобрен в 1799 г.⁶¹⁹. Негативное отношение к профессиональным организациям базировалось, главным образом, на опыте уже изживших себя в Европе к концу XVIII в. ремесленных цехов, купеческих гильдий и корпораций. Но и вообще любые ассоциации и общества с теоретических позиций индивидуалистического либерализма не заслуживали какой-либо поддержки или поощрения. Между тем на практике создание организаций любого вида никогда полностью не запрещалось, но в значительной мере в первой половине XIX в. в европейских государствах законодательно и административно затруднялось. Ограниченность подхода к объединениям граждан как к некоему злу была осознана довольно быстро, что отразилось в провозглашении свободы ассоциации уже в Конституции Франции 1848 г. Как писал Л. Дюги, "растущее с каждым днем образование союзов не стремится уменьшить или поглотить человеческую индивидуальность; оно, напротив, благоприятствует ее более широкому развитию"⁶²⁰, "Если человек имеет право свободно развивать свою деятельность, он должен иметь право соединять ее с деятельностью других"⁶²¹. Сегодня уже практически никто не ставит под сомнение значимость права на объединение.

Наряду с негативным отношением к организациям с позиций индивидуалистического либерализма, существует и другая причина (возможно даже более важная) ограничения свободы объединения, на которую указывает и Л. Дюги: "На самом деле различные правительства боялись, чтобы ассоциации, не преследующие целей наживы, не вторгались в области, которые они хотели сохранить за собой, и не стесняли таким образом их действия и их авторитарных и централистических тенденций"⁶²². Действительно, в деятельности общественных объединений и других некоммерческих организаций проявляется в первую очередь функционирование гражданского общества. По мнению С.А. Авакьяна, если в обществе "есть все предпосылки для проведения различных идеологических постулатов, если граждане свободно могут выражать свои мнения, если для распространения своих взглядов они могут создавать различные, в том числе и политизированные объединения – налицо такое качественное состояния общества, при котором оно может именоваться гражданским обществом"⁶²³. Правда, С.А. Авакьян тут же отмечает, что "гражданское общество не сводят лишь к идеологическому и политическому плюрализму"⁶²⁴. Однако он справедливо связывает существование гражданского общества с деятельностью свободно создаваемых по инициативе граждан общественных объединений и иных некоммерческих организаций.

Выше уже разбирался вопрос о характеристике политического режима как отражении взаимодействия гражданского общества и государства. В этом отношении уровень демократичности или недемократичности политического режима определяется степенью законодательного обеспечения свободы создания и деятельности некоммерческих организаций. В условиях развитого демократического режима ограничениями образования и функционирования некоммерческих организаций служат только несоблюдение законодательства, нарушение такими организациями прав человека, использование для достижения своих целей насильственных действий, призывы к насильственному свержению конституционного строя и т.п. При тоталитарном режиме создание и деятельность любых организаций возможны лишь с санкции государства. Например, в СССР в 1963 г. студенты-казахи, жившие в Москве, основали неформальное объединение на базе ансамбля "Жас Тулпар". Затем это движение распространилось по другим городам Советского Союза. Участники движения занимались культурно-просветительской деятельностью, вносили в государственные органы предложения по преодолению имеющихся в стране недостатков. Несмотря на то, что указанное движение включало в себя различные тенденции, было довольно неоднородным, в целом оно не осуществляло деятельности, непосредственно нацеленной на свержение или подрыв существовавшего тогда строя. Но для тоталитаризма опасными оказались уже просто самостоятельность и активность граждан, действующих не дожидаясь санкции партийно-государственных органов. Соответствующие подразделения Комитета государственной безопасности практически с самого начала установили наблюдение за движением. На участников движения было оказано сильное давление, многие из них подвергались гонениям и угрозам. Уже в 1966 г. движение пошло на спад, но все же просуществовало до конца 60-х гг.⁶²⁵

В условиях жесткого и постоянного административного контроля за общественными объединениями и инициативами граждан со стороны партийно-государственных органов (в том числе и непосредственное руководство этими объединениями и инициативами) правовое регулирование деятельности общественных объединений отступает на второй план и подменяется управленческими решениями. Не удивительно поэтому, что после принятия в 1930 г. Постановления ЦИК и СНК СССР "О порядке учреждения и ликвидации всесоюзных обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли"⁶²⁶ вплоть до 1990 г., когда был одобрен Закон СССР "Об общественных объединениях" (вступил в силу 1 января 1991 г.)⁶²⁷, никакие законодательные акты об общественных объединениях в Советском Союзе на общефедеральном уровне не издавались. В России после принятия (на базе упомянутого Постановления ЦИК и СНК СССР от 1930 г.) Постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 1930 г. "Об утверждении Положения о добровольных обществах и союзах (объединениях, клубах, ассоциациях, федерациях)"⁶²⁸ и затем заменившего его Постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 1932 г. "Об утверждении Положения о добровольных обществах и союзах"⁶²⁹ до начала 90-х гг. законодательные акты, специально посвященные общественным объединениям, так же как и на общесоюзном уровне, не утверждались. Начавшийся переход к демократии в конце 80 – начале 90-х гг., естественно, сопровождался становлением гражданского общества. Образовавшиеся в этот период такие институты гражданского общества, как объединения граждан, активно разворачивали свою деятельность. В результате этого появилась потребность в законодательном урегулировании функционирования общественных объединений, и количество нормативных актов в этой области стало стремительно возрастать. По подсчетам С.С. Юрьева, только в 1992–1993 г. в Российской Федерации законов и подзаконных актов, содержащих нормы, так или иначе относящихся к статусу общественных объединений, было одобрено 166⁶³⁰.

Следует отметить, что в 20-е гг. XX в. В России, несмотря на противоречивость и разнонаправленность происходящих тогда процессов, различные общественные организации, клубы, движения создавались довольно интенсивно по инициативе самих граждан и активно участвовали в общественной жизни. Отражением такой общественной активности являлось и развитие законодательства в данной сфере в тот период. Так, в 1922 г. было принято Постановление Президиума ВЦИК РСФСР "О порядке созыва съездов и всероссийских совещаний различных союзов и объединений. О регистрации этих организаций"⁶³¹. В том же году были опубликованы Постановления ВЦИК и СНК РСФСР "О порядке утверждения и регистрации обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли и порядке надзора за ними"⁶³², "Инструкция по регистрации обществ, союзов и объединений"⁶³³ и "Инструкция по выдаче разрешений на созыв съездов и собраний различных организаций, союзов и объединений"⁶³⁴. В 1928 г. вышло Постановление ВЦИК и СНК РСФСР "Об утверждении Положения об обществах и союзах, не преследующих целей извлечения прибыли"⁶³⁵, в которое в том же году были внесены изменения⁶³⁶. Первый акт СССР об общественных объединениях был принят в 1924 г.: Постановление ЦИК и СНК СССР "О порядке утверждения уставов и регистрации обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли w распространяющих свою деятельность на территорию всего Союза ССР, и о надзоре за ними"⁶³⁷. На рубеже 20–30-х гг. в СССР утвердился тоталитарный политический режим, и развитие законодательства об общественных объединениях надолго приостановилось.

Аналогичным образом складывалась судьба законодательства о добровольных обществах и в других союзных республиках СССР. Например, Казахстан стал союзной республикой в 1936 г. и вошел в состав СССР, а до этого он (под названием Киргизской Автономной Советской Социалистической Республики) входил в состав РСФСР. Ввиду этого в Казахстане вплоть до 1991 г. действовали упомянутые законодательные акты СССР 1930 г. и РСФСР 1932 г. В 1991 г. на основе вступившего в силу в том же году Закона СССР "Об общественных объединениях" в Казахстане был разработан и принят Закон "Об общественных объединениях"⁶³⁸. А в 1996 г. в этой республике был утвержден новый Закон "Об общественных объединениях"⁶³⁹. Принятие нового Закона было вызвано необходимостью привести законодательство об общественных объединениях в соответствие с положениями новой Конституции Казахстана (1995 г.) и нового Гражданского Кодекса Казахстана (1995 г.), а также решить проблемы, возникшие в ходе применения Закона 1991 г. Вместе с тем многие нормы предыдущего Закона, апробированные правоприменительной практикой, были воспроизведены в Законе 1996 г.

Естественно, длительность существования конкретного закона еще не означает застоя в законодательном регулировании данного круга общественных отношений. Ведь в закон время от времени могут вноситься поправки. А кроме того, с течением времени могут одобряться другие законы, дополняющие и развивающие базовый закон. В СССР в 30–80-е гг. такого развития законодательства не происходило. Иначе обстоят дела во Франции. В настоящее в этой стране сохраняет юридическую силу Закон 1901 г., регулирующий порядок создания объединений граждан. Однако данный Закон дополнен целым рядом других законов и иных законодательных актов, регламентирующих создание, функционирование и прекращение деятельности различных некоммерческих организаций.

Основные направления правовой институциализации некоммерческих организаций. Как уже отмечалось выше, активную роль в политической системе общества играют не только общественные объединения, но и другие некоммерческие организации: религиозные организации, организации, не преследующие цели извлечения прибыли, созданные одним физическим лицом, либо одним или несколькими некоммерческими организациями и т.д. Активная деятельность некоммерческих организаций порождает потребность (причем как у самих некоммерческих организаций, так и у государства и всех, кто с ними взаимодействует) в правовом урегулировании этой деятельности. Правовое регулирование осуществляется не только посредством закона и иных нормативных актов, но и посредством других источников права. Так, в США, где вопросы, связанные с созданием и деятельностью некоммерческих организаций, регулируются, главным образом, на уровне штатов, во многих штатах функционирование ассоциаций (аналог российских общественных объединений) регламентируется обычаями и судебными прецедентами в то время, как о фондах приняты специальные законодательные акты.

В некоторых странах имеются специальные законодательные акты, посвященные некоммерческим организациям. Например, в России §5 главы 4 Гражданского кодекса так и называется: "Некоммерческие организации"⁶⁴⁰. Кроме того, в 1996 г. вступил в силу Федеральный закон "О некоммерческих организациях"⁶⁴¹. В других странах некоммерческие организации в целом регулируются общими нормами о юридических лицах. Так, один из новейших гражданских кодексов – Гражданский Кодекс Квебека (провинция Канады), принятый в конце 1992 г. и вступивший в силу 1 января 1994 г., не выделяет отдельно некоммерческие организации, а содержит единообразные нормы для любых юридических лиц, причем регулирует довольно подробно различные аспекты юридических лиц, в том числе и структуру органов управления юридического лица и порядок их работы⁶⁴². Однако вне зависимости от того, существует ли в данной стране специальный закон общего характера о некоммерческих организациях или общие вопросы функционирования некоммерческих организаций регулируются законами о юридических лицах без специального выделения специфики некоммерческих организаций, статус и порядок работы различных видов некоммерческих организаций, как правило, фиксируется в специальном законодательстве, посвященном конкретному виду некоммерческой организации.

Одним из объектов правовой институциализации являются религиозные организации. Разумеется, в разных странах статус религиозных организаций может быть различен, причем и в рамках одной и той же страны разные религиозные организации могут обладать неодинаковым статусом. В некоторых странах, например, закрепляется привилегированное положение какой-либо конфессии. В частности, почти в двух десятках стран законодательство содержит указания об особом положении ислама. Но и в этих странах статус религиозных организаций может быть различным: одно дело теократический Иран, другое дело светский Египет.

В некоторых странах какая-либо церковь имеет статус государственной. По Конституции Исландии, "евангелически-лютеранская церковь является Государственной Церковью и как таковая пользуется поддержкой и покровительством государства"⁶⁴³. В таких странах взаимосвязь государственной церкви и государства наиболее тесная: государство участвует в назначении лиц на духовные должности, жалованье духовенству выплачивается из государственного бюджета и т.д. В таких государствах воздействие государства на государственную церковь, на позиции, которые она занимает, весьма значительно. В Швеции в конце 90-х гг. принято решение об отделении евангелическо-лютеранской церкви от государства. В настоящее время принимаются соответствующие нормативные акты и проводятся организационные мероприятия, чтобы к 2000 г. завершить процесс отделения. Но, по-видимому, евантелическо-лютеранская церковь и после этого сохранит статус "народной" церкви, т.е. такой церкви, к которой принадлежит большинство населения, а, значит, сохранятся и особые взаимоотношения с государством.

В некоторых странах государственной церкви нет, но законодательно закрепляется официальная религия. В этом случае конфессиональная организация, исповедующая эту официальную религию, обладает, фактически, привилегированным статусом (по сравнению с другими религиозными организациями), но сохраняет значительно большую самостоятельность, чем государственная церковь. К примеру, в Конституции Коста-Рики записано, что государство поддерживает римско-католическую религию⁶⁴⁴.

В большинстве современных стран церковь отделена от государства, что обеспечивает оптимальные условия для свободы совести. В таких странах все религиозные организации являются негосударственными, причем юридический статус у всех религиозных организаций в каждой стране одинаков. Во Франции, например, до настоящего времени действует Закон 1905 г. "Об отделении церкви от государства"⁶⁴⁵, который регулирует большинство вопросов, связанных с созданием, деятельностью и ликвидацией религиозных организаций. В России Декрет СНК "Об отделении церкви от государства и школы от церкви" был принят в 1918 г.⁶⁴⁶ Согласно п. 12 данного Декрета, никакие церковные и религиозные общества не имеют "прав юридического лица" и "не имеют права владеть собственностью". Изданное в 1929 г. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР "О религиозных объединениях"⁶⁴⁷ более подробно по сравнению с Декретом 1918 г. урегулировало порядок учреждения религиозных организаций, их права и обязанности, порядок управления культовым имуществом, условия, при которых могут быть закрыты молитвенные здания. Однако и это постановление не предусматривало признания прав юридического лица за христианскими и иными конфессиями. Следует отметить также, что в ходе репрессий 30-х гг., обрушившихся в том числе и на церковных деятелей, с нормами упомянутых законодательных актов не считались.

Лишь в 1944 г. советским руководством было принято решение, согласно которому религиозным организациям предоставлялось право с разрешения государственных органов строить, арендовать или покупать необходимые для нужд таких организаций помещения, приобретать транспортные средства, иметь специальные духовные учебные заведения, готовящие кадры священнослужителей, мастерские для изготовления в необходимом количестве предметов культа, издавать религиозную литературу. Другими словами, в 1944 г. религиозным организациям вернули частично статус юридических лиц, хотя прямо об этом не говорилось. Ужесточение политики советского государства наблюдалось на рубеже 50–60-х гг. при Н.С. Хрущеве, хотя по своим последствиям это ужесточение не сравнимо с репрессиями 30-х гг.

Наконец, в 1990 г. одобряется Закон РСФСР "О свободе вероисповеданий", в соответствии с которым (ст. 18) религиозные объединения получают статус юридического лица с момента регистрации их уставов Министерством юстиции России или его органами на местах. Данный Закон предоставляет широкие возможности для создания и функционирования религиозных организаций в современной России. Однако появление в РФ так называемых тоталитарных сект (Аум Синрике, Богородичный центр и др.) и негативное влияние на россиян (в первую очередь, молодежь) их миссионерской активности поставили на повестку дня необходимость усиления государственного контроля за деятельностью религиозных организаций (в первую очередь, нетрадиционных для России религий) с целью охраны психического и физического здоровья россиян. В связи с этим в 1998 г. был принят новый Федеральный закон "О религиозных объединениях".

Исторически во многом с деятельностью религиозных организаций и религиозными предписаниями была связана благотворительность. В исламе, например, каждый достаточно состоятельный мусульманин должен уплачивать закят, положения о котором появляются уже в мекканских сурах Корана и который означает благое деяние, милостыню, материальную помощь. В девятой суре ("Покаяние") указывается, среди кого распределяются средства, собранные в качестве закята: бедные, нищие, сборщики закята, посвятившие свое сердце (Аллаху), мукатабы (рабы, заключившие договор с хозяином о самовыкупе), несостоятельные должники, не имеющие достаточных средств путники⁶⁴⁸. Помощь из закята получали также гази (участники священной войны с неверными). По-видимому, более или менее четкая регламентация уплаты закята сложилась во времена правления Омара I (годы правления – 634–644). В настоящее время обязательная уплата закята мусульманами введена в ряде исламских государств и составляет 5% от доходов. Установлен также уровень доходов, начиная с которого уплачивается закят. Если у мусульманина доходы ниже установленного минимума, то он освобождается от внесения закята. Другие вероучения (христианское и иудейское, в частности) не требуют от верующих обязательной уплаты милостыни, но рассматривают помощь бедным и страждущим как богоугодное дело. Вместе с тем в настоящее время благотворительность не связывается теми, кто ею занимается, исключительно с религией. Многие участники благотворительной деятельности руководствуются в первую очередь идеями человеколюбия и взаимопомощи, среди них есть не только верующие, но и атеисты. Один из ведущих исследователей некоммерческой деятельности в США Л.М. Саламон пришел к выводу: "Религиозные корни благотворительного сектора с упором на пожертвования сейчас должны уступить место новым росткам, делающим акцент на авторитет, самореализацию, самопомощь и даже самоинтерес"⁶⁴⁹.

В настоящее время многие страны уделяют много внимания законодательному регулированию деятельности благотворительных организаций, помощи им, а также надзору за их функционированием. Это связано с тем, что в силу специфики благотворительных организаций через них проходят значительные финансовые ресурсы, организации получают различные налоговые льготы и определенные привилегии. Эти меры, нацеленные на повышение эффективности работы тех, кто искренне стремится заниматься благотворительностью, привлекают в то же время нечестных дельцов, надеющихся под вывеской благотворительности незаконным путем сколотить себе состояние. Ввиду этого регистрация организации в качестве благотворительной производится спустя некоторое время после регистрации данной организации как юридического лица (когда она уже на практике начала реализовывать благотворительные программы) и иным государственным органом, чем тот, который регистрирует юридические лица, а после регистрации за благотворительной организацией осуществляется довольно жесткий надзор со стороны уполномоченного государственного органа. В США, к примеру, и регистрация благотворительных организаций, и надзор за ними возложены на налоговые службы федерации и штатов, причем в этих службах создаются специальные подразделения, занимающиеся благотворительными организациями. В Великобритании проблемами благотворительных организаций ведает Совет по благотворительности, формируемый Министерством внутренних дел из числа государственных служащих. Значительная часть британского Закона "О благотворительности" 1972 г. посвящена именно порядку формирования, компетенции деятельности указанного Закона.

В социалистических странах считалось и считается, что социальное обеспечение всех нуждающихся является обязанностью государства, поэтому нужда в благотворительности с этой точки зрения отпадает. Так, в Болгарии в 1951 г. был принят Указ Президиума Народного Собрания "Об общественном вспомоществовании", согласно ст. 17 которого "все благотворительные общества и фонды, созданные с целью оказания общественного вспомоществования, должны в трехмесячный срок со дня опубликования – настоящего указа были ликвидированы, их имущество передается народным советам по их местонахождению, а их денежные средства распределяются Советом Министров по предложению министра народного здравоохранения и социальной опеки"⁶⁵⁰. Сходным образом обстояли дела и в других социалистических странах.

В СССР и в России о воссоздании благотворительности заговорили в конце 80-х гг., а образовываться новые благотворительные организации стали в начале 90-х гг.⁶⁵¹. Принятие специальных законодательных актов о благотворительных организациях несколько запаздывало. И вот в 1995 г. вступил в силу Федеральный закон "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях"⁶⁵². Вместе с тем законы, регулирующие деятельность благотворительных организаций, стали принимать и в субъектах РФ. В том же 1995 г. был принят Закон г. Москвы "О благотворительной деятельности"⁶⁵³ (введен в действие с 1 января 1996 г.). В 1996 г. были одобрены, например, Закон Приморского края "О благотворительной деятельности на территории Приморского края", Закон Санкт-Петербурга "О льготном налогообложении участников благотворительной деятельности в Санкт-Петербурге", Закон Республики Тува "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", Закон Читинской области "О благотворительной деятельности на территории Читинской области". В некоторых субъектах РФ законы, регулирующие деятельность, появились даже раньше, чем на федеральном уровне. Так, Закон Республики Коми "О благотворительной деятельности" был принят в 1994 г.

В некоторых случаях наметились разные подходы к взаимодействию государства и благотворительных организаций на федеральном уровне и в некоторых субъектах РФ. В частности, Федеральный закон "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" не предусматривает создания каких-либо органов, специально занимающихся благотворительными организациями, а Закон г. Москвы "О благотворительности" содержит положения о городском Благотворительном Совете, в задачи которого входит: выявление потребности в оказании помощи проживающим в Москве гражданам; экспертиза и утверждение московских городских благотворительных программ; связь со средствами массовой информации и пропаганда деятельности благотворительных организаций; формирование позитивного общественного мнения по отношению К благотворительной деятельности; решение вопросов о паспортизации организаций, претендующих на статус "благотворительная" в городе Москве; координация деятельности благотворительных организаций; информационная, методическая и юридическая поддержка благотворительных организаций; экспертно-аналитическая деятельность по разработке законодательных и нормативных актов РФ и Москвы, служащих поддержке и развитию благотворительной деятельности; ведение городского Реестра благотворительных организаций; проведение между благотворительными организациями конкурсов на право участия в реализации заказов на выполнение городских программ; публикация в печати сведений о выдаче, аннулировании, приостановлении действия паспортов благотворительных организаций. В состав Благотворительного Совета входят Председатель, два его заместителя и 12 членов. Председателем Совета является Мэр Москвы (хотя, по закону, он может уполномочить на это другое лицо). Одного заместителя и 6 членов Совета (причем не менее трех должны быть представителями зарегистрированных благотворительных организаций) назначает Мэр. Другого заместителя и еще 6 членов Совета (как минимум трое из них должны быть представителями зарегистрированных благотворительных организаций) утверждает Московская городская Дума. Свою работу Благотворительный Совет строит в соответствии с Положением, одобренным Московской Думой в один день с принятием указанного Закона.

В деятельности благотворительных, да и вообще некоммерческих организаций, как правило, принимают участие добровольцы (волонтеры). Доброволец – это человек, по своей воде бесплатно выполняющий какую-либо работу в пользу иных, чем он сам и члены его семьи, лиц. А слово "доброволец" в течение длительного времени использовалось, прежде всего, для обозначения лиц, по собственной инициативе, а не по мобилизации поступивших в вооруженные силы или ополчение, чаще всего во время военных действий. В российском законодательстве термин "доброволец" впервые употребляется в ст. 5 Федерального закона "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" при перечислении участников благотворительной деятельности⁶⁵⁴. За рубежом юридических норм, регулирующих правовое положение добровольцев, больше, но они, как правило, разбросаны по различным законодательным актам. Лишь в Италии в 1991 г. был принят Закон № 266 "Основные положения о добровольчестве"⁶⁵⁵, в котором сгруппированы нормы, регулирующие данную сферу общественных отношений. В п. 1 ст. 1 этого Закона указывается, что "Итальянская Республика признает общественную ценность и действенность добровольчества как выражения сопричастности, солидарности и плюрализма, способствует его развитию, охраняя его автономность, и благоприятствует его особому вкладу в достижение целей социального, гражданского и культурного характера, определяемых государством, областями, автономными провинциями Тренто и Больцано и местными органами".

В некоторых странах созданы довольно сильные общественные объединения, главной задачей которых является взаимодействие и сотрудничество с выходцами из этих стран и их потомками или проживающими за границей лицами той же этнической принадлежности, что и большинство населения соответствующей страны. Специального законодательства, как правило, об этих объединениях в каких-либо странах не принимается, но заинтересованные государства сотрудничают с такими объединениями и оказывают им поддержку. Например, в Китае действует Всекитайская федерация реэмигрантов⁶⁵⁶, с 1955 г. Существует Общество "Полония" в Польше⁶⁵⁷, в 1992 г. В Казахстане состоялся всемирный курултай казахов⁶⁵⁸. Израиль взаимодействует с еврейскими организациями во всем мире, Армения – с армянскими.

Наряду с различными видами, выделяемыми по основной сфере деятельности, некоммерческих организаций правовое регулирование охватывает и разнообразные организационно-правовые формы общественных объединений и других некоммерческих организаций. "Под организационно-правовой формой общественного объединения понимается избранный среди закрепленных в законе самим объединением на основе его собственных потребностей, целей и задач способ внутреннего структурирования, определяющий механизм принятия решений и порядок управления имуществом, если таковое имеется"⁶⁵⁹. С точки зрения организационно-правовой формы общественные организации отличаются от общественного движения тем, что в первых четко фиксируется членство и, соответственно, закрепляются права и обязанности членов по участию в деятельности организации и в ее управлении и т.д., а в движениях лишь сравнительно небольшое число активистов более или менее постоянно занимаются делами объединений, в то время как большинство участников включаются в осуществление каких-либо мероприятий лишь время от времени или даже однажды. Движение как особая организационно-правовая форма общественного объединения выделяется, к примеру, в российском Федеральном законе "Об общественных объединениях" (ст.ст. 7 и 9), в венгерском Законе 1989 г. "О праве на объединение" (п. 2 § З)⁶⁶⁰, в молдавском Законе 1996 г. "Об общественных объединениях" (ст.ст. 5 и 6)⁶⁶¹, в кыргызстанском Законе 1991 г. "Об общественных объединениях" (ст. 16)⁶⁶². В ряде стран политологи, социологи и даже ученые-юристы проводят различие между движением и общественной организацией (ассоциацией), однако в законодательстве такое различие не закреплено.

Законодательно регулируются статус и деятельность отдельных видов общественных организаций: прежде всего, политических партий и профессиональных союзов. Выше уже рассматривались проблемы правового регулирования создания, функционирования и прекращения деятельности политических партий. В некоторых странах, в частности, в Мексике и Португалии, в связи с юридической институциализацией политических партий законодательно определяется статус политических ассоциаций. Под политическими ассоциациями в этих странах понимаются организации, занимающиеся политической деятельностью, но не могущие получить статус политической партии или утратившие этот статус в силу каких-либо причин (например, вследствие недостаточной массовости). На политические ассоциации распространяются ограничения, налагаемые на партии, и некоторые права партий, но не право выдвигать кандидатов на выборные государственные должности.

Как уже говорилось, в ряде индустриально развитых стран на рубеже XVIII–XIX вв. вводился запрет на создание организаций, объединяющих людей на основе принадлежности к одной профессии. В этих странах развернулась острая борьба за право легально создавать профессиональные организации, и уже в XIX в. появились законодательные акты, регулирующие деятельность профессиональных союзов. В 1948 г. была принята (вступила в силу в 1950 г.) Конвенция Международной Организации Труда "О свободе ассоциаций и защите права на организацию"⁶⁶³. В ней провозглашается право на свободное создание профессиональных союзов трудящихся и организаций предпринимателей. СССР ратифицировал эту Конвенцию, и она действует в Российской Федерации как правопреемнице Советского Союза.

Если специальные законодательные акты об объединениях предпринимателей приняты в сравнительно небольшом.круге стран, то правовое регулирование именно профсоюзов сегодня распространено почти повсеместно, где существует наемный труд. Под профессиональным союзом понимается общественная организация, объединяющая физических лиц по роду их профессиональной деятельности с целью представительства и защиты их трудовых и иных связанных с трудом социальных прав и интересов. В одних странах законодательство о профсоюзах предоставляет им достаточно широкие возможности для деятельности по решению стоящих перед ними задач (в частности, в России⁶⁶⁴), что отвечает высоким современным мировым стандартам в данной сфере, в других странах профсоюзная деятельность осуществляется в условиях весьма значительных ограничений⁶⁶⁵.

Довольно широкое распространение в мире получило правовое регулирование такой организационно-правовой формы некоммерческой организации, как фонд. В некоторых странах (например, Польша, Литва) приняты отдельные законы о фондах, во многих странах положения, регламентирующие статус и деятельность некоммерческих фондов, включены в один или несколько законодательных актов общего характера. Такое повсеместное внимание к правовому регулированию фондов вызвано, по-видимому, спецификой данной организационно-правовой формы: ведь некоммерческий фонд создается для аккумулирования денежных средств и другого имущества и использования их на общественно-полезные цели (без какого бы то ни было распределения прибыли между учредителями и участниками фонда). Поэтому задачей законодателя, с одной стороны, является создание условий для эффективного функционирования фондов, поскольку они работают на общественно-полезные цели, а с другой стороны, недопущение злоупотреблений, поскольку фонды представляют собой финансовые (хотя и некоммерческие) институты.

Хотя ряд организационно-правовых форм некоммерческих организаций сходен для большинства стран, в различных странах могут существовать и специфичные организационно-правовые формы⁶⁶⁶. Например, в Японии существуют так называемые социальные корпорации, в Мексике – учреждения частной помощи.

Кроме закрепления специфичных организационно-правовых форм, существуют и иные особенности правового регулирования деятельности некоммерческих организаций в разных странах. Так, если создание незаконных вооруженных и военизированных формирований некоммерческими организациями запрещено практически во всех странах, то специальный запрет на образование и деятельность тайных обществ содержится в законодательстве лишь отдельных государств (он имеется, в частности, в Италии и Казахстане).

В некоторых странах легальной признается исключительно деятельность зарегистрированных некоммерческих организаций. А в России, к примеру, общественные объединения регистрируются только для получения статуса юридического лица. Созданным в России считается общественное объединение с момента принятия устава и формирования органов управления. Незарегистрированное общественное объединение не имеет права вступать в имущественные отношения с кем бы то ни было, но вправе выступать от собственного имени в средствах массовой информации, проводить мероприятия и т.д. При этом в случае нарушения правовых предписаний незарегистрированным общественным объединением, на его деятельность может быть наложен запрет в судебном порядке. Возможность законного существования незарегистрированных общественных объединений была установлена в России Федеральным законом "Об общественных объединениях" 1995 г. Это облегчило создание общественных объединений, которые изначально не стремятся к получению статуса юридического лица, и тем самым послужило дополнительным стимулом развития гражданской активности. В то же время опыт, накопленный после вступления в силу указанного Федерального закона, подтвердил неоправданность прогнозов противников законодательного разрешения деятельности незарегистрированных общественных объединений, предрекавших появление в качестве незарегистрированных исключительно противозаконных объединений.

На создание благоприятных условий для функционирования некоммерческих организаций, распространяющих свою деятельность на территорию более чем одного государства, нацелена Конвенция "О признании статуса юридического лица за международными негосударственными организациями"⁶⁶⁷, которая была подготовлена в рамках Совета Европы, открыта для подписания и вступила в силу 1 января 1991 г. после необходимого числа ратификаций. К концу 1996 г. участниками Конвенции были Австрия, Бельгия, Греция, Португалия, Словения, Швейцария, Великобритания. Под международной негосударственной организацией понимается некоммерческая организация, не осуществляющая государственно-властных функций (в Конвенции уточняется – ассоциации, фонды и иные частные организации), действующая на территории более чем одного государства (ст. 1). Конвенция предусматривает, что государство – участник Конвенции обязано автоматически признать правоспособность и дееспособность международной негосударственной организации, если правоспособность и дееспособность этой организации официально признаны другим государством, в котором располагается ее штаб-квартира.

Взаимодействие некоммерческих организаций и органов власти. Выше уже говорилось, что общественные объединения и другие негосударственные некоммерческие организации служат в том числе для связи общества и государства. Поэтому взаимодействие некоммерческих организаций и государства имеет большое значение для функционирования политической системы общества. Исследователь современного российского гражданского общества Н.Ю. Беляева много внимания в своих работах уделяет "особой роли, которую общественные объединения призваны играть в консолидации гражданского общества, в формулировании и доведении до сведения государства организованных гражданских интересов, ведении эффективного диалога с государством по защите этих интересов"⁶⁶⁸. Формы взаимодействия общественных объединений и других негосударственных некоммерческих организаций с государством разнообразны⁶⁶⁹. Так, при государственных органах (как, впрочем, и при органах местного самоуправления) создаются различные консультативные советы, группы, комитеты, совещания и т.п. из представителей некоммерческих организации как отраслевого характера по направлениям деятельности, так и общего характера по вопросам взаимодействия органов власти и третьего (т.е. некоммерческого и негосударственного) сектора, представители государственных органов и органов местного самоуправления приглашаются на мероприятия, проводимые некоммерческими организациями, выполнение некоммерческими организациями социально-значимых программ по заказам государственных органов и органов местного самоуправления. Естественно, приведенными примерами не исчерпывается все многообразие форм взаимодействия некоммерческих организаций и органов власти.

Лоббизм. Под лоббизмом понимают действия представителей негосударственных организаций в ходе контактов с представителями государственных органов и органов местного самоуправления с целью добиться принятия (или непринятия) органами власти решений в соответствии с интересами социальных групп, выражаемыми указанными организациями. Таким образом, лоббизм – одна из форм взаимодействия властных структур и институтов гражданского общества (выражающих разнообразные социальные интересы – экологические, местные, молодежные, предпринимательские, женские, профессиональные, экономико-отраслевые и т.п.), хотя иногда в отдельных странах термином "лоббизм" обозначают определенные взаимоотношения ветвей власти⁶⁷⁰. Все же представляется неоправданным зачислять в лоббисты и "партийные фракции и депутатские группы", и "политические партии (движения и блоки)", и государственных должностных лиц, и государственные органы, а также граждан, "которые представляют личные ... интересы", наряду с общественными объединениями, группами, союзами, ассоциациями промышленников, аграриев, военных, профессиональные союзы и граждан, представляющих общественные интересы⁶⁷¹. Такое поистине безграничное расширение участников лоббистской деятельности лишает институт лоббизма специфически присущего ему содержания и превращает термин "лоббизм" в синоним всякого взаимодействия, одним из участников которого выступает государственный орган (но нужен ли новый термин, если за ним нет нового понятия?).

Само слово "лоббизм" – американского происхождения, от английского слова "lobby" (коридор, прихожая, вестибюль). В США граждане, желающие оказать влияние на позицию сенаторов или членов Палаты представителей, собирались традиционно в вестибюле Конгресса, где и искали встречи с парламентариями. С течением времени методы лоббистской деятельности претерпели существенную трансформацию, но термин прижился. Далеко не во всех странах слово "лоббизм" попало в официальный лексикон (вместо него используется, например, термин "представительство интересов"). В России термин "лоббизм" получил довольно широкое распространение, поэтому он используется в данной работе.

Правового регулирования непосредственно лоббизма в России пока еще нет. Вопрос о подготовке и принятии закона о лоббизме обсуждается с начала 90-х гг. XX в. В 1995 г. проект федерального закона "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти" вносился в Государственную Думу, однако при рассмотрении в первом чтении он не собрал необходимого для принятия числа голосов депутатов. После этого дальнейшая работа в Государственной Думе законопроектом продолжилась.

Пионером в законодательном регулировании выступили США. Законы, в которых упоминались лоббисты и лоббизм, были приняты в этой стране еще в XIX в. В настоящее время на федеральном уровне действует вступивший в силу в 19% г. Закон о лоббизме, заменивший Акт 1946 г. "О федеральном регулировании лоббизма". Кроме того, значимыми для регулирования лоббизма в США на федеральном уровне являются Акт 1938 г. "О регистрации иностранных агентов" (с последующими поправками), некоторые акты, принятые в 1989 г. Столь пристальное внимание законодателей к лоббизму в США не удивительно: ведь лоббизм представляет собой весьма важный фактор процесса принятия политических решений⁶⁷². Некоторые американские авторы даже называют лоббистов "пятой ветвью власти"⁶⁷³.

За пределами США термин "лоббист" получил далеко не всеобщее распространение. Данный термин используется в законодательстве Австралии. В Канаде в 1988 г. был принят Акт "О регистрации лоббистов"⁶⁷⁴. Но в Великобритании, несмотря на языковую общность с США, указанный термин не применяется. Правда, в Британии вообще нет специальных законодательных актов, регулирующих деятельность, которую можно назвать лоббистской, и она осуществляется, главным образом, на основе обычаев. В ФРГ термин "лоббизм" не получил законодательного закрепления, в ФРГ предпочитают говорить о группах по интересам, заинтересованных группах или группах, представляющих интересы (Interessengruppen und Interessenverbaende). Наиболее значимыми актами, регулирующими взаимодействие групп по интересам с государственными органами в ФРГ, являются Регламент Бундестага, Регламент Федерального Правительства, Единое положение о федеральных министерствах, Кодекс поведения депутата Бундестага. Впрочем, о заинтересованных группах в связи с лоббизмом говорят и в США. Американский исследователь (Дж.М. Берри) определяет их следующим образом: "Заинтересованная группа – это организованное объединение индивидов, которые разделяют некоторые цели и которые стараются повлиять на государственную политику"⁶⁷⁵. О необходимости принятия актов, регламентирующих деятельность лоббистов в органах ЕС (а ранее – ЕЭС) на официальном уровне, говорят с начала 90-х гг., и даже в 1994 г. были разработаны предложения по содержанию проекта кодекса поведения лоббистов, однако пока никаких официальных документов принято не было⁶⁷⁶.

В некоторых странах (например, в Канаде и Австралии) в качестве лоббистов, представляющих определенные заинтересованные группы, могут регистрироваться как физические лица, так и организации. В США, где на протяжении долгого времени существовало законодательство, предоставлявшее аналогичную возможность, по ныне действующему закону в качестве лоббиста вправе регистрироваться только физическое лицо. Это должно повысить ответственность лоббистов.

В демократических государствах законодательство, регулирующее лоббизм, нацелено на то, чтобы государственные органы при принятии решений могли ознакомиться с наибольшим количеством различных точек зрения, отражающих взгляды и позиции разных социальных групп, по возможности максимально учесть интересы этих групп, чтобы правильно спрогнозировать последствия принятых решений. Говоря о целях правового регулирования лоббистсмой деятельности, Н.Ю. Беляева верно отмечает: "Необходимо решительно и разумно препятствовать бурному распространению лоббизма в его негативном проявлении – для чего использовать ограничительные и контрольные меры, и, одновременно, воспитывать, культивировать, "прививать" демократические, открытые, доступные для всех слоев общества формы лоббизма, как части механизма "политического участия", осуществляемого по единым для всех правилам в рамках закона"⁶⁷⁷. Лоббизм должен состоять в стремлении убедить представителя органа власти путем приведения аргументов, изложения фактов, предоставления документов, аналитических материалов, экспертных заключений, в предложении проектов решений и т.д. Конечно, если интерес, отстаиваемый лоббистом, носит незаконный характер, или сам лоббист недостаточно умел, чтобы использовать законные средства убеждения, то у лоббиста появляется искушение упростить себе задачу взяткой. Иногда и сам представитель государственного органа глух к голосу разума, но чутко прислушивается к доводам в виде взяток. С целью воспрепятствовать коррупции или, по крайней мере, создать для нее наименее благоприятные условия, законодательство большинства стран запрещает как выборным, так и должностным лицам иметь какой-либо иной заработок, кроме оклада по основному месту работы. Во многих странах им запрещено даже давать платные консультации, читать оплачиваемые лекции, публиковать гонорарные статьи и книги. Это сделано, чтобы избежать закамуфлированных под гонорары взяток. Одним из редких исключений из данного правила является законодательство ФРГ, разрешающее некоммерческим организациям заключать с депутатами Бундестага контракты на платное консультирование и/или выделять конкретному депутату денежное "вознаграждение"⁶⁷⁸.

Следует отметить, что постепенно законодательное регулирование лоббизма становится характерным для все большего числа стран.

5. Правовое регулирование информапнонно-коммуникативной системы

Элементы информационно-коммуникативной системы.Свобода слова и коммуникации.Правовое регулирование средств массовой информации.Государство и аудиовизуальные средства массовой информации.Правовое регулирование других видов политических коммуникаций.

Элементы информационно-коммуникативной системы. В.И. Ястребов дал следующее определение понятию политических коммуникаций, которое используется в настоящем исследовании: "Будучи разновидностью социального общения, политические коммуникации представляют собой общение людей в сфере социально-политической жизни, складывающееся из непосредственных и опосредованных контактов, которые характеризуются определенным информационным содержанием, эмоциональной окраской и направленностью воздействия на политическое сознание и поведение индивидов и групп"⁶⁷⁹. Выше уже говорилось, что информационно-коммуникативная система представляет собой одну из подсистем политической системы общества. Отечественные авторы имеют несколько различающиеся мнения о месте информационно-коммуникативной подсистемы в политической системе общества. Так, И.П. Ильинский рассматривает систему политических коммуникаций в качестве самостоятельной составной части политической системы общества⁶⁸⁰. Л.С. Мамут считает коммуникативный компонент функциональным свойством политической культуры⁶⁸¹. Однако никто не ставит под сомнение значимость коммуникаций в политической жизни общества.

Информация, которой обмениваются участники общения, выражается в различных знаковых системах: речевые знаки (в устной или письменной форме), неречевые (жесты, в том числе и специфические приветствия, мимика, звуковые и цветовые сигналы, цвет и цветосочетания, например, в государственном флаге, живописные, фотографические, скульптурные изображение, в частности государственного герба, партийной символики и т.п.) и комбинированные (к примеру, сочетание мелодии и слов в государственном гимне).

Коммуникации можно классифицировать по кругу участников контакта (межличностные, групповые и массовые) и по способу общения людей (непосредственные и опосредованные)⁶⁸². Опосредованные межличностные коммуникации, например, осуществляются в ходе переписки, в том числе и деловой, непосредственные – в ходе совещания судей для вынесения решения, при приеме депутатом или государственным служащим граждан, во время встречи глав двух государств и т.д. Опосредованные групповые коммуникации реализуются, в частности через стенную печать и различного рода объявления в организациях и учреждениях, непосредственные – на собраниях членов общественного объединения, сессиях и заседаниях коллегиальных органов власти, сходах граждан. Опосредованные массовые коммуникации осуществляются через средства массовой информации, непосредственные – в ходе уличных шествий, митингов, демонстраций.

Соотношение указанных видов коммуникаций, как правило, изменяется на протяжении истории у одних и тех же народов и может отличаться у разных народов, живущих в одной исторической эпохе.. Так, некоторые племена индейцев Амазонии живут практически в изоляции от внешнего мира и насчитывают в своем составе от нескольких десятков до нескольких сотен людей⁶⁸³. Для них напрочь отсутствуют массовые коммуникации, роль опосредованных коммуникаций крайне незначительна. Существенное своеобразие опосредованным коммуникациям в Империи Инков придавало то обстоятельство, что кечуа, аймара и другие народы, населявшие эту империю, не знали (по крайней мере, к приходу европейцев) письменности, но имели довольно развитую систему передачи информации при помощи разноцветных веревок с узелками – кипу⁶⁸⁴. Вообще значение массовых опосредованных коммуникаций возрастает с развитием технических средств передачи информации и повышением уровня грамотности населения.

Сегодня средства массовых коммуникаций охватывают уже практически весь мир. Это в корне меняет протекание процессов энтропии и информации (характерных для любой большой системы, как уже отмечалось при разборе проблематики систем и синергетического подхода) в мировом человеческом сообществе во второй половине XX в. Расширение информационных потоков не приводит к исчезновению энтропии в мировом и локальных масштабах, но видоизменяет ее. Можно даже сказать, что избыточная информация, трудно усваиваемая человечеством, приводит в мировом человеческом сообществе к новым проявлениям энтропии, хотя и отличающихся от проявлений энтропии, порожденной недостаточностью информации.

Региональная неравномерность в развитии мирового человеческого сообщества порождает деформации в информационных потоках, что способствует обострению межрегиональных противоречий на Земле. В частности, в 70–80-е годы XX в. в Южной Азии только 20% международной информации исходило от агентств этого региона. 4 крупнейших западных агентства (АП, Рейтер, ЮПИ, АФП) поставляли 80–90% международной информации в указанном регионе. Исходя из представлений о потребностях в информации, сформировавшихся в странах, где были учреждены эти агентства, они отдавали предпочтение таким темам, как события военного характера, политическое насилие, международные отношения и внутренняя политика. Однако практически не совещалась экономическая и культурная жизнь стран Южной Азии, что вызывало озабоченность государств региона⁶⁸⁵. Господство в сфере средств массовой информации дает в руки тому, кто господствует, мощные рычаги воздействия на политическую, экономическую, культурную жизнь.

Организация информационных потоков и управление ими позволяет активно воздействовать на общественное мнение, формировать ценностные ориентации. Европоцентризму конца XIX – начала XX вв. в сборе и распространении информации сменился во второй половине XX в. преобладанием США в информационной сфере. Такая односторонность в информационном обеспечении взаимодействия разных народов аксиологически и онтологически ведет к искажению реальных процессов общения народов и взаимного влияния культур, что порождает отчужденность в международных отношениях, проявляющаяся во взаимной враждебности. "Белый человек" (вспомним Р. Киплинга – "Take up the White Man's burden" – "Несите бремя белых"⁶⁸⁶) с удивлением узнает, что его "цивилизаторская миссия" не только отвергается теми, кого он пытается "цивилизовать", но ему заявляют, что есть и другие цивилизации, кроме цивилизации "белого человека". Преодоление европоцентристского подхода к всеобщей истории находит яркое проявление, например, в работах современного мексиканского ученого Л. Сеа⁶⁸⁷. Все эти противоречия, возникающие в ходе международного общения и имеющие, в конечном счете, негативные последствия и для коммуникатора и для коммуниканта, потребовали поисков путей их разрешения. В результате этого во второй трети XX в. встал вопрос о так называемом новом международном информационном порядке. Достаточно много внимания международному информационному обмену уделяется, в частности, в Декларации ЮНЕСКО "О принципах международного культурного сотрудничества"⁶⁸⁸, принятой на XIV сессии Генеральной Конференции ЮНЕСКО в 1966 г.

Наряду с декларациями, лишь касающимися регулирования деятельности средств массовой информации в связи с основным предметом регулирования (примером служит упомянутая Декларация 1966 г.), в рамках ЮНЕСКО принимаются и декларации, непосредственно посвященные средствам массовой информации. Так, в 1978 г. была одобрена Декларация ЮНЕСКО "Об основных принципах, касающихся вклада средств массовой информации в укрепление мира и международного взаимопонимания, в развитие прав человека и борьбу против расизма и апартеида"⁶⁸⁹. В ст. VI данной Декларации говорится о необходимости установления нового информационного порядка, "создания нового равновесия и улучшения взаимообмена в распространении информации". Однако следует отметить, что положения Декларации имеют довольно общее, неконкретное содержание. В Декларации провозглашаются основные принципы и цели, но многое из них нечетко определены, а также в ней не содержится механизм реализации объявленных принципов и достижения указанных целей.

Повышение важности международного информационного обмена нашло отражение и во внутригосударственном законодательстве. Например, в России в 1996 г. был принят Федеральный закон "Об участии в международном информационном обмене"⁶⁹⁰. Он (ст. 4), в частности, закрепляет обязанности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ: создание условий для обеспечения РФ, ее субъектов, муниципальных образований, физических и юридических лиц иностранными информационными продуктами и информационными услугами; обеспечение своевременного и достаточного пополнения государственных информационных ресурсов России иностранными информационными продуктами; содействие внедрению современных информационных технологий, обеспечивающих эффективное участие российских государственных органов и государственных и негосударственных организаций, а также физических лиц в международном информационном обмене; обеспечение защиты российских государственных, муниципальных и частных информационных ресурсов, российских средств международного информационного обмена и соблюдения правового режима информации; стимулирование взаимовыгодного международного информационного обмена и охрана законных интересов РФ, ее субъектов, муниципальных образований, физических и юридических лиц; создание условий для защиты отечественных собственников и владельцев документированной информации, информационных ресурсов и продуктов, средств международного информационного обмена, а также пользователей от некачественной и недостоверной иностранной информации, недобросовестной конкуренции со стороны зарубежных юридических и физических лиц в информационной сфере; способствование развитию товарных отношений при международном информационном обмене. В то же время этот Федеральный закон устанавливает ограничения на вывоз из России документированной информации (отнесенной к государственной тайне или иной конфиденциальной информации, общероссийскому национальному достоянию, архивному фонду, иным категориям документированной информации, вывоз которой ограничивается законодательством РФ) и возлагает на Правительство России правомочие определять возможность вывоза ее с территории России или возможность доступа к ней пользователям, находящимся за пределами Российской Федерации. Кроме того, данный Федеральный закон фиксирует права и обязанности участников международного обмена, а также подтверждает их право обращаться в суд для обжалования решений государственных органов или для защиты иным образом нарушенных прав и законных интересов. Естественно, применяется данный Федеральный закон с учетом того, что входит в систему российского законодательства, и с принятием во внимание, прежде всего, положений Федеральных законов "О связи"⁶⁹¹, "Об информации, информатизации и защите информации"⁶⁹² и др.

Свобода слом и коммуникации. Не буду останавливаться на содержании свободы слова, поскольку этот вопрос уже рассматривался в главе III. Однако, исследуя политические коммуникации и, в особенности, правовое регулирование информационно-коммуникативной системы, практически невозможно обойти вниманием проблемы реализации свободы слова.

Уже в Древней Греции (а также в греческих городах за пределами собственно Греции) сложилось представление об исегории – равной свободе слова, – которая являлась одним из главных качеств, присущих гражданину полиса⁶⁹³. Однако Древняя Греция знала не только терпимость к различным точкам зрения, но и преследование свободомыслия. Даже в демократиях преследованиям подвергались в том числе инакомыслящие, не вторгавшиеся в своих высказываниях и писаниях непосредственно в сферу современных им политических отношений. Так, в V в. до н.э. софист Протагор был обвинен в нечестии за его работу "О богах"⁶⁹⁴, в которой он писал, что не может знать, существуют ли боги или нет, так как многое препятствует этому знанию. Он вынужден был уехать из Афин и по дороге на Сицилию погиб в кораблекрушении. По некоторым данным, его сочинение было официально предано огню в Афинах⁶⁹⁵. Необходимо, правда, помнить, что в Афинах религиозные и этические устои рассматривались в тесной связи с крепостью основ политического строя. Это показывает и обвинение, выдвинутое против Сократа, и вынесенный ему смертный приговор в IV в. до н.э. Сократ был человеком религиозным, исправно выполнявшим в Афинах все обязанности гражданина. Но при этом Сократ имел смелость заниматься религиозными исканиями, размышлять и беседовать о месте человеке в обществе, по-новому для своего времени ставя этот вопрос. А новые подходы к религии, нравственности, взаимоотношениям человека и общества, а также критика отдельных современных Сократу афинских порядков, представлялись ряду ревнителей традиций и обычаев демократических Афин опасными для основ политической системы и даже, более того, подрывающими эти основы. По словам В.С. Нерсесянца, "открыто политический процесс был, видимо, несвоевременен; кроме того, Сократ, не бывший активным политиком, и не подошел бы в качестве фигуры для такого процесса. ... Афинская демократия вытаскивала на судебную сцену человека, хотя прямо и не занимавшегося политикой, но весьма заметного за философскими кулисами афинской полисной жизни"⁶⁹⁶. Поскольку Сократ не записывал своих рассуждений и выводов, а излагал свои взгляды устно, то вопрос об уничтожении его работ, естественно, не стоял.

Сходное с описанным выше положение дел со свободой слова было и в Древнем Риме. При этом постепенно, по мере нарастания кризиса древнеримской республики, свобода слова подвергалась все большим ограничениям, которые усилились в эпоху империи. Гонения христиан в первые века нашей эры, по существу, сочетали в себе ограничение свободы вероисповедания и свободы слова. После того, как христианство в Римской империи превратилось в господствующую религию, оно отплатило своим гонителям той же монетой, стремясь всячески искоренить язычество. Внутри христианства уже в первые века нашей эры существовали разные течения, проповедовались разные подходы к одним и тем же догматам, по-разному толковались одни и те же заветы. С целью преодоления разногласий и установления единого понимания основ христианского вероучения созывались вселенские соборы. Первый (Никейский) собор прошел в 325 г. После того, как соборы принимали какие-либо постановления, оспаривать их было запрещено, от взглядов и вероучений, провозглашенных ересью, требовалось отказаться, а книги и иные писания, излагавшие эти взгляды и учения, подлежали полному уничтожению. На лиц, не подчинившихся решениям соборов, налагались наказания, во многих случаях весьма жестокие.

В средние века в Европе политические и идеологические течения выступали, как правило, в форме религиозных учений, поэтому церковь определяла, какое из этих течений осудить, а какое признать, сотрудничая самым тесным образом с государством. Конечно, не обходилось без разногласий между церковью и государством, перераставших в ряде случаев в конфликты. Однако так или иначе церковь и государство находили общий язык, и роль церкви в средние века в Европе по осуществлению идеологического контроля за распространением идей была очень велика.

Изобретение печатного станка дало возможность тиражировать книги проще и быстрее, чем путем переписывания. Открывались новые возможности для развития коммуникаций. Вместе с тем сторонники ограничения свободы слова добились введения предварительной цензуры для тиражирования печатной продукции. В самом деле, содержание рукописи невозможно проверить, пока рукопись не будет написана. Поэтому до изобретения печатного станка предварительная цензура написанного произведения была невыполнима. Но проверить содержание рукописи перед разрешением ее тиражирования печатным способом можно. При этом уже был опыт предварительной цензуры для зрелищ, которая зародилась в Древнем Риме и была распространена в средневековье.

Предварительная цензура появилась в Кельне в 1475 г.⁶⁹⁷, а в 1521 г. была распространена на всю Германию, в 1530 г. была введена в Англии, а в 1538 г. – во Франции. Предварительная церковная цензура была установлена для всех католических стран папой Иннокентием VIII в 1487 г. В отличие от большинства европейских стран, где печатное дело с самого начала находилось в руках частных лиц, в России с момента основания в XVI в. первой типографии на протяжении длительного времени печатание книг и иных изданий находилось в ведении государства. Уже в силу этого в России без учреждения какой-либо специальной предварительной цензуры тиражирование печатной продукции находилось под жестким контролем государства и церкви. Лишь в 1783 г. Екатерина II приравняла типографии к фабрикам, что давало возможность создавать частные типографии. Одновременно с этим надзор за содержанием печатной продукции (в том числе и предварительное ознакомление с тем, что планируется издать) был возложен на управу благочиния (полицейский орган). А в 1796 г. Екатериной II учреждаются специализированные органы – цензурные комитеты, которые осуществляли надзор не только за печатающейся в России продукцией, но и за литературой, ввозимой из-за рубежа. В 1804 г. был издан первый в России цензурный устав, по которому надзор за печатными изданиями возлагался на цензурные комитеты, находившиеся в ведении Главного управления училищ Министерства народного просвещения.

Развитие печатного дела способствовало переходу на качественно новый уровень периодических изданий, превращая их в новый вид массовых коммуникаций. Рукописные газеты, появившиеся задолго до изобретения печатного станка, естественно, не могли выполнять роль массовых коммуникаций, хотя опыт издания рукописных газет использовался при переходе к выпуску печатной периодической продукции. Наиболее древней рукописной газетой считается римское издание под названием "Acta diurna populi Romani"; эта газета, основанная по инициативе Гая Юлия Цезаря в 57 г. до н.э., просуществовала до начала IV в.н.э. Известны в Европе рукописные газеты более позднего времени. В России в начале XVII в. выходила рукописная газета "Куранты", составлявшаяся дьяками Посольского приказа. Наиболее ранний из известных экземпляров этой газеты датируется 1621 г. Тогда же, в начале XVII в., в Европе появились первые печатные еженедельные газеты. Первая русская печатная газета "Ведомости Московского государства" увидела свет в 1702 г. Первая ежедневная печатная газета "Leipziger Zeitung" начала выпускаться в Лейпциге (Германия) в 1663 г. В Англии впервые ежедневная печатная газета "Daily Courant" появилась в 1702 г. Во Франции первой ежедневной печатной газетой стала "Journal de Paris" (1774 г.). В России в 1815 г. на ежедневный выпуск (первой среди русских газет) были переведены " Санкт – Петербургские ведомости ".

Техническая сторона коммуникаций развивалась, но препятствием для полноценной реализации функций массовых коммуникаций являлась цензура. Борьба за свободу слова обострилась в XVIII в. Более того, в это время усиливаются требования предоставления свободы печати, которая является отдельным видом свободы слова. В 1748 или 1749 г. анонимно опубликован "Опыт о свободы высказываний мнений", автором которого значительная часть исследователей признают Ж.О. де Ламетри. Подробно и внимательно изучив все основания и причины установления ограничений для высказывания мнений, автор "Опыта ..." делает вывод, что "только дурные принципы способны склонить людей к ограничению свободы высказывания мнений. Благо общества этого не требует. Никто не имеет права ограничивать свободу мнений, тем более что это не приносит никаких результатов"⁶⁹⁸. Ему вторит в России спустя чуть более 50 лет А.Н. Радищев: "Но если мы признали бесполезность цензуры или паче её вред в царстве науки, то познаем обширную и беспредельную пользу вольности печатания"⁶⁹⁹. Свобода слова и свобода печати (что, впрочем, как уже отмечалось, представляет собой частный случай свободы слова) занимают видное место среди требований революционеров XVIII–XIX вв.

Положения о свободе слова и свободе печати вошли в XVIII в. в конституции и иные законодательные акты бывших английских колоний, объединившихся в США. Так, в Конституцию Массачусетса 1780 г. была включена ст. 16, посвященная свободе печати. Первым в Европе писаным актом, закрепившим свободу слова, является Декларация прав человека и гражданина, принятая в 1789 г. в ходе Великой французской революции и признаваемая в настоящее время во Франции одним из конституционных актов. Формулировка, содержащаяся в ст. 11 указанной Декларации, считается классической: "Свободное выражение мыслей и мнений есть одно из драгоценнейших прав человека; каждый гражданин поэтому может свободно высказываться, писать, отвечая лишь за злоупотребление этой свободой в случаях, предусмотренных законом"⁷⁰⁰. В Швеции в 1812 г. был принят Акт о свободе печати, вошедший в состав Конституции этого государства. Данный Акт предусматривал публичность официальных документов, отмену цензуры, но содержал также положения, нарушение которых служили основанием для закрытия изданий. Ряд ограничений свободы печати, установленных Актом 1812 г., был снят принятым в 1949 г. новым Актом о свободе печати (сегодня в Швеции действует Акт о свободе печати в редакции 1994 г., по-прежнему составляющий часть современной шведской Конституции, а, кроме того, в 1991 г. шведская Конституция пополнилась Основным законом о свободе высказываний).

За признание свободы слова в качестве одного из основополагающих прав человека и за расширение содержания понятия свободы слова шла длительная борьба в XIX и XX вв. В современных демократических государствах предварительная цензура отменена. В некоторых странах законодательные акты содержат положения о запрете цензуры. Правда, в отдельных случаях законодательство отдельных демократических государств допускает введение цензуры на ограниченный срок в условиях войны или иных сходных чрезвычайных ситуациях. Например, в начале 90-х гг. XX в. в условиях развертывания боевых действий против Ирака, оккупировавшего Кувейт, СТА установили цензуру в отношении информации о ходе военных операций в зоне Персидского залива, мотивируя это тем, что может произойти утечка секретных данных, чем воспользуется командование вооруженных сил Ирака.

Закреплению свободы слова или свободы печати сопутствует законодательное установление оснований ответственности за злоупотребление этой свободой. Основаниями для административной и уголовной ответственности в демократических государствах обычно служат пропаганда насилия (в том числе и в политической сфере), агитация за изменение существующего конституционного строя вооруженным путем, расовая и национальная нетерпимость, призывы к нарушению прав человека, клевету и т.п. Гражданская ответственность предусмотрена за нанесение морального вреда в результате, например, распространения непроверенной информации и т.п. Как правило, устанавливаются ограничение на производство и распространение порнографии, поскольку она может нанести ущерб нормальному формированию и развитию подрастающих поколений. В некоторых демократических государства дополнительные ограничения могут быть связаны с особенностями недавней истории соответствующих стран. Так, в Португалии, Италии и ФРГ запрещена пропаганда соответственно фашизма и нацизма.

Правовое регулирование средств массовой информации. Бурное развитие технологий в сфере коммуникаций в XIX–XX вв. привело к дальнейшей эволюции традиционных (например, газет) и появлению принципиально новых (радио, телевидение, мировые компьютерные сети) средств массовой информации. Действующее законодательство, сохраняя некоторые уже устоявшиеся основы правового регулирования в данной области (к примеру, закрепление свободы слова и ответственность за злоупотребление свободой), постоянно дополняется постановлениями, отражающими новые реалии.

Как правило, для издания печатного средства массовой информации требуется получение лицензии (см., например, §5 гл. 1, §2 гл. 4 и §5 гл. 5 шведского Акта о свободе печати⁷⁰¹), осуществление регистрации (см., к примеру, ст. 8 Закона РФ "О средствах массовой информации" 1991 г.⁷⁰²) или подачи декларации в указанный законом государственный орган (см., в частности, ст. VII французского Закона "О свободе печати" 1881 г.⁷⁰³). Другими словами, законодатель обычно требует, чтобы государство было поставлено в известность, кто и какое печатное издание выпускает. В законодательстве могут устанавливаться основания для исключений из этого общего правила. Так, Закон РФ "О средствах массовой информации" (ст. 12) освобождает от обязательной регистрации периодические печатные издания тиражом менее 1000 экземпляров и средства массовой информации, учреждаемые органами государственной власти исключительно для издания их официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов.

Обычно законодательство содержит требование назначения должностного лица, которое руководит работой по подготовке и выпуску печатного издания и несет ответственность за выполнение в ходе этой работы предписаний закона. Во Франции, например, такое должностное лицо именуется управляющим (до 1986 г. – директором), в Швеции – редактором, в России – главным редактором, который руководит редакцией. На каждом экземпляре периодического печатного издания должна быть указана фамилия упомянутого должностного лица (т. с. главного редактора, редактора, управляющего и т.д.); что же касается указания его полного имени или инициалов, то в разных странах требования различаются. Как правило, предусмотрено, что кроме фамилии упомянутого должностного лица, каждый экземпляр периодического печатного издания должен содержать название издания, порядковый номер и дату выхода в свет, адреса редакции, издателя, типографии и другие сведения.

Законодательство многих стран предусматривает направление одного или нескольких экземпляров каждого печатного издания в обязательном порядке установленному государственному органу или нескольким органам, а также иным организациям (например, во Франции в соответствии со ст. X Закона "О свободе печати", в Швеции – §4 гл. 4 и §4 гл. 13 Акта о свободе печати, в России – ст. 29 Закона РФ "О средствах массовой информации" и Федеральным законом 1995 г. "Об обязательном экземпляре документов"⁷⁰⁴)

В некоторых странах принимают специальные законы, направленные против монополизации печатных средств массовой информации. В частности, во Франции в 1984 г. был принят Закон "Об ограничении концентрации и обеспечении финансовой гласности и плюрализма предприятий печати"⁷⁰⁵. Ст.ст. 10, 11 и 12 данного закона устанавливают, что лицо может владеть несколькими ежедневными общенациональными информационно-политическими газетами или контролировать их, если общий объем их распространения не превышает 15% всех ежедневных общенациональных газет такого же рода, либо – одной или несколькими ежедневными региональными, департаментскими газетами или контролировать их, если общий объем их распространения не превышает 15% от всех региональных, департаментских или местных газет такого рода, либо – одной или несколькими ежедневными региональными, департаментскими или местными общеполитическими газетами и одной или несколькими подобными общенациональными ежедневными газетами, если их распространение не превышает для общенациональных газет 10% от всех ежедневных общенациональных газет такого рода и для ежедневных региональных, департаментских или местных газет – 10% от всех подобных ежедневных региональных, департаментских или местных газет.

Негативные последствия монополизации средств массовой информации (как, впрочем и монополизации в других сферах) проявляются уже в том, что качество услуг в большинстве случаев снижается при росте затрат потребителей и заказчиков. Но что еще более опасно для основ существования гражданского общества, так это возможность манипулирования общественным мнением со стороны довольно узкого круга лиц, сосредоточивших в своих руках контроль над средствами массовой информации. А ведь известно, что воздействие средств массовой информации на общественное сознание весьма велико, поэтому средства массовой информации называют часто "четвертой ветвью власти". Не случайно, государства в условиях тоталитарного политического режима в XX в. особое внимание уделяли установлению контроля над средствами массовой информации. Так, в Германии в 1935 г. был принят имперский указ о консолидации прессы, в результате применения которого сохранились только те газеты, которые находились под непосредственным контролем нацистской партии, причем газеты коммунистов и социал-демократов, наиболее последовательных противников нацистов, были закрыты еще в 1933 г. А в 90-е гг. XX в. критике подверглась политика заседающего в Берлине Опекунского совета, санкционировавшего продажу крупным издательским концернам газет и иных изданий, принадлежавших Социалистической единой партии Германии и выходящих в землях на территории бывшей ГДР, в результате чего концентрация издательского дела в восточно-германских землях достигла очень высокого уровня⁷⁰⁶.

Надо отметить, что в отдельных случаях в условиях экономического кризиса без государственной поддержки газетам, обеспечивающим информационную поддержку местного самоуправления и предоставляющим гражданам доступ к соответствующей информации, крайне сложно выжить. Именно "в целях обеспечения конституционного права граждан на получение своевременной и объективной информации, информационного обеспечения реформы местного самоуправления и активного участия граждан в местном самоуправлении осуществляется экономическая поддержка районных (городских) газет путем выделения средств из федерального бюджета на развитие материально-технической базы районных (городских) газет и оплату расходов, связанных с их производством и распространением (оплата полиграфических услуг, бумаги, услуг федеральной почтовой связи)", как сказано в ч. 1 ст. 2 Федерального закона 1995 г. "Об экономической поддержке районных (городских) газет"⁷⁰⁷. Данным Федеральным законом предусмотрена экономическая поддержка только одной газеты в городе (районе), внесенная в Федеральный реестр таких газет, формируемый Правительством РФ и утверждаемый Государственной Думой Федерального собрания. При этом в реестр не могут быть включены газеты, издающиеся в городах федерального значения (т.е. в Москве и Санкт-Петербурге) и в административных центрах субъектов РФ. Но и здесь предусмотрен дифференцированный подход: наибольшую поддержку могут получить газеты, издающиеся в районах Крайнего Севера и приравненных к ним районах Дальнего Востока и горных районах Северного Кавказа, на меньшую поддержку вправе рассчитывать сельские районных газеты в других, кроме перечисленных, местностях и на еще меньшую – городские газеты (ст. 5 указанного Федерального закона). При включении в упомянутый Федеральный реестр учитываются и состав учредителей, и рекомендации общественных объединений, и наличие финансово-экономического обоснования планируемых затрат, и тираж, и распространение тиража по территории города (района), и т.д. Но не подлежат включению в Реестр районные (городские) газеты политических партий и движений, специализированные, справочные, развлекательные, рекламные, эротические издания, а также газеты-дайджесты (ст. 4 Федерального закона).

Ввиду того, что в условиях демократии значительная часть средств массовой информации, играя важную роль в политической системе общества, не зависит непосредственно в административном и финансовом отношении от государственных органов, взаимоотношения средств массовой информации с органами государства урегулированы довольно подробно.

В демократическом обществе сложилась тенденция открытости высших органов власти критике, даже если она основана на недостоверных сведениях. Как правило, ответственность за оскорбление высших органов власти предусматривается уголовными кодексами (УК) различных стран. Так, например, ответственность за клевету на федеральный парламент и армию Австрии предусмотрена ст. 116 Уголовного кодекса.

В Германии федеральный и земельные парламенты защищены §90(b) УК, хотя эти положения на практике применяются крайне редко. В решениях Федерального Конституционного Суда Германии говорится о том, что свобода слова, прессы и творчества перевешивает нападки на государственные символы (флаг и гимн), а также выпады против федеральной политики и политиков, какими бы резкими и явно несправедливыми они ни были, но только до тех пор, пока не становятся явно клеветническими. Ч. 3 ст. 42. Основного закона ФРГ говорит о том, что сообщения с правдивыми отчетами об открытых заседаниях Бундестага и его комиссий не могут быть основанием для привлечения к ответственности.

В Испании Уголовный кодекс предусматривает ответственность за оскорбительные высказывания в адрес высших государственных институтов и должностных лиц, к которым относятся глава государства, правительство, Генеральный Совет Судебной Власти, Конституционный Суд, Верховный Суд, региональные правительства, армия. В целом, уважение к высшим органам власти ограничивало свободу слова и средств массовой информации в интересах национальной безопасности, которой может быть нанесен ущерб неограниченной свободой слова и средств массовой информации. С конца 80-х годов положение стало меняться в связи с постановлениями Конституционного Суда (1989 г. и 1990 г.), когда приоритет был отдан свободе слова и средств массовой информации, открыв большей критике государственные институты.

В Канаде ст. 60 УК исключает из перечня правонарушений сообщения, которые указывают на ошибки или недостатки правительства, парламента Канады, законодательного органа провинции, судебных органов, Конституций Канады или провинции.

Уголовный кодекс Норвегии содержит ряд статей, которые защищают репутацию государственных органов. В частности, ст. 130 УК говорит о том, что человек, который "дал ложное сообщение о действиях властей", может быть подвергнут штрафу или тюремному заключению на срок до одного года. Может подлежать ответственности и неосторожное поведение, если нанесен ущерб репутации властей. Эти положения не отменены, хотя и не применяются долгое время.

Во Франции органы государственной власти и управления, армия и флот, а также министры, члены Парламента, должностные лица, представители государственной власти защищены от диффамации упомянутым Законом 1881 г. (ст.ст. XXX и XXXI соответственно).

В Швеции подобные законодательные положения были отменены в середине 70-х годов с целью большей гласности и открытости деятельности органов власти в демократическом обществе.

Европейский Суд по правам человека в деле Кастеллса против Испании (1992 г.) пришел к выводу, что правительства обязаны быть терпимыми к пристальному вниманию к себе со стороны средств массовой информации и могут запретить критику в свой адрес только в очень ограниченных случаях, например, если в стране постоянно происходят национальные беспорядки или террористические акты, а критика может вызвать беспорядки или насилие. Европейский Суд постановил, что "пределы допустимой критики в адрес правительства шире, чем в адрес частного лица или даже политического деятеля. В демократической системе поступки и ошибки правительства должны анализировать не только законодательные и судебные органы, но и пресса, и общественность".

В Великобритании понятие "неуважения к парламенту" ("оскорбление парламента" – contempt) сложилось в ходе парламентской практики, через прецеденты, составляющие одно из направлений парламентского права. Понятие "оскорбления" (неуважения) парламента сформулировано в самых общих выражениях и было конкретизировано в каждом конкретном случае. В самом общем виде оно звучит следующим образом: оскорбление (неуважение) парламента – проступок, совершенный его членами или посторонними лицами, который выражается в прямом или косвенном создании препятствий для работы одной из двух палат, ее членов или должностных лиц (палат). Оскорблением парламента также являются публикации, которые вызывают ненависть по отношению к одной из палат, насмешку или неуважение, или роняют ее авторитет.

Правонарушения, совершаемые средствами массовой информации: – публикация недостоверных, оскорбительных и скандальных сведений и сообщений о заседаниях палат; – недостоверные сообщения о выступлении членов парламента; – оскорбительные высказывания в адрес одной из палат; – публикация отчетов о заседаниях палат, в отношении которых было принято решение не публиковать эти отчеты; – предварительная публикация о заседаниях комитета или свидетельствах; – публикация отчетов закрытых заседаний.

Этот перечень не является исчерпывающим, однако он дает довольно полное представление о том, что составляет понятие "оскорбление" (неуважение) парламента при рассмотрении конкретных дел. При этом, необходимо отметить, что наложение наказаний, за оскорбление парламента средствами массовой информации практически не применяется в настоящее время, начиная с 60-х гг. нашего столетия.

Однако, несмотря на то, что в современных демократических обществах существует тенденция либерализации и снятия ограничений свободы слова и средств массовой информации по отношению к высшим государственным органам, в частности, законодательным, она уравновешивается существованием (особенно в западноевропейских странах) стандартов к форме и содержанию теле – или радиопрограмм (и не предъявляются к печатным средствам массовой информации). К этим стандартам относятся: объективность, достоверность, взвешенность, беспристрастность. Соответствие этим стандартам (требованиям) зависит от вида программ, например, информационные, информационно-аналитические, авторские, документальные и т.д. Как правило, эти требования являются условиями предоставления лицензий на теле – или радиовещание и их невыполнение влечет за собой отказ или аннулирование лицензии. Понятия достоверности, взвешенности, объективности, беспристрастности не являются абстрактными и имеют вполне конкретное наполнение, которое варьируется в зависимости от вида программы. Например, в Великобритании в соответствии с Актом о телерадиовещании 1990 г. (Broadcasting Act) "беспристрастность" не означает, что создатель программы или ее редактор должен соблюдать полную нейтральность по наиболее злободневным вопросам, но он должен представить различные точки зрения на эту проблему; также "беспристрастность" не требует полной нейтральности по вопросам, которые затрагивают демократические ценности общества. Кроме того, особые требования предъявляются к программам новостей, чья основная цель сообщить слушателям или зрителям об основных событиях. Это означает, что сообщения о событиях должны быть отделены от оценочных суждений журналистов и комментаторов.

Современное российское законодательство не содержит понятий "неуважение к парламенту". В частности, законодательство, регулирующее средства массовой информации, не предусматривает содержательных стандартов. Однако практика Судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ, которая рассматривает этико-правовые аспекты информационных споров, по существу вводит подобные содержательные стандарты и требования, но они носят чисто рекомендательный характер и не обладают юридической силой.

Государство н аудиовизуальные средства массовой информации. Появление новых видов средств массовой информации потребовало разработки и принятия специального законодательства. В большинстве стран законодательно закреплено государственное регулирование радио и телевидения, а также государственный контроль. Модели государственного регулирования и контроля строились в соответствии с базовым подходом к собственности на эти средства массовой информации. Например, в США радиовещание и телевидение изначально рассматривались как сферы частного предпринимательства. Существует в США и общественное (т.е. государственное) телевидение, но его роль невелика. Такой подход и предопределил способы и методы государственного регулирования и контроля в отношении аудиовизуальных средств массовой информации. Наиболее важные функции в данной сфере в США возложены на Федеральную комиссию связи, созданную по Закону 1934 г. (в данный Закон неоднократно вносились изменения, наиболее поздняя редакция этого Закона была принята в 1996 г.) в целях упорядочения внутригосударственного и международного радиовещания. Позже ее деятельность была распространена и на сферу телевидения. В компетенцию Федеральной комиссии связи входит выдача и изъятие лицензий на вещание, надзор за соблюдением правил честной конкуренции за соблюдением технических требований, распределение частот, надзор за выполнением положений законодательства, регулирующих использование кандидатами на выборные должности в ходе избирательных компаний. Этим, правда, функции Федеральной комиссии связи не ограничиваются: она также регулирует телефонную, телеграфную и радиосвязь.

В состав Федеральной комиссии связи входят председатель и шесть членов, которых назначает Президент США с совета и согласия Сената сроком на 7 лет. При этом к одной и той же политической партии может принадлежать не более 4 членов Комиссии.

В ряде стран (Франция, Италия, Португалия и др.) первоначально провозглашалась монополия на радиовещание и телевидение. В частности, во Франции государственная монополия на радиовещание была закреплена законом в 1923 г., а в 1945 г. она была распространена специальным декретом на телевидение. Вплоть до 1959 г. Служба французского радио и телевидения находилась в прямом подчинении у Правительства и даже не имела статуса юридического лица. В 1959 г. эта Служба была преобразована в публичное учреждение промышленного и коммерческого характера, но за Правительством сохранились политическое руководство и определенное административное управление Службой. В 1964 г. в результате реорганизации было создано Управление французским радиовещанием и телевидением, а к участию в выработке общего направления деятельности Управления стали привлекать представителей общественности. В 1972 г. Управление французским радиовещанием и телевидением было реформировано, и во главе его был поставлен административный совет, половина членив которого и президент – генеральный директор назначались непосредственно Правительством. Вместе с тем были созданы два консультативных органа: Консультативная парламентская делегация по вопросам радиовещания и телевидения и Высокий совет радиовещания и телевидения (под председательством Премьер-министра).

Ситуация изменилась после того, как в 1982 г. Закон об аудиовизуальных средствах информации⁷⁰⁸ разрешил существование частных радиостанций и телекомпаний. Несмотря на появление во Франции частного сектора в сфере телевидения и радиовещания, позиции государственного сектора в указанной сфере остаются сильными. Вместе с тем потребовалось перестроить систему государственного регулирования функционирования аудиовизуальных средств массовой информации, причем отнюдь не сразу была найдена оптимальная модель.

По упомянутому Закону 1982 г., было создано Верховное управление аудиовизуальными средствами коммуникации. На него был возложен надзор за соблюдением законодательства, выдача разрешений на вещание, на организацию кабельного телевидения и т.д. Данный орган получил определенную административную самостоятельность, что проявилось в том числе и в порядке назначения его членов. Он состоял из 9 членов (по три назначались Президентом Республики и председателями палат парламента) сроком на 9 лет без права досрочного отзыва, но каждые три года состав Управления должен был обновляться на треть. На местах учреждались региональные комитеты и 12 региональных телекомпаний.

Однако уже в 1986 г. был принят Закон "О свободе коммуникации"⁷⁰⁹ Согласно этому Закону, на смену Верховному управлению аудиовизуальными средствами коммуникации пришла Национальная комиссия по коммуникации и свободам. Она уже должна была состоять из 13 членов, назначаемых на 9 лет без права досрочного отзыва и вторичного назначения одного и того же лица. Назначение осуществлялось, по Закону, следующим образом: по два члена назначались Президентом Республики и председателями Национального Собрания и Сената; один избирался Государственным Советом из своего состава; один – Кассационным Судом из Числа магистратов суда или прокуратуры при Кассационном Суде; один – Счетной палатой из числа магистратов Счетной палаты; один – Французской Академией из числа ее членов; а три члена (среди них квалифицированный специалист по телекоммуникациям и квалифицированный специалист по вопросам прессы) кооптировались десятью упомянутыми выше членами Национальной комиссии. На эту Комиссию возлагались обязанности по надзору за соблюдением принципов плюрализма и свободы мнений при телевизионном и радиовещании, по выдаче разрешении (в соответствии с Кодексом связи) на установку вещательной аппаратуры и осуществление вещания, по участию в выработке политики государства в сфере аудиовизуальных средств массовой информации и т.д.

Но и этот орган просуществовал сравнительно короткое время. Он был заменен Высшим Советом по аудиовизуальным средствам, образованным по Закону 1989 г.⁷¹⁰ Совет состоит из 9 членов, назначаемых по трое Президентом Республики и председателями палат Парламента из числа лиц не старше 65 лет сроком на 6 лет при обязательном обновлении состава Совета на треть каждые два года. Другими словами, вернулись к принципам и порядку формирования такого органа, установленным в 1982 г.

Высший совет по аудиовизуальным средствам выдает и изымает разрешения на вещание, распределяет каналы телевидения и частоты, участвует в международной координации частот, следит за качеством приема передач, производит назначение членов и председателей административных советов государственных телевидения и радио, национального института аудиовизуальных средств, местных технических органов, осуществляет надзор за соблюдением законодательства в сфере телевидения и радиовещания, представляет свои заключения и аналитические материалы по запросам Правительства, председателей или комиссий Национального Собрания и Сената и т.п.

В Португалии государственная монополия на телевизионное вещание была установлена с момента появления этого средства массовой информации в указанной стране. После ликвидации просуществовавшего 48 лет фашистского режима в результате революции 1974 г. монополия государства в отношении телевизионного вещания была сохранена и получила конституционное закрепление (ч. 6 ст. 38 Конституции Португалии 1976 г.)⁷¹¹. Вместе с тем после революции встал вопрос о необходимости обеспечения плюрализма мнений в государственных средствах массовой информации. С этой целью Конституция (ст. 39) провозглашала независимость государственных средств массовой информации от Правительства и подчиненной ему государственной администрации и предусматривала создание в системе средств массовой информации советов по информации, включающих на пропорциональной основе представителей политических партий, заседающих в парламенте. Советам по информации были предоставлены полномочия по обеспечению общего направления информационной политики при условии соблюдения принципа идеологического плюрализма. Были сформированы четыре таких совета: для португальского телевидения, для радио, для Португальского агентства и для печати.

При пересмотре Конституции Португалии в 1982 г. государственная монополия на телевизионное вещание была сохранена, но были реформированы органы, осуществляющие общее руководство государственными средствами массовой информации. Вместо четырех советов по информации новая редакция Конституции предусматривала создание одного органа – Совета по общественной коммуникации⁷¹². Он состоял из 11 членов, назначаемых ассамблеей Республики, причем за назначение должны были проголосовать не менее двух третей депутатов, присутствовавших на заседании, и количество проголосовавших "за" не могло быть меньше абсолютного большинства всех членов этого однопалатного парламента. Необходимо помнить, что в 70–80-е гг. ни одна политическая партия не обладала квалифицированным большинством мест в Ассамблее Республики.

Только в результате пересмотра Конституции Португалии в 1989 г. из Основного Закона была изъята формулировка о том, что телевидение не может быть объектом частной собственности. В связи с этим была перестроена система государственного регулирования средствами массовой информации. Согласно Конституции (ст. 39)⁷¹³ учреждалось Высокое правление для средств массовой информации. Оно состоит из 13 членов: одного магистрата, назначенного Высшим советом магистратуры (председатель Правления); пяти членов, избранных Ассамблеей Республики по пропорциональной системе с подсчетом голосов по методу наибольшей средней д'Ондта; трех членов, назначенных Правительством; четырех представителей общественности, средств массовой информации, учреждений культуры. В обязанности Высокого правления входит обеспечение права на информацию, свободы печати, независимости средств массовой информации перед лицом политической и экономической власти, возможности для выражения различных – мнений, права выхода в эфир и т.д. Высокое правление также представляет Правительству свое заключение по поводу принятия решений о выдаче лицензий частным телевизионным компаниям (причем лицензия выдается только при наличии положительного для данной телевизионной компании заключения) и предварительное обоснованное открытое заключение о назначении и освобождении от должности директоров государственных средств массовой информации.

Конституция Польши 1997 г. закрепила существование Всепольского Совета Радиовещания и Телевидения, который "стоит на страже свободы слова, права на информацию, а также публичного интереса в радиовещании и телевидении" и члены которого назначаются Сеймом, Сенатом и Президентом Республики⁷¹⁴. Органы, осуществляющие надзор за деятельностью аудиовизуальных средств массовой информации, есть и в других государствах (например, в Гане).

Конституция Греции (ч. 2 ст. 15) указывает, что "радио и телевидение находятся под непосредственным контролем государства"⁷¹⁵.

В Великобритании никакого запрета для создания частных радиовещательных и телевизионных компаний никогда не вводилось. Однако на практике ведущая роль издавна закрепилась и сохраняется в настоящее время в области аудиовизуальных средств массовой информации за государственной компанией – Британской радиовещательной корпорацией (ВВС), В законе провозглашается политическая независимость и финансовая автономия Корпорации. Возглавляет ее Совет управляющих, члены которого назначаются королевой (королем) по предложению премьер-министра сроком на 5 лет с правом досрочного отзыва. Состоит Совет управляющих из 9 человек.

При том, что в области аудиовизуальных средств массовой информации сохраняется лидерство Британской радиовещательной корпорации, постепенно все большее распространение, начиная с 50-х гг., получает частное телевидение. Для осуществления государственного контроля и регулирования функционирования частных радиовещательных и телевизионных компаний, а также для организации их технического обслуживания была создана в 1954 г. Независимая компания по телевидению.

Сходная система телевидения и радиовещания сложилась в Японии. Функционирование аудиовизуальных средств массовой информации регулируется в этой стране Законом о радиотелеграфе и Законом о радиовещании, принятом в 1950 г. Так же, как и в Великобритании, в Японии нет запрета на деятельность частных радиостанций и телевизионных компаний (для организации телевизионной или радиовещательной станции необходимо получить лицензию и обновлять ее каждые три года). К началу 90-х гг. в Японии насчитывалось 140 частных телевизионных и радиовещательных компаний⁷¹⁶. В то же время (опять же как в Великобритании) ведущую роль в Японии в сфере аудиовизуальных средств массовой информации фактически играет государственная автономная компания – Корпорации радиовещания Японии (NHK).

Как мы видим, для модели, существующей, к примеру, в Великобритании и Японии, характерно большое значение опосредованного государственного регулирования путем внедрения определенных стандартов и принципов телевизионного и радиовещания через публичные корпорации, благодаря их лидирующему положению в области аудиовизуальных средств массовой информации на национальном уровне и их меньшей зависимости от рыночной конъюнктуры по сравнению с коммерческими (частными) телевизионными и радиовещательными компаниями.

Специфика правого регулирования аудиовизуальных средств массовой информации в ФРГ заключалась и заключается в том, что, с одной стороны, Основной Закон 1949 г. прямо не провозглашал государственной монополии на телевизионное и радиовещание, но, с другой стороны, вплоть до начала 80-х гг. законы и иные правовые акты (например, межземельный Договор 1955 г. о Северогерманском радио) предусматривали осуществление вещания только публичными (т.е. находящимися под контролем государства) компаниями. В то же время Федеральный Конституционный Суд ФРГ принял решение в 1961 г., в котором, в частности, указывалось, что вещание представляет собой общественную задачу и что создание государством публичных (при этом политически независимых) компаний показывает его стремление облекать решение общественной задачи в частно-правовые формы. Другими словами, образование частных радиостанций и телевизионных компаний наряду с государственными (федеральными, земельными и межземельными) не рассматривалось в этом решении не соответствующим Основному Закону. При вынесении указанного решения Федеральный Конституционный Суд проанализировал также истоки законодательного регулирования радиовещания (в частности, Закон 1926 г., посвященный радиовещанию, и реформа этого Закона 1932 г.), когда осуществление радиовещания было вверено публичным компаниям. Опыт же государственного регулирования радиовещания в период с 1933 по 1945 г. (т.е. во время правления нацистов в Германии), согласно решению Федерального Конституционного Суда, в расчет не принимался⁷¹⁷. Таким образом, Федеральный Конституционный Суд в своем решении 1961 г. признал принципиальную возможность и конституционность существования частных телевизионных и радиовещательных компаний, но и не отрицал правомерности закрепления в законе исключительных прав на телерадиовещание публичным компаниям, если к моменту принятия такого закона сложились общественные условия, в которых именно публичные компании способны обеспечить право граждан на информацию при сохранении плюрализма мнений, доводимых до слушателей и зрителей, и т.п.

Условия же в Германии, как и в других государствах Европы были таковы, что для организации радиовещания, а позже и телевизионного вещания, требовалось внедрение новых технологий, что сопряжено с большими финансовыми затратами без ясных перспектив коммерческого успеха. Поэтому частные инвесторы не спешили вкладывать деньги в радио и телевидение. Государство же в условиях демократического политического режима обязано решать задачу информированности общества, а в условиях авторитарного и тоталитарного политических режимов заинтересовано в использовании новых методов воздействия на общественное сознание. Вследствие этого государство практически повсеместно на первых порах занялось организацией радио и телевидения. Затем, когда развитие технологии, накопление опыта организационной и производственной работы, расширение круга радиослушателей и телезрителей привели к значительно большей, чем вначале, прогнозируемости коммерческого успеха или неуспеха деятельности аудиовизуальных средств массовой информации, появился интерес к учреждению частных телевизионных и радиовещательных компаний.

В ФРГ законодательство об организации радиовещания и телевидения относится к ведению земель. В начале 80-х гг., когда стали приниматься законы земель, разрешающие осуществление телевизионного и радиовещания, вновь встал вопрос об обеспечении плюрализма мнений при таком вещании. Законодательство традиционно предусматривало соотношение в рамках канала информационных, аналитических, развлекательных передач, содержало требование изложения, по возможности, наибольшего числа точек зрения по тому или иному вопросу (хотя на практике далеко не всегда освещались все имевшиеся тонки зрения по какому-либо вопросу). Первоначально к частным компаниям пытались применить те же критерии. Однако вскоре стало понятно, что ситуация изменилась с появлением частного телерадиовещания и вопрос о многообразии мнений в аудиовизуальных средствах массовой информации теперь уже ставился по-другому. Эти изменения нашли отражение в решении Федерального Конституционного Суда ФРГ 1986 г., принятом при проверке соответствия Основному Закону положений Закона земли Нижняя Саксония "О телерадиовещании" 1984 г.⁷¹⁸ В этом решении подчеркивалась значимость для демократии соблюдение принципа плюрализма мнений при телерадиовещании, осуществляемом публичными компаниями. Вместе с тем отмечалось, что "пока соблюдение названных задач гарантируется благодаря публично-правовому телерадиовещанию, кажется оправданным не предъявлять к широте программного предложения и обеспечению сбалансированного многообразия на частном телерадиовещании таких же высоких требований, как и на публично-правовом"⁷¹⁹. Федеральный Конституционный Суд пришел к выводу, что плюрализм будет обеспечен, если будет существовать множество частных телерадиовещательных компаний, отражающих разные точки зрения и передающих разнообразные программы (информационные, развлекательные, аналитические и т.д.). Таким образом, принцип "внутреннего" многообразия, обязательный для публичных компаний, занимающихся телерадиовещанием, был дополнен в ФРГ принципом многообразия частных телерадиовещатеяьных компаний.

В странах, называющих себя социалистическими, телевидение и радио находятся в непосредственном административном подчинении исполнительных органов государственной власти, идеологическое руководство и контроль в отношении телевизионного и радиовещания осуществляется органами правящей коммунистической партии, оборудование радиостанций и телестудий находится в государственной собственности. Иногда происходят перестройки государственных органов управления радио и телевидением, но принципиально ничего не меняется. Так, в Китае, например, в 1982 г. было создано Министерство по радиовещанию и телевидению на базе упраздненного Управления центрального радиовещания. Позже Министерство по радиовещанию и телевидению было преобразовано в Министерство кино, радио и телевидения.

В Советском Союзе телевидение и радио также находились под непосредственным управлением исполнительных органов государственной власти и идеологическим контролем Компартии в течении весьма длительного времени. Первые коммерческие (частные) телевизионные и радиовещательные компании появились в СССР на рубеже 80–90-х гг. Правда, первоначально эти вещательные компании создавались и действовали на основе индивидуальных подзаконных актов разрешительного характера. Законодательство, регулирующее функционирование негосударственного радио и телевидения, было принято позже. Постепенно на рубеже 80–90-х гг. началась борьба за независимость средств массовой информации от цензуры и правительственного диктата.

На протяжении довольно длительного времени телевизионное и радиовещание в России регулировалось законами общего характера о средствах массовой информации вообще (в частности, Законом РФ "О средствах массовой информации", Федеральным законом "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации"⁷²⁰), дополненных специальными актами иного уровня ( в частности, Постановлением Правительства России № 500 "О лицензировании телевизионного и радиовещания в РСФСР" 1991 г., Указ Президента РФ № 377 "О гарантиях информационной стабильности и требованиях к телерадиовещанию" 1993 г.). Однако закон, посвященный исключительно телевидению и радиовещанию, к ноябрю 1997 г. еще не был окончательно утвержден, хотя процесс подготовки такого законопроекта продолжался с начала 90-х гг. Насущная необходимость скорейшего принятия такого закона следует уже из того факта, что Закон РФ "О средствах массовой информации" несколько раз ссылается на закон, который еще только должен быть одобрен: "Порядок формирования и деятельности Федеральной комиссии по телерадиовещанию и территориальных комиссий определяется законом Российской Федерации" (ч. 2 ст. 30 в редакции Федерального закона 1995г.)⁷²¹. Естественно, для принятия Федерального закона о телерадиовещании имеется и другая причина, а именно специфический характер таких средств массовой информации, как радио и телевидение, что требует, как показывает мировой опыт, особого законодательного их регулирования. Обе эти причины разработки и принятия такого закона достаточно подробно рассмотрены В.Н. Монаховым⁷²².

В России функционирование средств массовой информации регулируется не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ (например, в 1996 г. в Кабардино-Балкарии вступил в силу Закон "О средствах массовой информации и издательской деятельности"⁷²³). Как правило, законы субъектов РФ о средствах массовой информации в основном своих? положениях следуют за федеральным Законом, хотя и содержат некоторые особенности, отражающие региональную специфику. Правда, иногда в законы субъектов РФ включаются нормы, не имеющие аналогов на федеративном уровне. Например, ст. 10 Кодекса Республики Башкортостан "О средствах массовой информации" в редакции 1996 г. воспрещает монополизацию средств массовой информации на территории Башкортостана, не разрешая ни одному учредителю иметь в собственности, владении, пользовании, управлении более 30% всех средств массовой информации, зарегистрированных (осуществляющих деятельность) в Республике⁷²⁴.

Российское законодательство о средствах массовой информации продолжает развиваться, и еще предстоит восполнить пробелы законодательного регулирования в данной области. Очевидно, особого внимания заслуживает в современной России законодательство о радио и телевидении в силу уже упоминавшихся причин. При этом в данной сфере российское законодательство находится еще в самом начале формирования. Трудно не согласиться с мнением видного германского специалиста по проблемам радио и телевидения В. Хоффмана-Рима, который считает, что имеет смысл не пускать на самотек развитие системы радио и телевидения и не заниматься им "как бы между прочим", а активно направлять его⁷²⁵, для чего и служат законодательные рычаги воздействия на самые различные общественные отношения.

Необходимо отметить, что в последнее время все большее развитие приобретает новый вид массовых коммуникаций – мировые компьютерные сети. Это, в свою очередь, порождает потребность в правовом урегулировании функционирования этого вида массовых коммуникаций, причем многие старые законодательные подходы к регулированию коммуникаций здесь неэффективны, либо неприемлемы. В частности, Закон США 1996 г. возлагает на Федеральную комиссию связи правомочия по надзору за тем, чтобы по компьютерным сетям (Интернет и др.) не распространялась порнография, однако ряд положений указанного Закона были оспорены в судебном порядке как ограничивающие свободу информации, и Конгресс США рассматривает вопрос о внесении соответствующих изменений в Закон с тем, чтобы учесть особенности таких средств массовой коммуникации, какими являются компьютерные сети. Наряду с поиском нетривиальных правовых решений назревших в данной сфере проблем, необходимо, по-видимому, с самого начала пристальное внимание обратить на гармонизацию национальных законодательств в указанной области во избежание ненужных и вполне предсказуемых коллизий, а также на выработку международно-правовых механизмов регулирования обмена информации по мировым компьютерным сетям.

Правовое регулирование других видов политических коммуникаций. Не только средства массовой информации, но и другие виды коммуникаций в той или иной мере урегулированы Правом практически во всех странах. Так, например, законодательно регламентированы обращения граждан к государственным служащим, общение избирателей с выборным должностным лицом, проведение пикетов, митингов и демонстраций, организация предвыборной агитации, контакты лоббистов и лоббируемых, работа сессий представительных коллегиальных органов государственной власти и местного самоуправления, а также общих собраний, съездов, конференций партий и других общественных объединений и т.п. Перечислить все виды коммуникаций не представляется возможным. В то же время проблемы правового регулирования самых разных видов коммуникаций, в том числе и перечисленных выше, либо уже были рассмотрены в настоящем исследовании (в этой и предыдущих главах), либо будут специально проанализированы позже в связи с изучением законодательной регламентации общественных отношений в соответствующих областях.