Глава III. Правовой статус человека

1. Гражданство (подданство). Правовое положение иностранцев

Определение. Особенности гражданства в федеративных государствах. Приобретение гражданства. Прекращение гражданства. Двойное гражданство. Правовое положение иностранцев. Право убежища. Лица без гражданства (ападриды).

Определение. Под гражданством (подданством) понимают правовую принадлежность лица к данному государству. При этом существует определенная разница между гражданством и подданством. Если подданство и гражданство равнозначны в том, что из принадлежности данного лица к конкретному государству следует распространение на него суверенитета этого государства, в силу чего упомянутое лицо пользуется со стороны государства защитой прав и законных интересов как внутри страны, так и за ее пределами, то эти понятия различаются с точки зрения признания за лицом свойств субъекта политической деятельности. Итак, по словам Аристотеля (из трактата "Политика"), "гражданином по преимуществу является тот, кто обладает совокупностью гражданских прав"²⁷⁴. Понятие подданства утверждается в древних и средневековых монархиях и означает личную верность монарху. В русском языке термин "подданство" является однокоренным со словом дань, т.е. подданный – буквально платящий дань определенному монарху. Этот термин отражает существовавшее в эпоху средневековья представление о монархе как о единственном лице, воплощавшем и сосредоточивавшем в себе государственный суверенитет. Считалось, что все остальное население монархии к суверенитету имеет пассивное отношение, другими словами, не может выступать как носитель суверенитета, хотя и обладает большим или меньшим объемом прав и свобод (в зависимости от сословной принадлежности) и может в известных пределах, установленных монаршей волей, оказывать воздействие (в отдельных случаях на практике довольно сильное) на осуществление государственной власти. По-видимому, с таким пониманием подданства связано включение в Конституцию Швейцарии (ч. 1 ст. 4) положения о том, что "в Швейцарии не существует ни отношений подданства, ни привилегий – местных, по рождению, личных или фамильных"²⁷⁵.

Понятие гражданства предполагает, что пассивной лояльности для того, чтобы некое лицо считалось гражданином, недостаточно. Гражданин – это лицо, обладающее правом и обязанностью активно участвовать в реализации государственной власти, это – субъект политической деятельности, это – хозяин своей судьбы и судьбы своей страны. Не случайно во многих европейских языках слово "гражданин" имеет общий корень со словом "город". В средние века (хотя понятие гражданства появляется раньше) именно в рамках многих городов развивалось самоуправление, что давало их жителям право в установленных пределах самим управлять городом, в котором они живут, совместно решать многие общие проблемы. При этом данное право сопряжено с ответственностью за судьбу города, а значит, на граждан возлагаются и связанные с этим обязанности. Подданство, как правило, характерно для монархий, хотя в определенных парламентарных (например, Испания, Бельгия, Нидерланды) монархиях в настоящее время принят термин "гражданство". Гражданство, прежде всего, характерно для республик (с указанными выше оговорками). Следует отметить, что, при провозглашенном наделении практически всего населения страны статусом граждан, в буржуазных государствах вплоть до XX в. далеко не все граждане могли в полной мере пользоваться всеми политическими правами, поскольку, к примеру, для участия в выборах на различные государственные должности устанавливался имущественный ценз (он отменялся в те времена под давлением снизу лишь на короткий срок, да и не во всех странах), который фактически лишал определенную часть населения (часто большинство) возможности участвовать в управлении государством, что как раз и предполагает статус гражданина.

Следует отметить, что наполнение понятия гражданства конкретным содержанием зависит от политического режима. В республиках с тоталитарным режимом, например, статус гражданина означает лишь государственную принадлежность (что, по сути, тождественно понятию подданства в абсолютной монархии), а реальная возможность гражданина воздействовать на управление государством гораздо меньше, чем у подданного, в частности, парламентарной монархии с демократическим политическим режимом. Другими словами, при тоталитарном режиме, даже если жители данной страны официально именуются гражданами, это понятие не имеет того содержания, о котором речь шла выше. В условиях тоталитарного режима, когда отсутствует гражданское общество, человек не может быть гражданином в полном смысле этого слова.

В Законе Российской Федерации 1991 г. "О гражданстве..." (ст. 8) имеется институт почетного гражданства России, которое предоставляется какому-либо лицу, не состоящему в российском гражданстве, с его согласия за выдающиеся заслуги перед Россией или мировым сообществом²⁷⁶. Правда, статус почетного гражданина в Законе не определен, а положение о почетном гражданстве пока не разработано. Следует отметить, что институт почетного гражданства государства зарубежным странам практически неизвестен: можно назвать единичные примеры, где он существует. Одним из государств, в котором имеется институт почетного гражданства кантона и общины (но не федерации), является Швейцария. Но такое почетное гражданство, предоставляемое за особые заслуги иностранцам кантонами или общинами с разрешения федерального ведомства, не влечет за собой прав, приобретаемых вступлением в действительное гражданство²⁷⁷. В некоторых странах за особые заслуги могут предоставить гражданство государства, но обычное, а не почетное. Отечественной, как и зарубежной практике известно почетное гражданство города. Почетный гражданин города может иметь в соответствующем городе льготы (например, бесплатный проезд в общественном транспорте в пределах данного города и т.п.), но это не изменяет и не порождает (если почетный гражданин города иностранец) никаких правоотношений, связанных с гражданством как государственной принадлежностью лица. Например, в ст. 4 Закона г. Москвы 1995 г. "О почетном гражданине города Москвы" говорится: "Лица, удостоенные звания Почетный гражданин, имеют право публичного пользования этим званием в связи со своим именем. Это звание не влечет за собой каких-либо дополнительных прав и обязанностей"²⁷⁸.

В законодательстве некоторых стран подчеркивается значение понятия "гражданина" как субъекта политической деятельности, активно воздействующего на процесс властвования. Например, Конституция Мексики 1917 г.²⁷⁹.

различает понятия "мексиканская национальность" (по-испански "nacionalidad", но точнее было бы перевести "государственная принадлежность") и "мексиканское гражданство" (по-испански "ciudadania"). Согласно ст. 34 Конституции, гражданами Республики являются лица мексиканской национальности, достигшие восемнадцатилетнего возраста и ведущие достойный образ жизни. Именно за гражданами закрепляются привилегии (ст. 35 Конституции) избирать и быть избранными, служить в армии и национальной гвардии, собираться для обсуждения политических дел страны, подавать петиции. Предусмотрены для граждан и некоторые дополнительные обязанности (ст. 36 Конституции): регистрироваться в списках муниципалитета, голосовать на выборах и т.д. В целом – же права, свободы, привилегии и обязанности принадлежат лицам мексиканской национальности вообще, а не только гражданам. Конституция Бразилии 1988 г. также содержит два понятия: "государственная принадлежность" (по-португальски "nacionalidade") и "гражданство" (по-португальски "cidadania"), хотя и не проводит между ними столь же четкого различия, как Конституция Мексики. Исторически разница между лицом определенной государственной принадлежности (national – англ.) и гражданином (citizen – англ.) была законодательно закреплена в некоторых колониальных державах в XIX и начале XX в. В таких странах государственная принадлежность (т.е. статус "national") признавалась практически за всеми жителями как метрополии, так и колоний, а гражданами (т.е. статус "citizen") считались только, главным образом, постоянное население метрополии или лица, переселившиеся из метрополии. При этом граждане (citizens) в колониальной державе обладали всей полнотой прав (хотя, конечно, для отдельных групп граждан также могут вводиться некоторые ограничения в правах), а права лиц, только лишь имевших некую государственную принадлежность (nationals), но не получивших гражданства, были ограничены и, прежде всего, в отношении участия в управлении государством.

Особенности гражданства в федеративных государствах. Наряду с общесоюзным гражданством в федерациях, как правило, существует гражданство субъекта федерации (штата, земли, кантона). Это один из традиционных, исторически сложившихся принципов федеративного устройства этих стран, закрепленный конституциями (Поправка XIV к Конституции США, ст. 6 Конституции Австрии, ст. 43 Конституции Швейцарии и др.). В некоторых странах существует лишь единое федеральное гражданство (Индия, Малайзия и пр.). При этом в федерациях, где признается и федеральное гражданство и гражданство субъекта федерации, можно говорить о существовании многоуровневого, но не двойного гражданства. Статус гражданина федерации и статус гражданина субъекта той же федерации взаимодополняют друг друга и находятся (по крайней мере, должны находиться) в гармоническом единстве, поскольку субъект федерации является составной частью единого федеративного государства. А двойное (множественное) гражданство означает одновременную государственную принадлежность одного и того же лица двум (или более чем двум) совершенно различным странам. Права и обязанности, принадлежащие лицу в соответствии со статусом гражданина одного государства могут вступить в противоречие с правами и обязанностями того же лица как гражданина другого государства. В связи со сказанным можно отметить, что в Конституции Бурятии (ч. 3 ст. 12) совершенно справедливо понятие двойного гражданства сопряжено исключительно с правом гражданина и России и Бурятии иметь в то же время гражданство иностранного государства: "Гражданин Республики Бурятия является одновременно гражданином Российской Федерации, а также может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство)"²⁸⁰.

Своеобразная ситуация исторически сложилась в России в 90-е годы, где одни субъекты Федерации – республики – имеют собственное гражданство (наряду с российским), а все остальные – нет. Ведь и по Конституции СССР 1977 г., и по Конституции РСФСР 1978 г., и по конституциям всех автономных республик (АССР) 1978 г.²⁸¹ существовало гражданство трех уровней: союзное (СССР), республиканское (РСФСР) и республиканское (АССР).

Маастрихтский Договор о Европейском Союзе, подписанный в 1992 г. и вступивший в силу в 1993 г., содержит положение в ст. 8(1), согласно которому "каждое лицо, имеющее гражданство государства-члена, является гражданином Союза". О желательности введения единого "европейского гражданства" политики активно начали говорить с середины 70-х гг. нашего века.

Наличие гражданства штата, земли или кантона сопровождается конституционной оговоркой. В Конституции США (ст. IV, раздел 2) это звучит так: "Граждане каждого штата имеют право на все привилегии и вольности граждан других штатов". Более современна формулировка Конституции Австрии (ст. 6, п. 60): "Каждый гражданин федерации имеет в каждой из земель те же права и обязанности, что и граждане этой земли". Аналогична формулировка ст. 33 Основного закона ФРГ.

Лица, проживающие на территории членов федерации (штатов, земель и т.п.), могут обладать специфическими правами. Например, правом участвовать в выборах в органы власти данной федеративной единицы или правом занимать в ней определенные государственные должности. Конституция Ингушетии 1994 г. (ст. 105)²⁸², например, предоставляет гражданам этой республики в количестве не менее 10 тыс. человек право вносить предложения о поправках к Конституции. В любом случае дополнительные права, предоставляемые субъектами федерации своим гражданам или постоянно проживающим лицам (в случаях, когда в субъектах федерации отсутствует гражданство), касаются вопросов, относящихся исключительно к жизнедеятельности самого члена федерации. При этом всякая дискриминация граждан одного и того же субъекта федерации должна быть по общему правилу запрещена. В США, к примеру, правило запрета на дискриминацию на основе толкования ст. IV Конституции было изложено судьей Верховного суда Б. Вашингтоном в 1823 г. в решении по делу Corfield v. Coryell, но в то же время данное решение не означало, что штаты вообще не могут регулировать права своих граждан. Как пишут А.А. Мишин и В.А. Власихин, проанализировав источники права и мнения американских юристов по данному поводу, "при этом, однако, органы власти штата в пределах своей компетенции по государственному регулированию жизни штата могут тем не менее вводить определенные ограничения на личные права граждан, не являющихся постоянными жителями штата, если такая регламентация не касается прав, прямо гарантируемых федеральной Конституцией либо отнесенных к категории "фундаментальных", подразумеваемых Конституцией, как они сформулированы в решении по делу Corfield v. Coryell и в других прецедентах"²⁸³.

Конституции подавляющего большинства федеративных государств среди основных прав граждан предусматривают право на свободное передвижение и выбор места жительства. Так, согласно ст. 38 действовавшей до военного переворота нигерийской Конституции 1979 г., "каждый гражданин Нигерии имеет право свободно передвигаться в ее пределах и проживать в любой ее части". Естественно, это вовсе не означает, что в рассматриваемых странах вообще отсутствует какое-либо правовое регулирование внутренней миграции населения, однако нет запретов на смену местожительства, всем гражданам гарантируется соблюдение их основных прав, получивших закрепление на федеральном уровне, и нет различий в правах граждан, которые были бы обусловлены переездом из одного субъекта федерации в другой.

Рассмотрим некоторые аспекты правового регулирования рассматриваемых вопросов на примере Индии. Во-первых, Конституция Индии 1950 г. устанавливает, что Парламент Союза может решить, что для занятия каких-либо должностей или выполнения каких-либо видов работ в пределах того или иного штата проживание в этом штате для определенных категорий лиц обязательно. Следует, однако, подчеркнуть, что законодательствовать по этому вопросу может только федеральный Парламент (п. 3 ст. 16). Во-вторых, согласно решениям Верховного суда, принятым в порядке толкования п. I ст. 15 Конституции, эта статья запрещает дискриминацию по мотивам расовой, религиозной и кастовой принадлежности, пола и места рождения, но ничего не говорит о местожительстве. Тот или иной штат может предоставить постоянно проживающим лицам льготы в некоторых вопросах, не касающихся, однако, основных прав граждан. Так, Верховный Суд признал конституционным закон одного из штатов, предоставивший льготы постоянно проживающим лицам в отношении платы за обучение в учебных заведениях штата. Правда, в штате Джамму и Кашмир, который, в отличие от других штатов, имеет свою Конституцию, легислатура штата вправе предоставлять особые права лицам, постоянно проживающим в штате, в сфере государственной службы, приобретения недвижимого имущества, получения пособий и т.д. Постоянно проживающими считаются лица, которые проживают на территории штата не менее 10 лет или законным образом приобрели в штате недвижимую собственность.

Расширение прав и возможностей граждан по смене места жительства порождает потребность в ведении мер, препятствующих в определенных случаях злоупотреблением такими правами. Так, согласно разд. 1 ст. I Конституции штата Мэриленд, правом голосования в соответствующем избирательном округе на всех выборах, проводимых на территории штата (т.е. выборах федеральных органов, органов штата и местных органов) обладает гражданин США в возрасте 18 лет и старше, постоянно проживающий в Штате к моменту окончания регистрации избирателей перед ближайшими выборами²⁸⁴. Другими словами, никаких сроков для постоянного проживания по месту проживания данной статьей Конституции Мэриленда не предусмотрено. Для того, чтобы стать постоянно проживающим в данном округе лицом достаточно снять хотя бы комнату и заявить о намерении поселиться на неограниченный срок. Конечно, такой подход расширяет возможности гражданина по пользованию своими избирательными правами. В то же время во избежание злоупотреблений в данной сфере разд. 5 ст. I Конституции Мэриленда обязывает Генеральную Ассамблею (парламент штата) принять закон, предусматривающий наказание в виде штрафа и тюремного заключения для лиц, которые прибыли на территорию избирательного округа не с целью обретения там bona fides²⁸⁵ постоянного места жительства, а с целью участия в голосовании в этом округе на приближающихся выборах²⁸⁶. Действительно, буквально накануне окончания регистрации избирателей в округ может прибыть целая группа граждан, снять в пределах соответствующей территории комнаты или даже один или несколько домов на всех, заявить, что они собираются там обосноваться, а после голосования отбыть в другие местности. При определенных обстоятельствах такой "десант" может повлиять на итоги выборов в округе. Примечательно, что в том же цитируемом разд. 5 ст. I Конституции Мэриленда говорится и о наказании за различные фальсификации при голосовании на выборах: голосовании под чужим именем, голосовании одного лица сразу в двух и более избирательных округах, голосовании в графстве, где избиратель не имеет постоянного места жительства, голосовании вместо другого лица, имеющего такое же имя.

Приобретение гражданства. Существует несколько способов приобретения гражданства (подданства). Во-первых,. гражданство (подданство) приобретается по рождению (филиация). Гражданство (подданство) по рождению может определяться согласно праву (принципу) крови (когда гражданство ребенка устанавливается в соответствии с гражданством родителей) или праву (принципу) почвы (когда гражданство ребенка зависит от места рождения). Исторически право крови было присуще странам Старого Света, а право почвы утвердилось в странах Нового Света, где население формировалось в основном за счет иммиграции. Применение права почвы позволило потомкам иммигрантов уже в первом поколении стать полноправными гражданами стран Нового Света без особых формальностей. В настоящее время практически нигде в чистом виде не используется ни один, ни другой принцип, но их сочетание.

Например, в России по Закону 1991 г. "О гражданстве..." ребенок, оба родителя которого являются российскими гражданами, автоматически становится российским гражданином независимо от места рождения (право крови). Если один из родителей является российским гражданином, а другой – иностранцем, то ребенок автоматически становится российским гражданином только в случае рождения на территории России при отсутствии письменного соглашения между родителями (право крови с учетом права почвы), но в случае наличия письменного соглашения между родителями гражданство ребенка определяется по этому соглашению. Если же на территории России рождается ребенок у лиц без гражданства (апатридов), постоянно проживающих в России, то он автоматически становится российским гражданином (право почвы).

Вплоть до настоящего времени существуют страны, в которых гражданами становятся лишь по рождению (но это редкое исключение). Так, в Андорре гражданином человек становится лишь вследствие рождения, когда оба родителя являются гражданами этого небольшого государства в Пиренеях (право крови). Иностранцы, поселившиеся на постоянное жительство в Андорре, могут рассчитывать, что их внуки станут гражданами, если соответственно дети и внуки родятся и будут постоянно жить в этом государстве (право почвы). Правда, в конце 70-х гг. нашего столетия законодательство о приобретении гражданства в Андорре было несколько либерализовано, и при определенных обстоятельствах человек, родившийся в Андорре от родителей-иностранцев, постоянно проживающих в Андорре, и сам проживший в Андорре до 28 лет, может рассчитывать на приобретение гражданства. Если один из родителей иностранец (иностранка), а другой – гражданин (гражданка) Андорры, то ребенок, родившийся в Андорре (если родители постоянно проживают там), может стать гражданином. По данным на 1982 г. только 26,8% из примерно 40-тысячного населения Андорры составляли граждане этого государства, остальные – иностранцы либо апатриды²⁸⁷. Ситуация не изменилась кардинально и в настоящее время.

Приобретение гражданства (подданства) по рождению известно с глубокой древности, хотя и тогда не везде это был единственный способ пополнения числа граждан. Например, в граждане Древних Афин периодически принимали метэков – постоянно проживающих на территории Афинского полиса апатридов и иностранцев, выполняющих определенные обязанности перед государством (служба в армии, уплата налогов и пр.). Даже в Спарте, где особенно ревностно следили за приобретением (преимущественно по рождению) и сохранением (при условии внесения взносов на совместные трапезы – сисситии) статуса полноправного гражданина – спартиата, допускалось, главным образом, в позднейший период существования этого государства, включение в число граждан лиц, принадлежащих к иным (нежели спартиаты) группам населения, постоянно проживающим на территории Спарты. По свидетельству Плутарха и Макробия, в ходе реформ царя Клеомена III (III в. до н.э.) в гражданские списки было внесено несколько тысяч периэков – неполноправных свободных постоянных жителей Спарты²⁸⁸.

Приобретение гражданства в силу факта рождения не связано с волеизъявлением приобретающего его лица, оно осуществляется автоматически на основе действующего законодательства. Другие же способы приобретения гражданства требуют от лица, его приобретающего, совершения каких-либо действий, свидетельствующих о его желании приобрести гражданство данного государства.

Итак, во-вторых, гражданство (подданство) приобретается путем натурализации (укоренения), что связано с обращением лица в установленные законом государственные органы с просьбой о предоставлении ему гражданства. Окончательное решение выносится соответствующим органом. Следует отметить, что в законодательстве отдельных стран, например России, термин "натурализация" отсутствует, но сам способ предоставления гражданства определенному лицу на основании его заявления в соответствующих актах закрепляется и достаточно подробно регламентируется.

В большинстве стран для натурализации необходимо, чтобы данное лицо постоянно проживало на территории государства, гражданином которого оно желает стать. Может устанавливаться также минимально необходимый промежуток времени, в течение которого данное лицо должно проживать на территории этого государства. В России и Болгарии, например, такой минимально необходимый промежуток составляет пять лет, либо в России – три года непрерывного проживания в стране непосредственно перед подачей заявления о предоставлении гражданства. Требуемый срок может быть сокращен только в специально оговоренных случаях. Например, по российскому законодательству указанные сроки сокращаются вдвое для лиц, официально признанных беженцами. По Законам СССР "О гражданстве" 1978 (ст. 15)²⁸⁹ и 1990 гг. (ст. 18)²⁹⁰ приобретение советского гражданства не связывалось вообще с обязательным проживанием на территории СССР до принятия гражданства.

В ряде государств, кроме проживания в течение определенного времени на соответствующей территории, к лицу, желающему вступить в гражданство, предъявляются и другие требования. В Бразилии, например, требуется, чтобы в отношении такого лица не был вынесен приговор по какому-либо уголовному делу (п. "b" ч. II ст. 12 Конституции Бразилии). В США не может быть натурализовано лицо, состоящее членом Коммунистической партии США, коммунистической партии какого-либо штата, коммунистической политической ассоциации, поддерживающее экономические, международные и правительственные доктрины мирового коммунизма, стремящееся к установлению тоталитарного режима в США, поддерживающее или проповедующее насильственное свержение правительства США или отмену законодательных актов и т.п. При натурализации предъявляются также требования к знанию английского языка²⁹¹.

Согласно российскому Закону "О гражданстве..." 1991 г. различаются приобретение гражданства в порядке регистрации и приобретение гражданства в результате приема в гражданство. Но, по сути, обе эти разновидности относятся к одному и тому же способу приобретения гражданства – натурализации, поскольку в обоих случаях гражданство приобретается на основе индивидуального волеизъявления и в результате действий компетентных государственных органов. Разница состоит в том, что приобретение гражданства в порядке регистрации осуществляется по упрощенной процедуре по сравнению с приемом в гражданство, что связано с кругом лиц, которые вправе приобретать гражданство в порядке регистрации. В соответствии с указанным Законом (ст. 18) в порядке регистрации гражданство Российской Федерации приобретают лица, у которых супруг либо родственник по прямой восходящей линии является или, российским гражданином; лица, у которых на момент рождения хотя бы один из родителей был гражданином России, но которые приобрели иное гражданство по рождению, в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста; граждане СССР, постоянно проживающие на территории других республик, непосредственно входивших в состав бывшего СССР по состоянию на 1 сентября 1991 г., если они не являются гражданами этих республик и в течение трех лет со дня вступления в силу настоящего Закона заявят о своем желании приобрести гражданство России; а также некоторые другие лица.

В-третьих, гражданство может приобретаться путем оптации, т.е. выбора гражданства одного из двух государств при территориальных изменениях. В этом случае предусмотрен упрощенный порядок приобретения гражданства. Например, в 1946 г. между Чехословакией и СССР было заключено межправительственное Соглашение об оптации и переселении. На основе этого Соглашения был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР, регламентировавший порядок приобретения советского гражданства в данном случае²⁹². Лица, оставшиеся на территории, отошедшей к СССР и имевшие ранее чехословацкое гражданство, автоматически приобретали советское гражданство. Лица, желавшие сохранить чехословацкое гражданство, получали возможность переселиться в Чехословакию. Наоборот, лица русской, украинской или белорусской национальностей и члены их семей, переселяющихся из Чехословакии в СССР, приобретали советское гражданство с момента их прибытия на территорию СССР. Таким образом, в случае оптации, согласно указанному Договору, волеизъявление лиц выражалось в том, что они переезжали или оставались на определенной территории. Однако не всегда требовалось, чтобы лица, выбравшие гражданство иного государства, нежели то, которому принадлежит данная территория, в обязательном порядке покидали указанную территорию. Так, в 1921 г. были заключены три международных договора, в которых решались территориальные вопросы, а также вопросы оптации, т.е. выбора гражданства: советско-турецкий, советско-польский и советско-эстонский. По советско-турецкому договору, лица, избравшие то или иное гражданство имели право свободного выезда в страну своего гражданства, по советско-польскому договору, каждое из правительств договаривающихся сторон было вправе потребовать обязательного выезда лиц в государство соответствующего гражданства, по советско-эстонскому договору лица обязаны были выехать в страну выбранного ими гражданства.

Следует отметить, что приобретение гражданства путем оптации явление не столь частое, как приобретение гражданства по другим основаниях. И все же в российском Законе "О гражданстве..." оптации посвящена специальная статья (21), закрепляющая общее положение, согласно которому при изменении российской границы лица, проживающие на территории, изменившей государственную принадлежность, имеют право на выбор гражданства в порядке и сроки, определяемые международным договором России.

В-четвертых, гражданство приобретается в результате репатриации, т.е. восстановления ранее утраченного гражданства. Обычно порядок восстановления гражданства (подданства) совпадает с порядком принятия в гражданство (подданство). Однако последствия могут быть различны. Если лицо до утраты гражданства было гражданином по рождению, то и после репатриации оно вновь, как правило, обретает статус гражданина по рождению, в то время как в случае принятия в гражданство лицо приобретает статус гражданина в результате натурализации. Но в ряде стран статус гражданина по рождению несколько отличается от статуса гражданина, полученного в результате натурализации.

Гражданство некоторых лиц зависит от гражданства других лиц. Так, гражданство несовершеннолетних детей по законодательству ряда стран соответствует гражданству родителей и меняется вместе с гражданством родителей. Однако по достижении определенного возраста (например, в бывшем СССР, России и Болгарии с 14 лет, в Польше с 16 лет) изменение гражданства родителей влечет за собой изменение гражданства несовершеннолетних детей не автоматически, а лишь с письменного согласия самих детей. Усыновление ведет к тому, что несовершеннолетний усыновленный приобретает гражданство усыновителей. По французскому законодательству, например, гражданство жены соответствует гражданству мужа. т.е. жена автоматически приобретает такое же гражданство, как и у мужа. Российское законодательство, наоборот, указывает, что вступление в брак не меняет автоматически гражданство ни одного из супругов.

Закон России 1991 г. "О гражданстве..." считает одним из способов приобретения российского гражданства признание гражданства (соответствующая статья 13 находится в главе II "Приобретение гражданства РСФСР"). По этому Закону российскими гражданами признаются все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории России на день вступления в силу настоящего Закона, если в течение одного года после этого дня они не заявят о своем нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации. Кроме того, признается, что лица, родившиеся 30 декабря 1922 г. и позднее, и утратившие гражданство бывшего СССР, считаются состоявшими в гражданстве России по рождению, если родились на территории РСФСР или если хотя бы один из родителей на момент рождения ребенка был гражданином СССР и постоянно проживал на территории РСФСР. Однако такое признание вряд ли можно рассматривать как особый способ приобретения гражданства. Гражданство или подданство является некоторым качеством, содержание которого и определяется соответствующими правовыми актами. Приобретение гражданства (подданства) как некоего правового качества возможно лишь после определения его содержания в законе и волевого акта лица, перейти в это качество, т.е. изменить свой статус. Признание же качества граждан (подданных) за жителями той или иной страны означает констатацию факта, что определенный круг лиц обладает указанным качеством без приобретения. Ведь приобретение гражданства связывается в законе с каким-либо юридическим фактом (регистрацией рождения, актом приема в гражданство и т.п.) помимо вступления нормативного акта в силу. Признание статуса граждан или подданных за определенным кругом лиц не требует ничего, кроме введения в действие соответствующего законодательного акта, в котором не только зафиксирована содержательная сторона гражданства (подданства), но и указан группы лиц, коим соответствующее качество присуще. Такое признание гражданства (подданства) содержится, как правило, в нормативных актах всех стран, где такие акты одобрены.

В некоторых странах объем прав граждан несколько различается в зависимости от способа его приобретения. Так, в США и Бразилии Президентом страны может быть избрано лишь лицо, являющееся гражданином по рождению. Также только граждане по рождению имеют право в этих странах замещать некоторые другие должности. На мой взгляд, это является нарушением принципа равноправия граждан. В России же все граждане, независимо от способа приобретения гражданства, имеют равные права и несут равные обязанности. На это прямо указано в ч. 1 ст. 2 Закона РСФСР 1991 г. "О гражданстве...": "Гражданство РСФСР является равным независимо от оснований его приобретения"²⁹³.

Прекращение гражданства. Гражданство может быть прекращено, во-первых, в результате выхода из гражданства на основе добровольного волеизъявления. Для осуществления выхода из гражданства заинтересованное лицо подает в компетентные органы соответствующее заявление. Вместе с тем свобода выхода из гражданства, как правило, законодательно ограничена. Так, согласно Закону России 1991 г. "О гражданстве ...", в выходе из российского гражданства может быть отказано, если лицо, ходатайствующее о выходе из гражданства, имеет неисполненные обязанности перед государством или имущественные обязательства в отношении физических или юридических лиц. Кроме того, выход из гражданства России не допускается после получения повестки о призыве на срочную военную или альтернативную службу и до ее окончания. Выход из российского гражданства также не допускается, если лицо, ходатайствующее о выходе, привлечено в качестве обвиняемого, либо в отношении его имеется вступивший в законную силу приговор суда, подлежащий исполнению²⁹⁴. Аналогичные основания для ограничения свободы выхода из гражданства содержатся в законодательстве большинства других государств. При этом могут быть и иные ограничения. Например, в Китае, согласно ст. 1.1 Закона "О гражданстве", "государственные служащие и военнослужащие, находящиеся на действительной службе, не имеют права на отказ от китайского гражданства"²⁹⁵.

Во-вторых, гражданство может быть прекращено в результате его лишения. Лишение гражданства представляет собой санкцию за нарушение законодательства. Количество лиц, чье гражданство прекращено в результате лишения, во всех странах намного меньше добровольно вышедших из гражданства. Согласно, например, законодательству СССР, советского гражданства могли быть лишены и граждане по рождению, и лица, принятые в гражданство. В некоторых других странах граждане по рождению не могут быть лишены гражданства (например, в Бразилии). Существуют различные основания для лишения гражданства. Так, в США закон Уолтера–Маккарена предусматривает лишение гражданства всякого, кто, давая при приеме в гражданство клятву верности, "мысленно допустит для себя возможность не следовать этой клятве" или скроет, что в прошлом разделяло убеждения, противоречащие официальному американскому мировоззрению.

В-третьих, законодательство может предусмотреть случаи утраты гражданства, т.е. такое прекращение гражданства, когда лицо, не заявляя прямо о желании выйти из гражданства, осуществляет какие-либо действия, которые не пристало совершать гражданину, либо бездействует в случаях, когда гражданину предписано предпринять определенные шаги. В соответствии с Законом СССР 1990 г. "О гражданстве СССР", к примеру, гражданство СССР утрачивалось вследствие поступления лица на военную службу, службу безопасности, в полицию, органы юстиции или в иные органы государственной власти и управления в иностранном государстве; вследствие того, что лицо, постоянно проживающее за границей, не встало на консульский учет без уважительных причин в течение пяти лет; вследствие приобретения гражданства СССР в результате представления заведомо ложных сведений или фальшивых документов. В советском законодательстве утрата гражданства выделялась как отдельное, самостоятельное основание прекращения гражданства, отличающееся как от выхода из гражданства, так и от лишения гражданства: От выхода из гражданства утрата гражданства отличается тем, что отсутствует непосредственное волеизъявление гражданина о желании прекратить свое советское гражданство. Однако действия или бездействие, приведшие к утрате советского гражданства, носят сознательный характер, и лицо не может не знать об их последствиях. Следовательно, здесь можно говорить о косвенном волеизъявлении. В то же время, по Закону СССР 1990 г., лишение гражданства было возможно лишь в исключительном случае в отношении лица, проживающего за границей, если оно совершило действия, наносящие существенный ущерб государственным интересам или государственной безопасности СССР, т.е. при наличии вины. А утрата гражданства не связывалась прямо с наличием вины. При этом утрата гражданства регистрировалась как факт органами внутренних дел или дипломатическими и консульскими учреждениями. Государственные органы не предпринимали никаких действий, чтобы прекратить советское гражданство, они просто констатировали факт такого прекращения. Законодательство зарубежных стран иногда выделяет утрату гражданства в качестве особого основания прекращения гражданства, а иногда ничего об утрате не говорит, относя такие причины, как поступление на иностранную государственную службу, использование фальшивых документов при приобретении гражданства, непостановку на консульский учет в определенные сроки, в одних странах к основаниям для лишения гражданства, в других – для констатации фактического выхода из него.

В США, например, автоматически (т.е. без обязательного акта волеизъявления лица) гражданство утрачивает лицо, присягнувшее или иным образом заявившее о верности иностранному государству или его политико-территориальному подразделению; поступает на службу или исполняет обязанности в любом учреждении правительства иностранного государства или его политико-территориального подразделения при условии, что эта служба или обязанности сопряжены с присягой или иным заявлением о верности иностранному государству или его политико-территориальному подразделению; поступает на службу в иностранные вооруженные силы без специального письменного разрешения Государственного секретаря и Министра обороны; совершает любой вид измены или предпринимает попытку насильственным путем свергнуть правительство США²⁹⁶.

Двойное гражданство. Под двойным гражданством понимается правовая принадлежность одного и того же лица одновременно двум (или более) различным государствам. Обычно государства стремятся избежать двойного гражданства, поскольку это порождает массу разнообразных и, зачастую, трудно разрешимых проблем. При этом просто ссылка на то, что конкретное лицо, имеющее двойное гражданство, все же является гражданином данного государства и потому другое государство не должно вмешиваться в отношения этого гражданина с данным государством, непоследовательна и, значит, несостоятельна. Ведь это государство признает наличие устойчивой правовой связи своего гражданина с иностранным государством, а, следовательно, покровительство со стороны другого государства по отношению к своему гражданину. Положение может усугубиться, если другое государство не признает двойного гражданства, но считает этого человека своим гражданином, поскольку тогда оно по логике вещей тем более должно будет вмешаться. Так, если обязанности, вытекающие из статуса гражданина, перед различными государствами у одного и того же лица вступают между собой в конфликт, то неясно, обязанностям перед каким государством следует отдать приоритет. А это вполне вероятная ситуация в случае, например, войны между двумя государствами, гражданином которых является данное лицо. При аресте лица в одном из государств, гражданином которого он (она) является, может ли это лицо требовать к себе особого отношения как к гражданину иностранного государства и требовать, в частности, вызова консула. Примеры противоречий, связанных с двойным гражданством, можно продолжить.

В силу указанных причин государства идут на взаимное признание двойного гражданства довольно редко в условиях достаточно глубокой и всесторонней интеграции, причем заключается соответствующий международный договор, в котором регулируются и разрешаются упомянутые сложные вопросы и противоречия.

Известны также случаи заключения международных договоров, нацеленных на ликвидацию состояния двойного гражданства. Так, СССР дважды заключал специальные конвенции с Венгерской Народной Республикой (ВНР) – в августе 1957 г. и в январе 1963 г. – о том, что в течение одного года после вступления в силу каждой из них все лица, считающиеся одновременно как гражданами СССР, так и ВНР, на основании полной добровольности имеют право избрать гражданство любой из стран (но только одно гражданство)²⁹⁷. Была также заключена Конвенция между Правительством СССР и Правительством МНР (Монгольской Народной Республики) о предотвращении случаев возникновения двойного гражданства²⁹⁸. 22 апреля 1955 г. между Китаем и Индонезией был заключен договор, согласно которому все лица, имеющие одновременно и китайское, и индонезийское гражданство, должны были выбрать себе гражданство одного государства в течение двух лет со дня вступления договора в силу. Периодически возникающая объективная необходимость подобных международных договоров даже между странами, не признающими двойного гражданства, вызвана тем, что законодательство разных стран по-разному подходит к определению гражданства лица, например, по рождению, и у одного и того же лица с точки зрения законодательства разных стран будет различное гражданство. В частности, ребенок, родившийся от российских граждан в Бразилии (при этом российские граждане не находятся на службе у этого государства) по российским законам считается российским гражданином, а по бразильским – бразильцем.

В Законе России 1991 г. "О гражданстве РСФСР" (ч. 2 ст. 3) допускается двойное гражданство при наличии соответствующего договора с другим государством. Однако другие республики, входившие ранее в состав СССР, не последовали данному примеру России.

Как уже отмечалось, следует отличать двойное гражданство от многоуровневого гражданства в федеративных государствах. В федерациях союзное гражданство не может вступить в противоречие с гражданством субъектов федерации, поскольку в рамках последнего могут предоставляться лишь дополнительные гарантии единых для граждан всего союза прав и устанавливаться некоторые дополнительные права и обязанности, отражающие специфику члена федерации, но которые не должны вступать в противоречие с общефедеральным статусом гражданина.

Правовое положение иностранцев. Миграция является закономерным и естественным процессом, который известен, практически, на протяжении всей истории человечества. Даже когда в отдельные периоды некоторые государства объявляли себя закрытыми для иностранцев, они все равно вынуждены были впускать иностранных послов и иностранных торговцев, хотя и с существенными ограничениями в передвижении по стране и по времени нахождения. Сегодня для подавляющего большинства государств очевидно, что изоляция ничего хорошего в себе не несет, а международный обмен не только объективен в своем существовании, но и в громадном большинстве случаев полезен.

По общему правилу, в современных условиях правовое положение иностранцев в данной стране основывается на тех же принципах, что и правовое положение граждан (подданных)²⁹⁹. Такой в принципе равный подход к статусам граждан (подданных) и иностранцев отнюдь не сразу утвердился в практике государств и общественном сознании, хотя еще в Торе (в книге Ваикра, главе Кдошим, 19:34) читаем: "Как житель страны среди вас пусть будет у вас пришелец, проживающий среди вас; люби его, как самого себя"³⁰⁰. В течение длительного времени в различных регионах мира к иностранцам относились как к лицам, не имеющим прав или имеющим весьма ограниченные права, но довольно обширные обязанности.

В конце концов общепризнанным стал принципиально равный подход к статусу иностранцев и статусу граждан (подданных), однако конкретный объем прав и обязанностей какого-либо иностранца закон обычно ставит в зависимость от цели и времени его нахождения на территории соответствующего государства. Исходя из этих критериев можно выделить несколько групп иностранцев. Фактически именно в связи с этим, например, в Законе Бразилии "Об иностранцах" 1980 г. (ст. 4) осуществлена классификация виз; выдаваемых иностранцам для въезда на территорию этой страны. Бразильские уполномоченные на то государственные органы могут выдать транзитную, туристическую, временную, постоянную, официальную, дипломатическую визы или визу вежливости³⁰¹. Виза, как правило, является основным документом, удостоверяющим право иностранца въехать и находиться на территории выдавшего визу государства. Как пример этого общего правила можно привести формулировку ст. 10 Закона КНР "О порядке въезда в страну и выезда из страны иностранных граждан" 1986 г.: "На основании обращения иностранца с просьбой о въезде в страну компетентные органы правительства Китая выдают ему соответствующую визу"³⁰². Надо отметить, что законодательство практически всех стран содержит сходные (если не идентичные) формулировки. В частности, ст. 24 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" 1996 г. гласит: "Иностранные граждане могут въезжать в Российскую Федерацию и выезжать из Российской Федерации при наличии российской визы по действительным документам, удостоверяющим их личность и признаваемым Российской Федерацией в этом качестве, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации"³⁰³.

На основах взаимности государства могут освобождать граждан других стран от обязанности получить въездную визу для пересечения границы. С этой целью заключаются специальные международные договоры. Так, у России имеются договоры, предусматривающие безвизовый въезд граждан, с Шри-Ланкой, Словакией, Болгарией, Югославией и рядом других стран. Такой же договор существует между США и Канадой. В отдельных случаях государство в одностороннем порядке может установить правило безвизового въезда для граждан какой-либо зарубежной страны, если оно желает подчеркнуть свое стремление к сотрудничеству с данной страной, стимулировать приток иностранных туристов и т.п. Но такие односторонние шаги сравнительно редки.

В настоящее время значительная часть государств признает за иностранцами равноправие со своими гражданами (национальный режим). Так, в Конституции России 1993 г. (ч. 3 ст. 62) это закрепляется следующим образом: "Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации". Необходимо отметить, что национальный режим вовсе не означает, что объем прав и обязанностей граждан данного государства и иностранцев идентичен. Странно, к примеру, признавать право за безработным иностранцем-туристом быть зарегистрированным в службе занятости и получать пособие по безработице. Национальный режим означает принципиально равный подход к защищенности и гарантированности прав и свобод иностранцев и граждан данной страны, а также к ответственности за нарушение обязанностей в строгом соответствии с законом.

Вместе с тем очевидно, что существенно различается положение иностранцев, приехавших в туристическую поездку или командировку, и иностранцев, имеющих в данной стране место жительства и постоянно фактически там проживающих, занимающихся какой-либо деятельностью, приносящей им доход, и т.д. Действующий в настоящее время в Российской Федерации Закон СССР 1981 г. "О правовом положении иностранных граждан в СССР"³⁰⁴, например, выделяет две категории иностранцев – постоянно проживающие и временно пребывающие в нашей стране иностранные граждане (ст. 5 указанного Закона). Практически во всех странах есть подобное деление. Постоянно проживающие иностранцы обладают, как правило, всеми правами граждан, за исключением всех или большей части политических прав (участвовать в выборах, занимать определенные должности и т.д.). Чаще всего в мировой практике такими должностями являются должность судьи, капитана корабля, командира воздушного судна, полицейского и т.п. Но в отдельных странах перечень может быть и шире. Например, в решении правительства Вьетнама о политике в отношении иностранцев 1977 г. указывается, что иностранцы не могут заниматься такими видами трудовой деятельности, как ремонт радиооборудования, вождение автотранспорта и моторных судов, работа на множительных аппаратах и т.д.

Временно пребывающие на территории другого государства иностранцы в значительно большей степени ограничены в правах по сравнению с гражданами и постоянно проживающими иностранцами (в плане трудовой деятельности, социального обеспечения, получения образования и т.д.). В частности, для занятия трудовой деятельностью или для учебы временно пребывающим на территории данного государства иностранцам требуются специальные разрешения, причем получить такое разрешение полагается, как правило, до въезда на территорию зарубежного государства.

Однако необходимо помнить, что, по справедливому замечанию С.В. Черниченко, "отнесение лица к той или иной категории зависит не от временного фактора (срока пребывания), а от степени устойчивости правовой связи иностранца с Российским государством, цели и характера нахождения его на территории страны"³⁰⁵. Действительно, иностранец, прибывший на постоянное жительство, может уехать из страны спустя короткое время, а иностранец, приехавший в командировку, может прожить довольно долго, но тем не менее у первого будет статус постоянно проживающего, а у второго – временно пребывающего на территории данной страны иностранца.

Правовой статус иностранцев характеризуется не только ограниченным (по сравнению с правами граждан данного государства) объемом прав, но и уменьшенным объемом обязанностей. Например, иностранцы освобождены, как правило, от несения военной службы за рубежом независимо от того, является ли в данном государстве военная служба обязательной для граждан или нет, хотя в ряде стран иностранцы и допускаются к военной службе на добровольных началах. При определенных условиях иностранцы освобождаются от уплаты налогов. В ряде стран (Канада, Франция, Бельгия, Финляндия и др.) временно пребывающим в данной стране иностранцам может быть возвращен даже такой косвенный налог, как налог на добавленную стоимость (правда, обычно не со всех товаров и, кроме того, при соблюдении определенных требовании).

В отдельных случаях государства на взаимной основе заключают договоры, предусматривающие дополнительные гарантии или расширяющие права (по сравнению с обычным правовым режимом, предоставленным иностранцам) их граждан на территории другой стороны такого договора. Так, в 1971 г. была заключена Бразильско-португальская Конвенция о равенстве прав и обязанностей португальцев и бразильцев, в 1995 г. был подписан Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (Федеральный закон о ратификации этого Договора в России вступил в силу в июне 1996 г.³⁰⁶).

В Европейском Экономическом Сообществе еще до создания Европейского Союза и провозглашения единого гражданства граждане государств-членов ЕЭС, находящиеся на территории других государств-членов ЕЭС, обладали более широкими правами, чем иностранцы, прибывшие из-за пределов ЕЭС, причем эти права на протяжении истории ЕЭС постоянно расширялись. Другими словами, как отмечает видный французский политолог К. Эн, имел место разрыв между качеством гражданина государства – члена ЕЭС и географическими пределами прав, которые связаны с этим гражданством³⁰⁷.

Особое место среди иностранцев занимают дипломатические и консульские представители. Их правовое положение урегулировано такими международно-правовыми актами, как Венская Конвенция о дипломатических сношениях 1961 г., Венская Конвенция о консульских сношениях 1963 г., Конвенция о специальных миссиях 1969 г., Венская Конвенция о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г. К действующим многосторонним конвенциям относятся также Каракасская Конвенция о консульских функциях 1911 г., Гаванская Конвенция о дипломатических чиновниках 1928 г., Гаванская Конвенция о консульских агентах 1928 г. Существует также практика заключения двусторонних консульских конвенций. На базе этих международно-правовых документов государства принимают внутренние правовые акты, регламентирующие статус дипломатических и консульских работников³⁰⁸.

Дипломаты, приравненные к ним служащие международных организаций, консульские представители освобождены из-под уголовной, административной и гражданской юрисдикции государства пребывания (иммунитеты), кроме некоторых случаев гражданской ответственности при условии ненарушения неприкосновенности его личности или его резиденции. Дипломаты пользуются также налоговыми и таможенными льготами. Ряд дипломатических иммунитетов распространяется также на административный и технический персонал дипломатических представительств с исключениями в отношении гражданской и административной юрисдикции, а также некоторых таможенных льгот.

В то же время дипломатам запрещается заниматься в стране пребывания предпринимательством или выполнять какую-либо оплачиваемую работу, не связанную с их служебными обязанностями.

Следует отметить, что защита иностранными государствами прав и законных интересов своих граждан за границей может производиться только в соответствии с законами государства пребывания и не должна служить основанием для какого бы то ни было вмешательства в его внутренние дела.

Право убежища. Вместе с тем существуют категории иностранцев, которые вообще не могут, а бывает, и не заинтересованы в том, чтобы прибегать к помощи государства, гражданами которого они являются. Известна категория иностранцев, получивших в данном государстве убежище. Институт права убежища не входит в сферу отношений государства со своими гражданами и касается только правового положения иностранцев. Под правом убежища понимается предоставление данным государством возможности въезда и безопасного проживания на его территории какому-либо иностранцу, преследуемому у себя на родине, либо в какой-то другой стране. В настоящее время право убежища закреплено почти во всех конституциях. Это соответствует положениям таких международных актов, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Декларация о территориальном убежище 1967 г. В частности, во Всеобщей декларации прав человека (ст. 14) говорится:

"1. Каждый человек имеет право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем.

2. Это право не может быть использовано в случае преследования, в действительности основанного на совершении неполитического преступления или деяния, противоречащего целям и принципам Организации Объединенных Наций"³⁰⁹.

Действует также целый ряд региональных многосторонних договоров о предоставлении права убежища. Приведу только несколько примеров. П. 3 ст. II Конвенции 1969 г. Организации Африканского Единства по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке гласит: "Ни одно лицо не должно подвергаться... таким мерам, как отказ в приеме на границе, – возвращение или высылка, которые вынудили бы его вернуться на территорию, где его жизнь, личная неприкосновенность или свобода могут оказаться под угрозой"³¹⁰. Для Африки эта Конвенция была и остается актуальной: в ходе многочисленных и порой затяжных вооруженных конфликтов международного и немеждународного характера в разных странах континента довольно многочисленные группы беженцев вынуждены искать спасения на территории соседних государств. Ст. 21 (8) Американской конвенции 1969 г. "О правах человека", заключенной в рамках Организации Американских Государств (ОАГ). сформулирована следующим образом: "Иностранец ни в коем случае не может быть депортирован или возвращен в страну независимо от того, является ли она страной его происхождения, если в этой стране ему по признаку расы, гражданства, религии, социального положения или политических убеждений угрожает опасность нарушения его права на жизнь или личную свободу"³¹¹. Согласно ст. 1 Каракасской конвенции 1954 г. "О дипломатическом убежище", заключенной в рамках ОАГ, "государство, осуществляющее территориальную юрисдикцию, должно уважать убежище предоставляемое в представительствах, на военных судах, в военных лагерях или на воздушных судах лицам, разыскиваемым по политическим причинам или за политические правонарушения в соответствии с положениями настоящей Конвенции"³¹².

Положения о праве убежища закреплены в различных странах в определенных внутригосударственных актах. В частности, Конституция РФ 1991 г. также закрепила это право (ч. 1 ст. 63): "Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права". Более подробно в России вопросы предоставления политического убежища урегулированы Положением о порядке предоставления политического убежища в Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ 1991 г. В соответствии с этим Положением политическое убежище предоставляется Указом Президента России после рассмотрения вопроса и вынесения заключения Комиссией по вопросам гражданства РФ. Органом, в который непосредственно подаются заявления о предоставлении политического убежища и который направляет их со своими предложениями в упомянутую Комиссию и Президенту РФ, является Федеральная миграционная служба. Таким образом, установлено различие между понятием беженца и понятием лица, получившего политическое убежище. Беженцем лицо признается органами миграционной службы по Закону РФ 1993 г.

Право политического убежища закреплено в Конституциях большинства стран мира (например, ст. 21 Конституции Португалии, ст. 10 Конституции Италии, ст. 17 Конституции Туниса, ст. 13 Конституции Сирии, ст. 16 Основного Закона ФРГ и т.д.). Надо отметить, что международные и внутригосударственные акты, говоря о праве убежища, налагают на получивших убежище определенные обязанности. Так ст. 2 Конвенции ООН 1954 г. (она была открыта для подписания в 1951 г., а вступила в силу в 1954 г.) "О статусе беженцев" предусматривает, что "у каждого беженца существуют обязательства в отношении страны, в которой он находится, в силу которых, в частности, он должен подчиняться законам и распоряжениям, а также мерам, принимаемым для поддержания общественного порядка"³¹³.

Право на получение статуса беженца по основаниям преследований на родине по политическим, национальным, религиозным и прочим мотивам закреплено Конвенцией "О статусе беженцев" 1954 г., Протоколом к нему 1967 г., Уставом Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев 1950 г.³¹⁴. Россия является участником этих многосторонних международных договоров. На базе этих документов во многих странах приняты законы о беженцах (например, в России и в Азербайджане – в 1991 г., на Украине – в 1991 г., в Таджикистане – в 1991 г., в Беларуси – в 1991 г. и т.д.).

Необходимо, однако, иметь в виду, что, провозглашая право убежища, различные страны по-разному трактуют сходные формулировки о преследовании за демократические взгляды и убеждения, борьбу за демократию и прогресс. Поэтому иногда складывается такая ситуация, когда два государства принимают у себя, предоставляя убежище, граждан друг друга. Вместе с тем известный специалист по гуманитарному международному праву Г.С. Гудвин-Гилл пришел к выводу, что "у человека все еще нет права на получение убежища. Предоставлять его – право государств, а другие государства если и обязаны что-то делать, так это уважать право предоставления убежища, как и любое другое проявление юрисдикции. Само это право оставлено на усмотрение государства: только оно может решать, пользоваться ли этим правом, в чьих интересах, каковы будут его форма и содержание. (...) Аналогичным образом оно может свободно определять условия пользования убежищем"³¹⁵.

К особой группе можно отнести иностранцев, нелегально находящихся на территории какого-либо государства. Речь в данном случае идет не об иностранных разведчиках или диверсантах, а об иностранцах, нелегально въехавших в страну в поисках заработка или с иной целью, не имеющей в виду нанесения ущерба безопасности или обороноспособности страны пребывания. Например, в США много нелегально приехавших туда граждан из различных латиноамериканских государств. Они нарушают законодательство и страны пребывания, и страны, гражданами которой они являются, поэтому не имеют никакой правовой защиты ни со стороны одного, ни со стороны другого государства. Более того, обычно им грозит наказание в случае разоблачения и в стране пребывания, и на родине. Этим пользуются работодатели, нещадно их эксплуатируя. Но страшная нищета на родине толкает их на такой путь поисков заработков, и даже в условиях жестокой эксплуатации и сильного самоограничения им удается кое-какие сбережения привезти домой. Однако не все из них находят работу на чужбине, а многие гибнут по дороге или – в чужой стране. После второй мировой войны наблюдается устойчивая миграция (в том числе и нелегальная) из экономически неблагополучных стран Азии и Африки в поисках заработка в развитые страны.

В 80–90-е годы XX в. усилилась нелегальная и полулегальная эмиграция по экономическим мотивам из стран Восточной Европы, в том числе и из России.

Ввиду того, что довольно распространенной практикой попыток нелегальных иммигрантов по экономическим причинам легализовать свое нахождение в стране пребывания стало стремление добиться признания их беженцами, многие страны в 70–90-е годы XX в. ужесточили законодательные критерии определения реальности заявлений о преследованиях на родине заявителей с целью выяснения истинных мотивов иммиграции. В частности, как уже отмечалось, для занятия трудовой деятельностью или для учебы временно пребывающим на территории данного государства иностранцам требуются специальные разрешения, причем получить такие разрешения полагается, как правило, до въезда на территорию зарубежного государства, а требования к лицам, желающим их получить постоянно усложняются.

Лица без гражданства (апатриды). Правовое положение лиц без гражданства (апатридов), как правило, во всех государствах приравнивается к правовому положению иностранцев и таким же образом различается у постоянно проживающих в данной стране апатридов и временно пребывающих на ее территории лиц без гражданства. В принципе государства не заинтересованы в проживании на их территории большого числа лиц без гражданства, поэтому они создают условия для перехода в гражданство постоянно проживающих на их территории апатридов.

2. Система прав, свобод и обязанностей человека

Классификация прав и свобод. Социально-экономинеские права и свободы. Политические права и свободы. Социально-культурные права и свободы. Личные права и свободы. Основные обязанности.

Классификация прав и свобод. Права и свободы можно подразделить на четыре группы: социально-экономические, политические, личные и социально-культурные. Все они имеют самостоятельную ценность и значение для правового статуса личности. С течением времени содержание и основные виды прав и свобод человека претерпевали определенные изменения. Не ставя в данной работе цели раскрытия истории прав человека как ценности и как реальных правоотношений, я буду по мере необходимости обращаться к генезису конкретных прав и обязанностей человека, поскольку это поможет раскрыть содержание соответствующих категорий.

Разветвленная и хорошо разработанная система норм, регулирующая социально-экономические права и свободы, появилась в конституциях сравнительно недавно. Более или менее подробное конституционное регулирование социально-экономических прав начинается на заре XX в., хотя одно из прав, отнесенных к этой группе, – право на частную собственность, получает закрепление с момента появления первых буржуазных конституций. Право частной собственности лежит в основе капиталистической экономики, поэтому, естественно, оно получает закрепление с первых шагов буржуазного конституционализма (при этом законодательно частная собственность защищалась и до буржуазных революций).

Вместе с тем для лиц, располагающих частной собственностью, последняя в состоянии удовлетворить потребности, связываемые с реализацией других социально-экономических прав (права на труд, на отдых, на охрану здоровья и т.п.). Однако в течение длительного времени борьба ведется за то, чтобы государство обеспечивало соблюдение социально-экономических прав граждан (подданных) и в отсутствие у них частной собственности. Буржуазное государство уже в XVIII и XIX вв. осуществляет социальные функции (выделяет средства на содержание приютов, на увеличение занятости и т.д.). Но для признания и широкой регламентации социально-экономических прав время еще не пришло, хотя первые шаги в этом направлении были сделаны. Так, во время революции 1848 г. во Франции, когда рабочий класс в первый раз выступил как политически самостоятельная сила, было признано право на труд, и даже предпринята попытка обеспечить это право путем создания за государственный счет мастерских. Правда, вскоре после кровавого подавления выступления рабочих от этой идеи отказались. Борьба за конституционное закрепление социально-экономических прав велась во многих странах.

Следует отметить, что и конституционное регулирование частной собственности за двести с лишним лет претерпело изменения. Если в XVIII и начале XIX в. конституции и другие законодательные акты содержали формулировки об абсолютном, ничем не ограниченном праве собственности, то к концу XIX в. в эти формулировки были внесены существенные коррективы. Выяснилось, что интересы частного собственника и общества зачастую могут не только не совпадать, но и противоречить друг другу. При этом нарушение интересов общества частными собственниками в конечном счете бумерангом наносит удар и по интересам последних. В силу этого некоторые ограничения, налагаемые на право частной собственности, служат интересам и общества в целом и самих частных собственников.

Практически все конституции капиталистических государств, принятые в XX в., закрепляя право частной собственности, указывают, что собственность должна выполнять социальную функцию. В Конституции Бразилии 1988 г. так прямо и сказано: "Собственность выполняет свою социальную функцию" (п. XXIII ст. 5)³¹⁶. Основной закон ФРГ 1949 г. (п. 2 ст. 14) говорит о том, что "собственность обязывает. Пользование ею должно одновременно служить общему благу"³¹⁷. Конституция Словакии 1991 г. (п. 3 ст. 20) содержит близкую по смыслу формулировку: "Собственность обязывает. Запрещается злоупотребление собственностью и ее использование вопреки всеобщим интересам, охраняемым законом, или наносящее ущерб правам других лиц"³¹⁸. Конституция Японии 1947 г. (ч. 2 ст. 21) гласит: "Право собственности определяется законом, с тем, чтобы оно не противоречило общественному благосостоянию"³¹⁹. Предусмотрена также возможность перехода имущества в государственную собственность в определенных случаях, когда это диктуется общественными потребностями, но с обязательной денежной компенсацией собственнику (в данном случае речь не идет о конфискации имущества как одном из уголовных наказаний). Антимонопольное законодательство, появившееся в США в конце XIX в. и существующее в настоящее время во всех развитых капиталистических странах, также несколько ограничивает возможности частного собственника³²⁰.

В некоторых странах существуют ограничения по объектам, которые могут находиться в частной собственности. Например, Конституция Мексики (ст. 21) содержит весьма обширный перечень объектов, являющихся собственностью Нации, которая "является неотчуждаемой и безусловной", а использование и эксплуатация этих объектов частными лицами или обществами может осуществляться лишь путем концессий. Среди таких объектов находятся твердое минеральное топливо, нефть и все другие углеводороды в твердом, жидком и газообразном состоянии, природные ресурсы континентального шельфа и зоны морского дна островов, территориальные морские воды и т.д. Следует отметить, что Мексика в подобном решении данного вопроса не одинока. Правда, в отдельных странах эти вопросы отнесены к регулированию текущим, а не конституционным законодательством.

Для большинства стран характерно введение законодательных ограничений на право распоряжения земельной собственностью, относящейся к сельскохозяйственным угодьям: могут устанавливаться предельные размеры, требования к гражданству покупателя, к его образовательному уровню или практическому опыту, позволяющим использовать землю по назначению.

В странах, называвших себя социалистическими, право частной собственности, будучи в значительной степени ограниченным, никогда полностью не отменялось, хотя и было во многих случаях завуалировано под другими названиями (например, индивидуальная трудовая собственность и т.п.). Ограничения касались и касаются использования наемной рабочей силы на предприятиях (промышленных и сельскохозяйственных), находящихся в частной собственности. В ряде этих стран разрешался наем рабочей силы на частные предприятия в количестве от одного до нескольких десятков человек. В других странах, в частности, в СССР законодательство не разрешало найма вообще и предусматривало, что частное хозяйство должно содержаться исключительно за счет личного труда собственника и членов его семьи. Неудивительно, что в Конституции СССР 1977 г., как, впрочем, и в конституциях некоторых иных стран, эта собственность именовалась индивидуальной или индивидуальной трудовой, или о характере собственности не говорилось вообще, а говорилось об индивидуальной трудовой деятельности, но на деле основой для такой деятельности являлась, конечно же, частная собственность. Однако введение в законодательство категории индивидуальной собственности неоправданно, ведь речь идет именно о частной собственности, а описание того же явления новой категорией может лишь затемнить понимание.

В СССР, как и в других странах, называвших и называющих себя социалистическими, законодательство закрепляло и закрепляет право личной собственности. В законодательстве проводится различие между частной и личной собственностью. Частная собственность – это собственность на средства производства, а личная собственность – это собственность на предметы потребления для удовлетворения материальных и культурных потребностей людей (ст. 13 Конституции СССР 1977 г., ст. 21 Конституции Республики Куба³²¹).

В России после длительного перерыва институт частной собственности было законодательно восстановлено в 1991 г. Конституция РФ 1991 г. (ст. 35) также закрепила право частной собственности.

Как уже отмечалось, в настоящее время большинство конституций не ограничиваются в социально-экономической сфере закреплением права на собственность (частную, личную). Одним из важнейших социально-экономических прав, борьба за законодательное закрепление и реальное обеспечение которого ведется уже давно, является право на труд. В СССР оно впервые было закреплено в Конституции 1936 г., что в определенной степени стимулировало и укрепляло движение за включение его в конституции зарубежных стран. Право на труд в настоящее время содержится в текстах основных законов таких стран, как Италия, Испания, Португалия, Греция, Бельгия, Япония, Бразилия, Россия, Словакия и др. В то же время в полной мере обеспечить данное право в этих странах не удается, так как капиталистическая система хозяйства с неизбежностью порождает известный избыток рабочей силы. Количество безработных может колебаться, но полностью безработица в условиях капитализма, как показывает исторический опыт, не может быть преодолена, разве что в отдельных странах во время крупных войн, когда значительная часть населения находится на военной службе.

Право на труд закреплено также в Европейской Социальной Хартии (открыта для подписания в 1961 г., вступила в силу в 1965 г.), действующей в рамках Совета Европы, подписанная более чем 21 государствами и ратифицированная двадцатью. Ст. 1 ч. II этой Хартии³²² гласит, что Высокие Договаривающиеся Стороны, имея в виду обеспечение права на труд, принимают в качестве одной из своих приоритетных целей достижение и поддержание как можно более высокого уровня занятости, стремясь к достижению полной занятости, защищают при помощи эффективных мер право трудящегося зарабатывать себе на жизнь на свободно подобранном для себя рабочем месте, учреждение или поддержание деятельности бесплатной службы занятости, доступной для всех трудящихся, создают и развивают соответствующие учреждения, осуществляющие профессиональную ориентацию, обучение, переподготовку и реабилитацию всех трудящихся, в том числе инвалидов и молодежи. При этом право на труд занимает важнейшее место в Хартии и другие ее статьи довольно тесно связаны с указанным правом, хотя многие из закрепленных в других статьях прав имеют также и самостоятельное значение (ст. 2 ч. II – право на разумную и обоснованную продолжительность рабочего времени, ст. 3 ч. II – право на безопасные и не наносящие вреда здоровью условия труда, ст. 4 ч. II – право на справедливое возмещение за труд, ст. 5 ч. II – право на объединение и т.д.). Закрепление всех указанных и целого ряда иных социально-экономических прав в Европейской Социальной Хартии и дополнительных протоколах к ней показывает, какое большое внимание уделяется этому виду прав человека в развитых странах. В настоящее время подготовлена и в 1991 г. открыта для подписания новая, существенно переработанная в духе более подробного регулирования и большей гарантированности указанных прав редакция Европейской Социальной Хартии.Преодоление безработицы, что, несомненно, явилось важнейшим завоеванием в странах, именующих себя социалистическими, порождает свои проблемы: отсутствие конкуренции при приеме на работу и, как следствие, падение интереса у определенной части трудящихся к повышению уровня своей квалификации и к повышению производительности труда, появление необходимости прикрепления населения к месту жительства для обеспечения трудовыми ресурсами отраслей хозяйства, работа в которых связана с низкими заработками и невысоким престижем и т.п. В то же время преодоление безработицы в этих странах часто носило декларативный характер, так как на деле сохранялись различные формы скрытой безработицы: например, аграрное перенаселение в отдельных регионах при нехватке рабочих рук в других. В некоторых случаях стремление покончить с безработицей любыми средствами ведет к снижению производительности и сознательной примитивизации труда. Так, в Китае в годы "культурной революции" на рубеже 60–70-х гг. в отдельных случаях трудящиеся беспрепятственно уничтожали технику, считая, что ее использование лишает заработка многих людей, которые выполняют ту же работу вручную (например, землекопы громили экскаваторы). В принципе, аргументы против техники в пользу ручного труда не нов. В начале XIX в. по тем же соображениям разрушали машины группы рабочих в Англии (движение луддитов). Правда, в Англии в прошлом веке правительство всеми силами старалось подавить это движение. В 60-е гг. в Китае данные акции на первых порах даже получили некоторую официальную поддержку. Однако вскоре руководство страны осознало пагубность такого отношения к технике и коренным образом изменило свою позицию.

Право на труд связано с целым рядом других индивидуальных трудовых прав (прежде всего на помощь со стороны государства по трудоустройству и право на получение пособия по безработице), которые фактически подкрепляют и развивают это право. Так, во многих странах после второй мировой войны были поставлены вне закона принудительный труд, использование труда детей, а также женщин на трудных и вредных для здоровья работах. В ряде стран (Франция, США, Италия, Великобритания) запрещена дискриминация при найме трудящихся на работу и увольнении, а также в отношении условий труда. В некоторых странах введено даже уголовное наказание за дискриминацию при приеме на работу (Дания, Финляндия, Норвегия, Голландия). В ряде стран законодательно закреплен минимальный уровень заработной платы. В странах, где темпы инфляции достаточно высоки, в законодательстве содержатся специальные коэффициенты, которые используются для периодической корректировки заработной платы по мере удешевления денег.

В СССР, как и в других странах, текущее законодательство подкрепляло и детализировало общие конституционные постановления об индивидуальных трудовых правах. В ст. 9 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о труде 1970 г. (что воспроизведено в Кодексе законов о труде Российской Федерации) указывается, что "какое бы то ни было прямое или косвенное ограничение прав или установление прямых или косвенных преимуществ при приеме на работу в зависимости от пола, расы, национальной принадлежности и отношения к религии не допускается"³²³. Особо предусмотрена ответственность должностных лиц за отказ в приеме на работу или увольнение женщин по мотивам беременности. Специальные положения регулируют оплату труда, обеспечивая реализацию права на получение вознаграждения за труд в соответствии с его количеством и качеством. Запрещается снижение заработной платы беременным женщинам и кормящим матерям.

Тесно связано с правом на труд и право на отдых. В большинстве стран право на отдых конкретизируется нормами, устанавливающими продолжительность рабочего дня (чаще всего 8 часов), рабочей недели (например, в России – 41 час, в Болгарии, Чехии и Словакии – 42,5 часа, на Кубе – 44 часа и т.д.), обязательный ежегодный оплачиваемый отпуск и т.п. Для лиц, не достигших совершеннолетия, устанавливается сокращенный рабочий день (например, в России для лиц в возрасте от 15 до 16 лет – 4 часа, а в возрасте от 16 до 18 лет – 6 часов). В начале XX в., например, в штате Орегон (США) адвокату Л. Брандейсу в ходе рассмотрения конституционности закона штата, ограничивавшего продолжительность рабочего дня, пришлось подготовить объемный доклад, в котором использовались обширные данные по социальной статистике, физиологии, медицины для доказательства вредности излишне продолжительного рабочего дня, в особенности для здоровья женщин и детей. И все же в решении по делу Muller v. Oregon (1908 г.) конституционность законодательного ограничения продолжительности рабочего дня была признана только в отношении женщин и детей. И то данное решении было шагом вперед, поскольку Верховный Суд штата Нью-Йорк в 1905 г. в решении по делу Locker v. New York признал неконституционным закон указанного штата, устанавливающий десятичасовой рабочий день в хлебопекарной промышленности³²⁴. Лишь позже в США гарантии права на отдых получили законодательное закрепление и судебную защиту.

К этим правам примыкает право на материальное обеспечение в случае болезни, утраты трудоспособности, потери работы и по старости. Данное право должно Обеспечиваться системой социального страхования, через различные формы пенсионного и иного социального обеспечения, путем развития сети социальных учреждений по обслуживанию престарелых и нетрудоспособных граждан. В большинстве стран более подробно эти вопросы, закрепленные в конституциях лишь в общем виде, регулируются текущим законодательством. Однако встречаются современные конституции, в которых достаточно много внимания уделяется регламентации системы социального страхования. Одним из наиболее ярких примеров такого рода исключения из общего правила является Конституция Бразилии 1988 г., в тексте которой много места занимают положения, подробно регулирующие функционирование системы социального страхования (порядок и величина отчислений, распределение средств из фондов и т.п.).

Во многих странах за счет фондов социального обеспечения осуществляются программы поддержки семьи. В международно-правовых документах, тем или иным способом имплементированных во внутригосударственное право ряда стран, конституциях и текущем законодательстве имеются положения, закрепляющие обязанность государства оказывать заботу о семье. Так, п. 1 ст. 10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (который обязателен для применения во многих странах, в том числе и в России) гласит: "Семье, являющейся естественной и основной ячейкой общества, должны предоставляться по возможности самая широкая охрана и помощь, в особенности при ее образовании и пока на ее ответственности лежит забота о несамостоятельных детях и их воспитании"³²⁵. Многодетные и молодые семьи обладают в ряде стран правом на различные льготы и дотации. Женщины практически во всех странах в настоящее время имеют право на оплачиваемый предродовой и послеродовой отпуск.

Важное место в системе социально-экономических прав занимает право на охрану здоровья. Право на охрану здоровья реализуется через сеть бесплатных медицинских учреждений, содержащихся за счет государства или благотворительных фондов. Бесплатные медицинские учреждения, существующие преимущественно на государственные средства (аккумулированные, правда, различными способами), составляют основу системы здравоохранения в таких странах, как Швеция³²⁶, Куба, Вьетнам, Россия, Финляндия, Дания, Великобритания, Исландия, Норвегия, Китай, Греция, Италия, Португалия, Испания и др. Правда, способы государственного финансирования в разных странах применяются различные. Куба, Вьетнам, Китай, например, используют бюджетное финансирование медицинских учреждений. В России создан внебюджетный Фонд медицинского страхования с обязательными отчислениями в него из средств юридических лиц и иных организаций. Финансирование из этого Фонда медицинских учреждений осуществляется через страховые компании. Через страховые учреждения производится оплата медицинского обслуживания за счет государственных средств и в ряде других стран. Однако уровень медицинского обслуживания в различных странах неодинаков. Так, на Кубе этот уровень в целом выше, чем в России, а в Швеции, где имеется более мощная материальная база, еще выше. В последнее время российское (а ранее – советское) здравоохранение подвергалось и подвергается обоснованной критике. Но практически все критики основной корень зла видят в бесплатности медицинского обслуживания в России. Вместе с тем опыт Швеции и даже такой небогатой страны, как Куба, показывает, что при надлежащей постановке дела уровень бесплатного медицинского обслуживания может быть очень высоким. Кроме того, практически во всех современных странах наряду с учреждениями, где за медицинское обслуживание человек должен платить сам, имеется и сеть бесплатных медицинских учреждений, уровень обслуживания в которых в целом выше, чем в медицинских учреждениях России (при этом речь здесь не идет об отдельных талантливых, самоотверженных и просто добросовестных врачах, а о системе здравоохранения в целом). Размышляя над проблемами медицины, в том числе и гонорарной оплаты медицинских услуг самим пациентом, В.В. Вересаев, опираясь на собственный опыт практикующего врача и опыт своих коллег, писал в 90-е гг. XIX в.: "Древнерусские иноки-целители не знали платы за лечение; они были "врачами безмездными". На мой взгляд, эта "безмездность" необходимо должна была лежать в основе высокой деятельности каждого врача. Плата – это лишь печальная необходимость, и чем меньше она будет замешиваться в отношения между врачом и больным, тем лучше; она делает эти отношения неестественными и напряженными и часто положительно связывает руки"³²⁷. В России (после 1917 г.), как и в СССР, наряду с бесплатными медицинскими учреждениями существовала и существует сеть так называемых хозрасчетных поликлиник, где пациент сам платит за обслуживание, но до начала 90-х гг. эта плата была невелика. Кроме того, были и есть частные зуболечебные и зубопротезные кабинеты. В конце 80-х гг. стали появляться медицинские кооперативы и совместные предприятия.

Право на охрану здоровья реализуется также через систему охраны труда. Каждое предприятие обязано создать своим работникам такие условия труда, которые бы обеспечивали этим последним сохранение трудоспособности и здоровья. Законодательство, как правило, предусматривает сокращенный рабочий день для лиц, занятых на вредном производстве или производстве с тяжелыми условиями труда.

В конституциях некоторых стран (в частности, Греции, Югославии, Польши и др.) говорится об охране окружающей среды как об обязанности государства либо о праве человека, а ведь это также способствует охране здоровья.

Среди социально-экономических прав можно выделить право на жилище, формулировки о котором содержатся в текстах ряда современных конституций (ст. 58 Конституции России, ст. 47 Конституции Испании и др.), а в Конституции Бельгии (ст. 21) закреплено даже право на пристойное жилище. Ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах гласит, что "участвующие в настоящем пакте государства признают право каждого на достаточный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище"³²⁸. Таким образом, хотя указанный Международный пакт и не выделяет право на жилище в качестве самостоятельного субъективного права, однако включает обеспеченность жильем в право человека на достаточный жизненный уровень. Но, следует отметить, что право на жилище нигде полностью не реализовано. Так, согласно оценкам Центра ООН по населенным пунктам, в 90-е гг. XX в, "в различных районах мира свыше одного миллиарда человек не имеют достаточного жилища, причем более 100 млн. человек живут в условиях, позволяющих отнести этих людей к категории бездомных"³²⁹.

Фактически, с реализацией права на жилище в России (а ранее – в СССР в целом) был связан институт прописки (а теперь – регистрации). Институт прописки был введен в СССР в начале 30-х гг. Прописка означает разрешительный порядок поселения человека на постоянное жительство в каком-либо месте, а также разрешительный порядок выезда с постоянного места жительства для постоянного поселения в другом месте. Хотя Конституция России (как и Конституция СССР и входивших в него союзных республик) никак не связывают институт прописки и право на жилище, учет и распределение муниципального жилья ведется только в отношении граждан, прописанных (зарегистрированных) в пределах соответствующей административно-территориальной единицы. Лица, утратившие (часто не по своей воле) прописку, выпадают из поля зрения органов, ведающих учетом и распределением муниципального жилья. Институт прописки был признан неконституционным Комитетом конституционного надзора СССР в 1991 г., он противоречит Закону РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" 1991 г. Однако он сохранялся вплоть до 1991 г. Институт регистрации, который официально заменил институт прописки в России в 1991 г., не привел к упразднению разрешительного порядка поселения человека на постоянное жительство в какой-либо местности. При этом регистрация (как и ранее прописка) связана с реализацией не только права на жилище, но и с другими социально-экономическими (например, с правом на бесплатную медицинскую помощь) и политическими (право на участие в голосовании во время выборов в органы власти) правами.

К социально-экономическим правам относятся права граждан на коллективные действия в защиту своих законных интересов в социальной и экономической сферах. Такие действия включают в себя подписание коллективного трудового договора и борьба за его исполнение, экономические забастовки и др. В России право на забастовку экономического характера закреплено в Конституции 1991 г. (ст. 37) и текущем законодательстве, хотя в некоторых отраслях забастовки запрещены, но впервые такое право в нашей стране появилось в текущем законодательстве. Другими словами, при определенных условиях положения текущего законодательства могут не только сужать конституционные постановления, но и расширять и существенно дополнять их. .

Подытоживая, можно сказать, что законодательное закрепление социально-экономических прав нацелено на обеспечение достойной жизни человека. А "право человека на достойную жизнь, – как пишет Ю.Л. Дмитриев, – в современных условиях может рассматриваться... как комплексный конституционно-правовой институт, как принцип правового статуса человека и гражданина, а также как одна из основ конституционного строя страны"³³⁰. Итак, социально-экономические права занимают видное место в современном понимании правового статуса человека.

В другую группу объединены, политические права и свободы, т.е. такие, благодаря которым граждане имеют возможность участвовать в управлении государственными и общественными делами. К этой группе относится, в частности, субъективное избирательное право. Следует различать субъективное и объективное избирательное право. Субъективное избирательное право представляет собой право избирать и быть избранным, которым обладает каждый отдельно взятый гражданин. Объективное избирательное право – это основанная на определенной системе представлений о должном и справедливом совокупность норм, исполнение которых обеспечивается государством и которые регулируют процесс избрания членов представительных органов и отдельных должностных лиц. Субъективное избирательное право включает в себя активное и пассивное избирательное право. Под активным избирательным правом понимают право гражданина избирать лиц в состав представительных органов и на отдельные должности, а также право участвовать в референдуме. Пассивное избирательное право – это право быть избранным, т.е. право выдвигаться в установленном порядке в качестве кандидата на выборную должность.

Обладание как активным, так и пассивным избирательным правом законодательство различных стран связывает с определенными требованиями, которым должен отвечать гражданин. Такие требования именуются избирательными цензами. В прошлом веке весьма распространенным был имущественный ценз, который отстранял от участия в выборах лиц, не имевших имущества установленной величины. Чаще всего имущественный ценз определялся исходя из прямого налога, который уплачивает то или иное лицо. Только лица, уплачивавшие довольно высокий налог (что говорило об уровне их доходов), допускались к выборам. Иногда в качестве имущественного ценза вводилось требование обладать недвижимостью. В отдельных случаях встречались и другие разновидности исчисления имущественного ценза. В ряде штатов США, например, до 1964 г. существовал избирательный налог. Лица, не уплачивавшие этот налог, в выборах не участвовали. Имущественный ценз носил открыто классовый характер, и против него вели борьбу трудящиеся, а также все демократические силы. К началу XX в. результаты этой борьбы стали сказываться, и постепенно имущественный ценз стали отменять в различных странах. В настоящее время от него практически повсеместно отказались.

В прошлом существовали также ограничения допуска к участию в выборах в зависимости от рода занятий (например, не могли принимать участия в выборах некоторые категории лиц, работающих по найму и т.п.). В России после установления Советской власти избирательных прав были лишены лица, служившие до революции в карательных органах, а также лица, использующие наемный труд для извлечения прибыли, другими словами, этот запрет не касался лиц, которые трудились сами, если они были собственниками средств производства или если они имели домашнюю прислугу. Количество граждан, лишенных избирательного права в целом по СССР во второй половине 20-х гг. – первой половине 30-х гг. составляло в разные годы от 1 до 2,5% взрослого населения³³¹. В отдельных же регионах процент лишенцев (как тогда называли лиц, лишенных избирательного права) мог быть и выше и ниже. Так, в 1921 г. в уральском регионе, где проживало довольно много высланных по обвинению в контрреволюционной деятельности, картина выглядела следующим образом: в Нижнем Тагиле лишенные избирательного права составляли 2,7% населения, в Златоусте – 4,2%, Свердловске – 6,4%, Челябинске – 6,4%, Тюмени – 8%, Кургане – 9,8%, Тобольске – 10,8%, Перми – 11,1%, Ирбите – 12,4%, Троицке – 15%³³². В течение 20–30-х гг. политика лишения избирательного права была весьма динамична: несколько видоизменялись определения категорий лиц, подлежащих лишению избирательного права, кому-то оно возвращалось. Но в целом просматривается тенденция увеличения числа лишенцев. Ввиду упомянутой динамичности на местах считали, что лучше перестараться, чем недостараться с лишением избирательного права. Вследствие этого увеличивается и количество жалоб на незаконное лишение избирательного права. Если в 1925/1926 гг. во В ЦИК РСФСР было подано 469 жалоб и заявлений, то в 1929 г. – уже 35,5 тыс. заявлений о восстановлении в избирательных правах³³³. В Нижнем Тагиле, например, из общего списка в 1821 человека к 5 декабря 1936 г. (день принятия новой Конституции СССР) избирательные права были возвращены 407 (21,4%)³³⁴. По расчетам А.И. Добкина, проанализировавшего списки лишенцев Ленинграда и Свердловска, доля "бывших" (чиновников царского государственного аппарата, полицейских, жандармов, офицеров белых армий и т.п.) среди лишенцев с 1921 по 1921 г. быстро растет почти до 30%, а с 1921 по 1930 г. падает до 3–4%³³⁵. Другими словами, в конце 20-х гг. внимание с противников советской власти (хотя бы и бывших) переключилось на тех, кто противником советской власти не являлся, а позже репрессии, как известно, ударили и по тем, кто в свое время активно боролся за Советскую власть. Ведь именно эти люди были или могли стать противниками устанавливаемого на рубеже 20–30-х гг. тоталитарного политического режима, и задача состояла в том, чтобы, сохраняя прежние лозунги и призывы, под их прикрытием провести фактически государственный переворот, подготовленный И.В. Сталиным к 1921 г. Лишение избирательного права к середине 30-х гг., по-видимому, тогдашним руководителям СССР представляется уже недостаточно эффективным средством подавления противников тоталитарного режима (хотя к этому времени лишение избирательного права автоматически означало лишение целого ряда других прав – запрет на занятие целого ряда должностей; на вступление в профсоюз, что было связано с недоступностью целого ряда материальных благ, предоставляемых только членам профсоюза; трудности с пропиской; невозможность получить социальную пенсию и т.д.). А выборы уже к концу 20-х гг. превратились в чистую формальность.

Конституция СССР 1936 г. не знает института лишения избирательного права каких-либо категорий лиц, кроме умалишенных и отбывающих наказание по решению суда. На основе этой Конституции 17 марта 1937 г. Президиум ЦИК СССР принял Постановление "О прекращении производством дел о лишении избирательных прав граждан СССР по мотивам социального происхождения, имущественного положения и прошлой деятельности и о ликвидации Центральной комиссии". Но, как известно, вслед за принятием Конституции 1936 г. огромного размаха достигли жесточайшие массовые репрессии. Сегодня цензов, связанных с родом занятий (при условии, естественно, что эти занятия не являются уголовно-наказуемыми), практически нет ни в одной стране, за исключением некоторых ограничений для военнослужащих в отдельных странах (например, в Мексике и Бразилии военнослужащие, находящиеся на действительной службе, не имеют пассивного избирательного права). В Китае военнослужащие избирают депутатов по специально создаваемым для них избирательным округам. Таким образом, часть депутатского корпуса выбирается исключительно военными и, следовательно, представляет военнослужащих как определенную социальную группу и, одновременно, как обособленный территориальный коллектив. Это ставит военнослужащих в известной мере в привилегированное положение по сравнению с другими социальными группами.

Указанные выше ограничения субъективного избирательного права в Советской России и в СССР (что, конечно же, само по себе не выглядело как шаг в направлении всемерного развития демократии) явились ответной реакцией на ограничения в избирательном праве, существовавшие до революции 1917 г. В частности, в результате введения в действий Положений "О выборах в Государственную Думу" (в 1906 и 1907 гг.) активное избирательное право было предоставлено только 15% взрослого населения Российской Империи³³⁶. Таким образом, доля граждан, Имевших избирательное право при советской власти, в несколько раз превосходила процент подданных дореволюционной России, обладавших избирательным правом. Различные избирательные цензы были весьма распространены в зарубежных странах в XIX и первой половине XX в., при этом значительная часть граждан (подданных) соответствующих государств (превышавшая в несколько раз процент лишенцев в РСФСР и затем в СССР в целом) не допускалась к участию в выборах. Приведу несколько примеров.

Существовавшие в XIX в. избирательные цензы (и в первую очередь – имущественный ценз) серьезно суживали электорат различных государств. Так, в Англии до избирательной реформы 1832 г. активным избирательным правом обладало 4,4% взрослого населения страны, в результате ее проведения – 7,5%, а после проведения реформы 1867 г. – 16,4%³³⁷. Во Франции в 1791 г. только 16% взрослого населения были вправе участвовать в выборах, после принятия Конституции 1791 г. имущественный ценз был увеличен, а доля имевших право на участие в выборах снизилась до 8%, причем выборы были косвенными двустепенными. А французская Конституция 1791 г. вводила косвенные трехстепенные выборы. В 1817 г. выборы стали прямыми, а имущественный ценз был установлен в размере 300 франков прямого налога (лишь 0,3% взрослого населения страны уплачивало такой налог). Революция 1830 г. принесла снижение имущественного ценза для пользования активным избирательным правом до 200 франков прямого налога. Имущественный ценз в Бельгии, установленный при принятии Конституции 1831 г., был также довольно высок (например, для участия в выборах в Сенат надо было уплачивать 1000 флоринов прямого налога). Только в результате революции 1848 г. во Франции было провозглашено всеобщее избирательное право, хотя вследствие того, что женщины и некоторые другие категории граждан не получили права участвовать в выборах, к избирательным урнам было допущено не более одной трети населения³³⁸, но уже в. 1850 г. были установлены ограничения всеобщего избирательного права. В Португалии избирательный закон 1820 г. был принят вскоре после революции и не предусматривал имущественного ценза, но женщины к участию в выборах не допускались, а выборы были четырехстепенными. Однако уже в 1821 г. была принята Конституция, которая, хотя и вводила прямые выборы, одновременно установила имущественный ценз. Конституционная хартия Португалии 1821 г. связывала активное избирательное право с цензом в 100 милрейсов прямого годового дохода, а пассивное избирательное право – с цензом в 400 милрейсов прямого годового дохода, причем выборы были двустепенными. Португальский избирательный закон 1852 г., восстановив прямые выборы, сохранил имущественный ценз на прежнем уровне³³⁹. Таким образом, продвижение к установлению всеобщего избирательного права и расширение электората в европейских государствах в XIX – начале XX вв. со всей наглядностью иллюстрирует замечание А. Камю о том, что "история XIX века до 1914 года – это история восстановления народовластия в борьбе со старорежимными монархиями, то есть история утверждения гражданского принципа"³⁴⁰.

Еще один ценз – возрастной. В течение длительного времени действовал, как правило, довольно высокий возрастной ценз: 21–21 лет. С прошлого века демократическая общественность выступала за снижение возрастного ценза. И это понятно. С одной стороны, введение возрастного ценза оправдано тем, что избиратель может вполне сознательно сделать свой выбор лишь в том случае, если он уже в целом сформировался как взрослая личность, имеет достаточно устойчивые и осознанные политические убеждения, основанные на определенном уровне знаний и хотя бы на минимальном жизненном опыте. Естественно, конкретные люди приобретают указанные качества в разном возрасте: кто раньше, кто позже. Однако, исходя из общих закономерностей взросления человека, а также особенностей социальных условий развития человека в каждой стране, можно определить средний возраст, когда эти качества более или менее вызрели. Поэтому, с другой стороны, искусственное завышение возрастного ценза является Недемократичным, поскольку необоснованно сужает избирательный корпус. В России возрастной ценз для активного избирательного права в 18 лет был установлен сразу же после Октябрьской революции и закреплен в Конституции РСФСР 1918 г. В большинстве других стран возрастной ценз для активного избирательного права был снижен до 18 лет гораздо позже. В частности, в США – в 1971 г., в Великобритании, ФРГ и Франции – в 1974 г., в Италии – в 1975 г. В настоящее время в большинстве стран активное избирательное право предоставлено гражданам с 18 лет. Имеются и примеры более низкого возрастного ценза. Так, в Корейской Народно-Демократической Республике граждане имеют право голоса с 17 лет, на Кубе и в Никарагуа – с 16. Конституция Бразилии 1988 г. предоставляет гражданам право голоса с условием обязательного участия в голосовании с 18 лет, но граждане, достигшие 16 лет и желающие принять участие в голосовании добровольно, согласно этой Конституции, могут зарегистрироваться в качестве избирателей. Примечательно также, что Конституция Бразилии 1988 г. устанавливает не только нижнюю границу возрастного ценза, но и верхнюю, что почти не встречается в мировой практике. По Конституции Бразилии 1988 г. граждане старше 70 лет участвуют в голосовании лишь в том случае, если сами по своей инициативе подадут заявку о регистрации в качестве избирателей. Это имеет свою положительную сторону. Ведь отдельные граждане в преклонном возрасте по состоянию здоровья не всегда могут сделать осознанный выбор или попросту не имеют интереса к политике. Поэтому их не лишают избирательного права, но оставляют на их собственное усмотрение, а также практически ставят в зависимость от их состояния здоровья реальное участие в голосовании, так как многие из людей в весьма почтенном возрасте сохраняют в достаточной степени здоровье и энергию для участия в выборах, да и в политической жизни вообще.

Пассивное избирательное право предполагает, как правило, более высокий возрастной ценз (а раньше – и более высокий имущественный ценз). В России, к примеру, депутатом Государственной Думы вправе стать гражданин не моложе 21 года. Сенатором в США может стать гражданин не моложе 35 лет. Обычно довольно высокий возрастной ценз устанавливается для лица, баллотирующегося на пост президента. В России, США, Португалии, Бразилии, Индии и др. президентом может стать лицо не моложе 35 лет, в ФРГ – не моложе 40 лет, в Италии – не моложе 50 лет.

До настоящего времени в отдельных странах имеет место дискриминация женщин. Правда, сегодня это относится лишь к некоторым государствам Востока (например, Иордания), где женщины лишены избирательных прав. В прошлом же веке отстранение женщин от участия в выборах было практически повсеместным. Женщины, а вместе с ними и вся демократическая общественность, боролись за право участия в выборах. Движение женщин за равные с мужчинами избирательные права называлось суфражистским и являлось частью феминистского движения. Но добиться равного с мужчинами избирательного права женщинам впервые удалось лишь на рубеже XIX и XX вв. Впервые женщины получили доступ на избирательные участки в странах англосаксонского права, но для них, как правило, устанавливались повышенные имущественный, возрастной и образовательный цензы. При этом вначале женщины получили возможность голосовать на выборах в местные органы власти или органы власти субъектов федерации в федеративных государствах. В штате Вайоминг (США) женщины приняли участие в выборах в первый раз в 1888 г. К началу XX в. еще в двух штатах – Колорадо и Айдахо – женщины получили право голоса. К концу XIX в. в Великобритании женщины были допущены к выборам в органы самоуправления приходов и графств (но не в парламент). В Новой Зеландии женщинам было предоставлено избирательное право при формировании представительных органов всех уровней в 1891 г. За период с 1891 по 1916 гг. только в 6 странах мира женщины получили право участвовать в выборах: в Новой Зеландии, Австралии, Финляндии (до декабря 1917 г. обладала автономией.в составе Российского государства), Дании, Исландии, Норвегии. В Советской России женщины получили равное с мужчинами избирательное право сразу же после Октябрьской революции (но также женщины были допущены к выборам членов Учредительного Собрания по закону, одобренному до Октябрьской революции, но претворенному в жизнь уже после нее), причем в голосовании на выборах в Советы женщины принимали участие с момента их появления (1905 г.), хотя Советы не признавались органами государственной власти до 21 октября 1917 г.

Всего за период с 1917 по 1920 г. избирательное право было закреплено за женщинами 15 стран: РСФСР, Украинской ССР, Белорусской ССР, Австрии, Канады, Чехословакии, Германии, Венгрии, Ирландии, Люксембурга, Нидерландов, Польши, Великобритании, США (федеральный уровень), Швеции. Затем за период с 1921 по 1944 г. избирательное право распространилось на женщин еще 14 стран (в том числе Бразилии в 1934 г., Франции в 1944 г.), с 1945 г. по 1950 г. – 21 страны (в том числе Италии и Японии в 1945 г.), с 1951 по 1967 г. – 57 стран мира. А в Швейцарии это произошло только в 1971 г., в Андорре – в 1978 г. Во второй половине XX в. избрание женщин президентами государств (например, на Филиппинах, в Шри Ланке, Ирландии, Исландии, Никарагуа и др.) или назначение главами правительств (И. Ганди – в Индии, Б. Бхутто – в Пакистане, М. Тэтчер – в Великобритании, А. Сухоцка – в Польше, М. де Лурдеш Пинтасилгу – в Португалии, Гро Харлем Брундтланд – в Норвегии, Э. Крессон – во Франции и др.) не является уже чем-то необычным. В то же время процент женщин, заседающих в парламентах, в разных странах может различаться довольно существенно. Так, в середине 90-х гг. XX в. женщины составляли в Швеции 41% от общей численности членов парламента, в Норвегии – 39%, в Финляндии – 39%, в Дании – 33%, в Нидерланадах – 31%, в Австрии – 27%, в ФРГ – 26%, в Великобритании – 17%, в Испании – 16%, во Франции – 10%³⁴¹, в США – 11% в Палате Представителей и 9% в Сенате³⁴². В России в результате выборов 1991 г. в составе Государственной Думы женщины составили 10,2% от общего числа депутатского корпуса³⁴³, а по результатам выборов 1991 г. 13,6% депутатов Государственной Думы составляли женщины³⁴⁴. В Новой Зеландии на выборах 1991 г. 15% от той части депутатов, которые были избраны по мажоритарной системе в одномандатных округах, представляли женщины, а среди части депутатов, избранных по пропорциональной системе, женщины составляли 45%³⁴⁵.

В парламентах субъектов Российской Федерации процентная доля женщин среди депутатов по данным на середину 90-х гг. XX в. также пока в целом сравнительно невысока (хотя и существенно различается по субъектам РФ): 34,8% – в Эвенкийском автономном округе, 30,8% – в Чукотском автономном округе, 21,3% – в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе, 21,7% – в Еврейской автономной области, 21,2% – в Курганской области, 21,8% – в Кемеровской области, 21,2% – в Корякском автономном округе, 20,5% – в Читинской области, 20% – в Архангельской области, в городе Москве и в Ненецком автономном округе, 19,5% – в Республике Алтай, 18,8% – в Волгоградской области, 18,5% – в Сахалинской области, 17,6% – в Магаданской области, 17,1% – в Ивановской области, 16,% – в Свердловской (в среднем в двух палатах), Ульяновской и Ярославской областях, 16% – в Хакасии, 15,8% – в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе, 15,1% – в Якутии (Саха) (в среднем в двух палатах), 14,3% – в Ямало-Ненецком автономном округе, 14% – в Камчатской области, 13,3% – в Амурской и Вологодской областях, 13% – в Ханты-Мансийском автономном округе, 12,5% – в Калининградской области, 12% – в Брянской области, 11,5% – в Новгородской области, 11,1% – в Адыгее, 11% – в Удмуртии и в Башкортостане (в среднем в двух палатах), 10,5% – в Костромской области, 10,3% – в Приморском крае, 10% – в Республике Коми, в Московской и Смоленской областях, 9,8% – в Красноярском крае, 9,3% – в Кировской области, 9,1% – в Иркутской и Тверской областях, 8,7% – в Тамбовской области, 8,6% – в Кабардино-Балкарии, 8,3% – в Мурманской и Тульской областях, 8% – в Алтайском крае, в Рязанской и Самарской областях, 7,3% – в Челябинской области, 7,1% – в Томской области, 7% – в Калужской области, 6,7% – в Агинском Бурятском автономном округе, 6,5% – в Воронежской области, 5,7% – в Белгородской и Саратовской областях, 5,4% – во Владимирской области, 5% – в Пермской области, 4,6% – в Татарстане, 4,4% – в Пензенской области, 4,3% – в Хабаровском крае, 4,1% – в Карачаево-Черкесии, 4% – в Ставропольском крае, 3,6% – в Астраханской области, 3% – в Марий Эл, 2,5% – в Дагестане, 2% – в Ленинградской области, 1,4% – в Северной Осетии – Алании, 0 – в Курской, Новосибирской и Тюменской областях, в Коми-Пермяцком автономном округе³⁴⁶.

Во многих странах существует ценз оседлости. Для активного избирательного права он составляет как правило от одного месяца до двух лет. Это означает, что гражданин, чтобы получить доступ к избирательной урне, должен постоянно прожить на территории данного избирательного округа установленный промежуток времени, предшествующий голосованию (непродолжительные отлучки по делам или на отдых в расчет не принимаются). Для пассивного избирательного права могут вводиться и более жесткие требования. Так, в США гражданин, чья кандидатура выставляется на пост Президента, должен постоянно прожить на территории страны не менее 14 лет, предшествующих выборам (опять же кратковременные поездки за рубеж не учитываются). Наибольший ущерб действие ценза оседлости наносит субъективному избирательному праву сезонных рабочих, а также других лиц, вынужденных по роду своих занятий часто менять место своего жительства.

В законодательстве ряда стран предусмотрен ценз грамотности, или образовательный. К участию в выборах допускаются лишь граждане, имеющие некий минимум образования (чаще всего говорится о.том, что граждане должны "уметь читать и писать"). Сторонники сохранения данного ценза обосновывают свою точку зрения тем, что неграмотность мешает гражданам следить за политической жизнью, разобраться в позициях партий и отдельных политических деятелей, сделать свой выбор вполне обдуманно. Таким образом, неграмотные люди, неискушенные в политике, могут легко оказаться объектом манипуляций нечистых на руку политиканов. В какой-то мере это так. Однако сегодня радио и телевидение получили весьма широкое распространение не только в развитых, но и в развивающихся странах. Благодаря этим средствам массовой информации граждане (в том числе и неграмотные) получают достаточно сведений, чтобы быть в курсе политических событий и составить себе представление о партиях и политических деятелях. К тому же многим неграмотным гражданам жизненный опыт помогает разобраться в том, кто является их другом, а кто пытается использовать их голоса в узкокорыстных целях. Поэтому в настоящее время ценз грамотности является чаще всего антидемократичным и наносит удар по политическим правам малоимущих слоев населения, которым бедность не позволила получить даже начатки образования. Следует отметить, что для развитых стран наличие или отсутствие этого ценза не актуально, ибо в них с массовой неграмотностью практически покончено. Оставшиеся отдельные неграмотные не могут сколько-нибудь существенно повлиять на политический процесс.

Иначе обстоят дела в развивающихся странах. Там неграмотных, как правило, огромное количество, причем наибольшая их часть занимает активные политические позиции. В этом случае отстранение их от голосования составляет существенную проблему. Неудивительно, что в ряде латиноамериканских стран демократическим силам удалось добиться отмены ценза грамотности или его смягчения. Так, согласно Конституции Эквадора 1977 г., голосование объявляется обязательным для умеющих читать и писать и факультативным для неграмотных. Другими словами, неграмотные вносятся в списки избирателей только по их собственной инициативе. Таким образом, политически активным, а значит интересующимся политикой и стремящимся в ней разобраться неграмотным гражданам открыт доступ к участию в голосовании. Естественно, ценз грамотности сохраняется для пассивного избирательного права. И это оправдано, поскольку для лица, занимающего выборную должность, мало определить, кто защищает его интересы, а надо самому участвовать в разработке основных направлений политики страны, а также в выработке различных документов, в том числе и нормативных актов, а это уже требует совсем другого уровня компетентности.

Избирательного права лишены граждане, признанные в судебном порядке недееспособными вследствие психического заболевания. Кроме того, по решению суда, в ряде стран лишаются права участвовать в выборах в течение некоторого времени граждане, осужденные за определенные преступления. В некоторых странах лица, подвергшиеся тюремному заключению, автоматически лишаются избирательного права на срок, равный сроку отбывания этого наказания. В СССР, по Конституции 1977 г., избирательное право граждан, отбывающих наказание в виде лишения свободы, формально не могло быть приостановлено и не приостанавливалось, но на практике такие граждане к выборам не допускались.

Кроме избирательного, к числу важнейших политических прав относится право объединения (иногда в специальной литературе встречается другое наименование этого же права – право ассоциации или свобода ассоциации, но такое наименование – просто калька при переводе с одного из европейских языков). Реализация этого права проявляется в создании различного рода общественных организаций и движений, вступлении в их ряды, а также в участии в деятельности самих организаций и движений. На заре буржуазной эпохи на создание организаций налагался запрет (закон Лё-Шапелье 1791 г. во Франции, аналогичный закон 1791 г. в Англии и т.д.). Предполагалось, что организации ограничивают свободу индивидуума. Однако жизнь брала свое. Общественные начала заложены в сущности человека. Поэтому совместная деятельность не ограничивает свободу человека, а в определенных случаях именно через совместную деятельность человек реализует свою свободу. Отдельные свои права и законные интересы гражданин может осуществить только благодаря коллективным действиям и в ходе таких действий. Вместе с тем, естественно, это возможно, когда вступление и выход из объединения добровольный, а само объединение – союз единомышленников. Несмотря на упомянутые запреты, организации все равно создавались, потому что в них была объективная потребность. Уже спустя несколько десятилетий данные запреты были смягчены, а затем и вовсе сняты. Позже появилось правовое регулирование деятельности организаций и движений, но законодатель уже подходил к ним как к обычным и даже полезным институтам общественной жизни. Свобода ассоциации, в частности, закреплена в ст. 21 Международного пакта о гражданских политических правах, а также в ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод³⁴⁷. Право на объединение в профсоюз и права профсоюзов специально регулируются ст. 8 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и Конвенцией Международной Организации Труда относительно свободы ассоциаций и защиты права на организацию (1948 г.). Причем последняя из упомянутых конвенций содержит также права союзов предпринимателей. Далее будет сказано о роли и значении общественных организаций в политической системе общества и о правовой регламентации их деятельности.

Уже в XX в. из права объединения выделяется самостоятельный институт – право на создание партии. В некоторых странах право на создание партии в настоящее время закреплено в конституциях и законодательных актах наряду с более широким понятием права объединения. В дальнейшем будет специальное внимание уделено рассмотрению основных тенденций и закономерностей правового регулирования создания, деятельности и прекращения существования партий в разных странах, поэтому нет необходимости сейчас подробно анализировать это явление.

К числу политических прав и свобод относится право граждан подавать коллективные и индивидуальные петиции во все государственные органы вплоть до парламента и главы государства³⁴⁸. Слово "петиция" пришло в европейские языки из латыни (по латыни petitio означает "требование", "домогательство", "притязание", "иск", "просьба") и по смыслу ближе всего к русскому слову "обращение". В петициях обычно содержатся жалобы на действия или бездействия представителей государственной администрации, предложения по совершенствованию работы различных звеньев государственного аппарата, по принятию тех или иных законов, по осуществлению каких-либо мер, требования по защите прав и законных интересов граждан. Традиция обращаться с петициями к высшим органам государственной власти сохранилась с эпохи средневековья (на Руси использовался термин "челобитная", а не "петиция"). Однако в настоящее время право подачи петиции означает не только возможность направления их в соответствующие государственные органы, но и обязанность этих органов рассмотреть полученные петиции и дать на них ответ. Это не означает, что все предложения принимаются и все требования удовлетворяются, но все подлежат рассмотрению, и на все петиции в той или иной форме реагируют. А реализация предложений или удовлетворение требований и жалоб зависит от их обоснованности.

В законодательстве СССР и входивших в него республик термина "петиция" не было и нет. Конституция СССР 1977 г. содержала ст. 49, предусматривающую право граждан вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности. Специально оговаривалась обязанность должностных лиц в установленные законом сроки рассмотреть предложения и заявления граждан, дать на них ответ и принять надлежащие меры. При этом законодатель тесно взаимоувязывал право граждан 'вносить предложения с правом критиковать недостатки в работе государственных органов и общественных организаций. Кроме того, в ст. 51 было закреплено право граждан обжаловать в суд решения должностных лиц, государственных и общественных органов. Конституция РФ 1991 г. содержит сходное положение (п. 2 ст. 46). Порядок судебного обжалования таких решений подробно регламентируется Законом РФ 1991 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Что касается порядка и сроков рассмотрения жалоб, то Конституция отсылала к текущему законодательству. Ряд положений ст.ст. 49 и 51 Конституции СССР был конкретизирован и регламентирован в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. в редакции от 4 марта 1980 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан". Так, были установлены единые сроки рассмотрения предложений, заявлений и жалоб получившими их должностными лицами. По общему правилу, они должны быть рассмотрены и по ним должны быть приняты решения в срок до одного месяца, а если не требуется дополнительной проверки и изучения, то – безотлагательно, но не позднее 15 дней с момента их поступления в компетентный орган³⁴⁹. Основные положения этого законодательства сохраняют свое действие в настоящее время в Российской Федерации. Федеральный закон 1991 г. "Об основах государственной службы" подтвердил 30-дневный срок рассмотрения жалоб и заявлений. Конституция России 1991 г. также не обошла вниманием данное право: в ст. 33 говорится, что "граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления"³⁵⁰. В 1991–1991 гг. шла интенсивная работа над законопроектом "Об обращениях граждан", который должен заменить прежнее законодательство.

Московский городской законодатель вводит в язык отечественных законов термин "петиция". В частности, в ст. 2 Закона г. Москвы 1991 г. "Об обращениях граждан"³⁵¹ сказано, что "под обращениями в настоящем Законе понимаются изложенные в устной или письменной форме предложения, заявления, жалобы, ходатайства, в том числе коллективные обращения и петиции граждан". Однако целесообразность законодательного введения нового термина в данном случае представляется весьма сомнительной, поскольку понятие, обозначенное данным термином, практически неотличимо по содержанию от понятия коллективного обращения, применяемого в том же Законе. Сравним два этих понятия, приводимых в ст. 2 указанного Закона г. Москвы. "Коллективные обращения – обращение двух или более граждан в письменном виде, содержащее частный интерес, либо обращение, принятое на митинге, собрании и подписанное организаторами и (или) участниками митинга или собрания, имеющее общественный характер". "Петиции – коллективные обращения граждан в органы власти города о необходимости проведения общественных реформ или частичного изменения законодательства". Из приведенных определений видно, что единственное отличие петиции от коллективного обращения, по московскому Закону, заключается в том, что коллективное обращение, имеющее общественный характер (т.е. в том числе и призывающее к общественным реформам или частичным изменениям городского законодательства), должно быть обязательно принято на митинге или собрании, а петиция необязательно должна приниматься на собрании или митинге (хотя нет запрета и на обратное). В то же время Закон допускает и коллективные обращения, не обязательно принятые на митинге или собраниях, если эти обращения содержат частный интерес. Таким образом, вполне можно было бы, не вводя новых терминов, говорить о коллективных обращениях, имеющих частный характер, и коллективных обращениях, имеющих общественный характер (тем более в Законе, фактически, такая классификация коллективных обращений уже проведена, если даже исходить только из указанных определений). Избыток же законодательно закрепленных понятий, трудноотличимых между собой по содержанию, способен породить путаницу в правовых институтах.

В настоящее время в большинстве демократических государств право подачи петиций понимается как широкая возможность лиц обращаться индивидуально и коллективно к различным центральным и местным органам и должностным лицам разного уровня. Однако и в современных условиях иногда встречаются ограничения. Так, Конституция Испании (ч. 2 ст. 21) запрещает военнослужащим и служащим вооруженных сил, а также военных ведомств или учреждений, подчиненных военной дисциплине, подавать коллективные обращения.

К числу важнейших политических свобод относятся также свобода слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий и демонстраций. Нет почти ни одной страны, обладающей конституцией, в которой не провозглашались бы указанные свободы. Правда, в конституционном и текущем законодательстве практически всегда содержатся ограничения этих свобод. Некоторые из ограничений оправданы и даже служат наилучшей реализацией самих прав и свобод, другие фактически нацелены на их ущемление. Так, для проведения массовых митингов, демонстраций и манифестаций на улицах и площадях города, естественно, требуется предварительное согласование места и времени проведения такого мероприятия с местными органами власти, поскольку необходимо таким образом организовать уличное движение и потоки немитингующих пешеходов, чтобы ни данное мероприятие не мешало нормальной жизни города, ни городской транспорт и пешеходы не мешали демонстрантам и митингующим. Вместе с тем важно, чтобы два разных массовых мероприятия не были назначены для проведения в одно и то же время в одном и том же месте. Иначе говоря, в этом случае предварительное согласование времени и места проведения демонстрации и митинга не является актом разрешения или неразрешения проведения мероприятия, а уточнением деталей, позволяющим лучше организовать его проведение. Однако вряд ли оправдано предварительное согласование места и времени проведения мероприятия с какими-либо органами власти, если оно организовано в местах, где нет большого количества спешащих куда-либо пешеходов и транспорта (например, в парках, на пустырях, внутри зданий и т.п.). В Лондоне, например, в Гайд-парке, имеется уголок ораторов, где каждый желающий может выступить по любому поводу перед собравшимися. Нет необходимости, по-видимому, предварительно согласовывать с органами власти проведение массовых мероприятий (например, пикетирования, голодовки протеста и т.п.), для организации которых не надо специально регулировать потоки пешеходов и транспорта. В Российской Федерации Закон "О свободе шествий и манифестаций" был принят в 1991 г.

Возникает вопрос, а относится ли упомянутая свобода слова к числу политических прав? Ведь свободно выражать свое мнение словами можно не только по вопросам политики. На мой взгляд, тем не менее, свобода слова входит в число именно политических прав, поскольку речь идет об обеспечении права высказываться именно по общественно-значимым вопросам, по вопросам, которые вызывают не только общий интерес, но и необходимость решать эти вопросы совместными усилиями, а такие вопросы находятся в сфере совместной деятельности людей по управлению общими делами. Именно здесь нужны некие правовые гарантии свободы слова. Свобода разговаривать на какие-то бытовые темы не только никогда не ставилась под сомнение, но и никогда не ограничивалась за исключением запрета оскорблять собеседника в ходе таких бесед. Если человек высказывается публично, стремясь прежде всего или исключительно к художественному самовыражению, далеко не всегда заботясь, будет ли такое его самовыражение влиять не решение общественно-значимых проблем, то здесь уже речь идет о свободе художественного творчества, иными словами об одном из социально-культурных прав, что рассматривается ниже. Право на художественное и научное творчество во многих аспектах близко к свободе слова, но все-таки это далеко не одно и то же, на что я считаю нужным обратить внимание.

Свобода выражения своего мнения, которая проявляется и в свободе слова и в свободе печати, и в свободе митингов, демонстраций и шествий, не безгранична, да и не может быть безграничной даже при .самом демократичном режиме. Права человека ограничены правами других людей. В высказываемых мнениях не должно быть оскорблений в адрес других, призывов к насилию, пропаганды национальной и расовой ненависти, порнографии и т.п. Разумеется, в недемократических государствах ограничения свободы выражения своего мнения производятся не только по этим критериям; ограничения могут практически свести на нет свободу, оставляя возможность для выражения только официальной точки зрения, хотя при этом могут допускаться некоторые вариации в трактовке официальной точки зрения без выхода за ее рамки.

Во многих странах существует весьма обширное законодательство, регулирующее различные стороны существования средств массовой информации и реализации через них свободы слова и свободы печати. В СССР и входивших в него союзных республиках на протяжении долгого времени эти вопросы регламентировались подзаконными актами закрытого характера. Ситуация изменилась после принятия Закона СССР о свободе печати в 1990 г. и Закона Российской Федерации о средствах массовой информации в 1991 г. В Законе РФ специально указывается на недопустимость цензуры и в то же время устанавливается ответственность за обнародование ложных, порочащих кого-либо данных. В указанном Законе определены условия и порядок регистрации средств массовой информации, распространения информации, статус органов массовой информации, статус журналистов, межгосударственное сотрудничество в области массовой информации, ответственность за нарушение законодательства о средствах массовой информации. В 90-е годы российское законодательство о средствах массовой информации продолжало интенсивно развиваться, о чем уже говорилось выше. Подробнее правовое регулирование средств массовой информации, а также некоторые правовые аспекты реализации свободы слова с помощью массовой информации рассматриваются ниже (в главе IV, в параграфе, посвященном законодательному регулированию информационно-коммуникативной системы).

Третья группа прав и свобод – социально-культурные права и свободы. Одним из основных прав в этой группе является право на образование. Сегодня во всем мире признано право людей на получение обязательного бесплатного начального образования. Но не везде дела обстоят одинаково. В странах Европы, Северной Америки, Австралии, в Японии, Китае и некоторых других государствах задача ликвидации массовой неграмотности уже давно решена, хотя некоторые проблемы, связанные с начальным образованием (качество образования, методические вопросы и т.п.), остаются. Большинству стран Азии, Африки, Латинской Америки и Океании еще предстоит добиться, чтобы все взрослое население научилось читать и писать. Причем данная задача остро стоит и даже перед столь развитыми в экономическом плане странами этих регионов, как Бразилия, Мексика, Аргентина, Индия. Значительные усилия прилагают многие страны Африки для преодоления почти поголовной неграмотности населения.

Конституция РФ (ч. 2 ст. 43) гласит: "Гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях". К принципам государственной политики в области образования, закрепленным в Законе РФ "Об образовании" 1991 г. (с последующими поправками), относятся: гуманистический характер образования; приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности; воспитание гражданственности, любви к Родине; единство федерального культурного и образовательного пространства; защита системой образования национальных культур и региональных культурных традиций в условиях многонационального государства; общедоступность образования; адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников; светский характер образования в государственных, муниципальных образовательных учреждениях; свобода и плюрализм в образовании; демократический, государственно-общественный принцип управления образованием; автономность образовательных учреждений. Во многих современных конституциях устанавливается бесплатность начального, а в некоторых конституциях и среднего образования. Это соответствует сегодняшним международным стандартам. Так, в Конвенции "О правах ребенка" (принцип 7) предусмотрено, что "ребенок имеет право на получение образования, которое должно быть бесплатным и обязательным, по крайней мере на начальных стадиях"³⁵².

В России стремятся создать условия, позволяющие любому человеку получить образование на своем родном языке. Правда, на пути к этому идеалу имеется естественное ограничение: наличие достаточного количества учеников для формирования полноценных классов. Только при этом условии существование школ с обучением на каком-либо языке является экономически и в определенной мере методически возможным. В Советской России, а позже в СССР во всех местностях компактного проживания различных наций и народностей за государственный счет создавались школы с обучением ни соответствующем языке. Для некоторых языков, не имевших письменности, в 20–30-е годы XX столетия были разработаны и внедрены в жизнь алфавиты. При этом нерусские школы открывались не только в соответствующих союзных и автономных республиках и иных национально-автономных образованиях, но и в крупных городах с многонациональным населением. Например, в Москве после 1917 г. был открыт целый ряд школ для детей нерусских национальностей (так называемые национальные школы). В 1921 г. учащиеся национальных школ составляли 1400 человек, а в 1933 г. их количество увеличилось до 3121 человек³⁵³. В 1936 г. в Москве имелось 11 национальных школ: 5 татарских (1 средняя, 2 неполные средние, 2 начальные школы), 1 немецкая (средняя), 1 еврейская (неполная средняя), 1 мордовская (неполная средняя), 1 латышская (неполная средняя) и 1 польская. Из этих 11 национальных школ 8 были самостоятельными, а 3 существовали в качестве отделений при русских школах (польская и 2 начальных татарских). Кроме того, имелось 9 отдельных классов при русских школах (ассирийские, цыганские, татарские и др.). Всего в этих нерусских учебных заведениях в 1936 г. в Москве обучались 2987 человек: татар – 1518 учащихся, немцев – 771, латышей – 134, англо-американцев – 140, евреев – 60, цыган – 30, ассирийцев – 5O и др.³⁵⁴. Впрочем, затем, в 30–40-е годы нерусские школы вне союзных республик и автономий закрыли. Так, в 1935 г. в Ленинграде закрыли Питершуле – немецкую школу, – существовавшую с XVIII в. Решение о восстановлении этой немецкой школы было принято только в середине 90-х гг. XX в. Восстановлению в определенной степени благоприятствовало также то, что здание Питершуле после ее закрытия использовалось для обычной средней школы, а не было переоборудовано или снесено.

На рубеже 80–90-х годов в городах с многонациональным населением в России вне пределов республик и других "национальных" субъектов Федерации стали вновь создавать нерусские школы. Например, в Москве к началу 1991 г. имелись 32 национальные государственные школы (еврейские, татарские, литовская, украинская и т.д.). Кроме того, создаются и частные национальные школы. В Москве к концу 90-х гг. XX в. стало возможным получить высшее образование, например, на украинском языке. В большинстве современных развитых демократических странах с многонациональным населением из государственного бюджета выделяются средства на создание и содержание школ, в которых представители национальных меньшинств, не имеющих территориально-административной автономии, могут получить образование на родном языке.

В Европе, однако, встречаются отдельные страны, где права негосподствующих национальных групп серьезно ущемляются, что, конечно же, свидетельствует отнюдь не о демократичности политических режимов этих стран. В частности, в Латвии, где при общей численности населения в 2,4 млн. человек этнические русские составляют примерно 722 тыс. человек³⁵⁵, количество государственных русских школ постоянно сокращается после выхода Латвии из СССР, и поставлена задача к началу XXI в. вообще ликвидировать все государственные русские школы. Дискриминационные меры принимаются также в Эстонии и Литве в отношении этнических русских и в отношении других этнических неэстонцев и нелитовцев соответственно.

В США высшее образование платное, причем не только в частных, но и в государственных университетах, хотя в государственных высших учебных заведениях плата ниже. Стипендии, которые назначаются лишь отличившимся студентам в ряде высших учебных заведений США, не покрывают всей платы за обучение. В странах Западной Европы стипендии являются наиболее распространенной формой финансовой поддержки студентов. Их предоставление зависит, прежде всего, от материального положения студентов, но могут учитываться также и успехи студентов в учебе. Так, в Дании и Нидерландах в 90-е гг. XX в. все студенты имеют право на получение стипендий. При этом в Нидерландах 100% студентов имеют стипендии. Правда, начиная с сентября 1991 г., для студентов, чьи оценки на экзаменах в конце учебного года недостаточно высоки, стипендии превращаются в возвращаемые займы³⁵⁶. В 90-е гг. XX в. в восточных землях Германии стипендии получают 90% студентов, в западных землях Германии – 33%, в Люксембурге – 80%, в Дании – 78%, в Великобритании – 76%, в Швеции – 67%, в Финляндии – 59%, в Ирландии – 42%, в Фландрии (Бельгия) – 23%, в франкоязычной общине Бельгии – 20%, в Испании – 20%, во Франции – 18%, в Португалии – 15%, в Австрии – 13%, в Греции – 7%, в Италии – 3% студентов³⁵⁷.

В большинстве стран Западной Европы высшее образование в основном бесплатное. Преамбула Конституции Франции 1946 г., сохраняющая в настоящее время юридическую силу в качестве одного из конституционных актов, гласит: "Организация бесплатного и светского публичного образования всех ступеней является долгом государства"³⁵⁸. В России высшее образование в основном бесплатное, стипендии получает подавляющее большинство студентов, хотя в 90-е гг. XX в. суммы, выплачиваемые студентам в виде стипендий, крайне малы и могут рассматриваться как чисто символическая поддержка учащейся молодежи. С начала 90-х гг. XX в. в России наряду с бесплатным высшим образованием было введено и платное.

К социально-культурным правам относится также право на пользование достижениями культуры, что обеспечивается государственным надзором за охраной памятников истории и культуры, поддержкой театра, кино и т.п., доступом по приемлемым ценам или бесплатно в музеи, библиотеки и т.д. В ряде стран (например, Франции, Канаде и др.) во всех (или некоторых) государственных музеях, вход в которые обычно платный, выделяется день, когда за вход не требуется плата. Это сделано для того, чтобы малообеспеченные слои населения имели возможность посещать музеи. В США вход во все федеральные музеи бесплатный, но плата может быть назначена только за посещение некоторых передвижных выставок.

Конституция Болгарии 1991 г. (ст. 51), к примеру, так формулирует право на доступ к культурным ценностям: "Каждый имеет право пользоваться национальными и общечеловеческими культурными ценностями и развивать свою культуру в соответствии со своей этнической принадлежностью, что признается и гарантируется законом"³⁵⁹. В Конституции РФ (ч. 2 ст. 44) говорится: "Каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям"³⁶⁰.

Еще одним правом из числа социально-культурных является свобода творчества, которая проявляется в различных сферах науки и культуры. Так, Конституция РФ (ч. 1 ст. 44) указывает, что "каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания"³⁶¹. А в Конституции Турции специальная статья говорит о "защите искусств и художников" (ст. 64). Реализация свободы творчества защищается и регулируется более детально авторским правом. Свобода творчества схожа по форме проявления со свободой слова и печати – самореализации в области политики.

К личным правам и свободам относятся неприкосновенность личности, неприкосновенность жилища, тайна почтовых и телеграфных отправлений, тайна телефонных переговоров, свобода совести, право на доброе имя и уважение достоинства и т.п. Наиболее полные юридические гарантии неприкосновенности личности и неприкосновенности жилища содержатся в уголовном и уголовно-процессуальном законодательстве. Неприкосновенность личности должна пониматься в двух аспектах: личность необходимо оградить от преступных посягательств других лиц, не обладающих властными полномочиями, и от злоупотребления властью со стороны государственных органов и должностных лиц. При этом те же органы, которые борются с преступностью, и в одних случаях ограждают лицо от неправомерных посягательств, в определенных обстоятельствах могут выступать в качестве субъекта нарушения неприкосновенности личности. Для того, чтобы снизить вероятность этого, создаются различные контрольные органы и даже самостоятельные системы органов. Так, в России надзор за законностью, в том числе и в ходе расследования преступлений, осуществляется органами прокуратуры. Ввиду этого всякий арест осуществляется только с санкции прокурора соответствующего уровня. Но это – в ходе предварительного следствия. После вынесения и вступления в силу приговора суда, только он имеет законную силу. В других странах санкцию на арест также дает либо прокурор, либо судья. Правда, в некоторых странах институт судейского должностного лица – магистрата – шире института судьи, т.е. должностного лица, обладающего полномочиями по вынесению решений и приговоров в суде после разбора дел в соответствии с установленными процессуальными правилами. Магистраты же в таких странах являются не только судьями, но и работниками прокуратуры. Например, во Франции, согласно Органическому закону "О статусе магистратуры", утвержденному Ордонансом № 58–1270 от 21 декабря 1951 г. (с. многочисленными позднейшими дополнениями и изменениями)³⁶², в число магистратов включаются судьи, прокуроры и магистраты, входящие в штат центрального управления Министерства юстиции. При этом магистраты, работающие в Министерстве юстиции, являются фактически государственными служащими в рамках исполнительной, а не судебной ветви власти. Но они входят в судебный корпус в широком смысле слова. Прокуратура во Франции организована и функционирует во многом сходным с российской прокуратурой образом. Следственные судьи во Франции по сути своей деятельности практически аналогичны следователям в бывшем СССР и в современной России. Формально ордер на арест, выдаваемый во Франции должностным лицом, имеющим статус магистрата, хотя и не являющегося судьей, все же может с точки зрения французского законодательства рассматриваться как судебная санкция, но в сущности такая санкция не отличается от санкции прокурора в России, где прокуроры в законодательстве не рассматриваются как судейские должностные лица. В Италии институт магистрата (см. Уложение о судоустройстве, одобренное Королевским декретом № 12 от 30 января 1941 г. с последующими поправками)³⁶³ сходен с Институтом магистрата во Франции. При этом в Италии (так же, как во Франции) прокуроры дают ордер на арест подозреваемого в совершении преступления лица. Сходная ситуация существует и в Бельгии, и Европейский суд по правам человека в деле DeCubber v. Belgium пришел к выводу, что в Бельгии "судья-следователь имеет во многом те же обязанности, что и прокурор, и находится, по крайней мере формально, под контролем Генерального прокурора"³⁶⁴.

За рубежом весьма распространен институт habeas corpus. Впервые он появился в Англии в 1679 г., когда был одобрен Акт о лучшем обеспечении свободы подданного и о предотвращении заточений за морями³⁶⁵. Согласно этому Акту, всякое лицо, будучи арестованным, имеет возможность написать прошение судье, который обязан потребовать доставить к нему арестованного с тем, чтобы разобраться в его деле предварительно. Если арест был недостаточно хорошо обоснованным, то судья освобождал арестованного. Если арест был обоснован, то судья, исходя из обстоятельств дела, мог отпустить арестованного под залог до суда или оставить его до суда в заключении. Арестованный доставлялся к судье на основе приказа, написанного по латыни и начинающегося словами, которыми теперь обозначается данный институт и которые прочно вошли в юридический лексикон многих зарубежных стран – habeas corpus. Если должностное лицо, ответственное за арест, не доставляло арестованного к судье, несмотря на его приказ, то следовало наказание, а в случае упорствования – отстранение от должности (не считая штрафа и т.п.). Таким образом, habeas corpus представляет собой судебный контроль за деятельностью административно-полицейских органов по обеспечению неприкосновенности личности. Именно в таком качестве институт habeas corpus был воспринят многими странами мира.

С неприкосновенностью личности тесно связано и право на жизнь. В п. 1 ст. 2 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод³⁶⁶ говорится, что "право человека на жизнь охраняется законом". С одной стороны, это означает, что государство должно применять законы, квалифицирующие в качестве преступлений убийства (в первую очередь преднамеренные), совершенные частными лицами. С другой стороны, должны быть гарантии от произвольного лишения жизни государством. Поэтому п. 1 ст. 2 продолжается так: "Никто не может быть лишен жизни иначе как во исполнение смертного приговора, вынесенного судом за совершение преодоления, в отношении которого законом предусмотрено такое наказание". Вместе с тем Протокол № 6 к Конвенции указывает, что "смертная казнь отменяется", хотя и он допускает смертную казнь во время войны или неизбежной угрозы войны. Ряд стран (Португалия, Франция, Австрия и др.) отменили смертную казнь (всего таких стран и субъектов федераций, в которых уголовные законы относятся к их ведению, – около 60³⁶⁷). Другие страны (Великобритания, Андорра и пр.) не применяют смертную казнь, хотя формально она не запрещена (всего таких государств и субъектов федерации в настоящее время – около 30³⁶⁸). К числу государств, отменивших смертную казнь, относят иногда и государства, законодательно запретившие применение смертной казни в мирное время, но допускающие применение смертной казни в военное время за военные преступления (Бразилия, Испания, Италия и др.). В целом сегодня почти 100 государств сохраняют смертную казнь в своем законодательстве и применяют ее на практике³⁶⁹, причем в 13 государствах – членах ООН смертная казнь законодательно закреплена и в отношении несовершеннолетних преступников³⁷⁰. В США, к примеру, в 34 штатах из 50 применяется смертная казнь³⁷¹. В России смертная казнь в настоящее время не отменена (ранее отсутствовала как вид наказания в 1917–1918 гг., в 1920–1921 гг., в 1947–1950 гг.), но в 1991–1991 гг. в связи со вступлением России в Совет Европы был разработан Федеральный закон о моратории на смертную казнь. Вместе с тем формальная отмена смертной казни еще не означает, что осужденного нельзя поместить в такие условия, которые повлекут за собой его скорую кончину. Следует отметить, что общественное мнение вовсе не однородно в отношении проблемы сохранения смертной казни. Многие полагают, что отмена смертной казни за такие преступления, как, например, геноцид, вряд ли оправдана. В некоторых странах уже в 90-е гг. XX столетия отмененная ранее смертная казнь вновь восстановлена. Например, в Ливане в 1991 г. была восстановлена смертная казнь³⁷².

Неприкосновенность жилища означает, что войти в чье-либо жилище можно только с разрешения самого лица, в нем проживающего, или с санкции компетентных надзорных или судебных органов.

Важное значение имеет тайна почтовых и телеграфных отправлений и тайна телефонных переговоров. Исключение в демократических государствах может быть сделано только в том случае, если есть веские основания полагать, что прослушивание телефонных переговоров и просматривание писем и телеграмм позволит раскрыть преступление. Такое прослушивание и просматривание производится правоохранительными органами с санкции прокурора или судьи.

Свобода совести заключается во внутреннем убеждении каждого отдельного человека в том, чтобы по своему выбору исповедовать любую религию или не исповедовать никакой. В этом свобода совести отличается от свободы вероисповедания, согласно которой человек не вправе быть атеистом, но свободен в выборе религии, которую хотел бы исповедовать. Свобода совести обеспечивается отделением церкви от государства и школы от церкви, что создает условия для подлинной свободы выбора в вопросе, верить в Бога или нет, и в вопросе выбора религии. В этом случае человек не испытывает внешнего давления при осуществлении своего выбора. Свобода совести провозглашается в таких государствах, как Россия, Франция, Португалия, Китай, Бразилия, Вьетнам, Куба и др. Конституция Польши, к примеру, провозглашая свободу совести и религии (ч. 1 ст. S3), дает разъяснение, что "свобода религии включает свободу исповедания или принятия религии по собственному выбору, а также проявления индивидуально или совместно с другими людьми, публично или частным образом своей религии путем отправления культа, молитвы, участия в обрядах, исполнения религиозных правил и обучения"³⁷³ (ч. 2 ст. 51).

В некоторых странах определенная религия провозглашается государственной, что ставит в привилегированное положение церковь, исповедующую данную религию. Эта церковь финансируется из государственного бюджета, она ведает регистрацией браков, рождений и т.п., формулы, основанные на догматах этой религии, используются в текстах различных государственных присяг, дети обучаются основам данной религии. Такое положение занимает англиканская религия в Великобритании, лютеранство – в некоторых Скандинавских странах, ислам – в Иране, Марокко, Ливии, Пакистане и ряде других стран, иудаизм в Израиле.

Следует отметить, что привилегированный статус государственной религии, кроме преимуществ для конфессиональной организации, исповедующей эту религию, создает для такой организации также и некоторые проблемы, а при определенных условиях пагубно сказывается на реальном авторитете такой религии. Ведь вольно или невольно конфессиональная организация, исповедующая государственную религию, оказывается привязанной к государственной политике и в силу своих особых взаимоотношений с государством вынуждена в своей деятельности руководствоваться не только религиозными догматами, но и ориентироваться на светские интересы государства, во многих случаях далекие от вопросов веры, поддерживать государственные решения, не всегда и не во всем согласующиеся с основами вероучения. На эти проблемы обратил внимание еще в XIX в. один из крупнейших богословов и специалистов по церковному праву епископ Иоанн (Соколов), проанализировавший взаимоотношения православной церкви и Византийского государства в своей монографии "О свободе совести". Задаваясь вопросом: "И сама Церковь, принимая государственное содействие, не была ли в опасности пожертвовать когда-нибудь частью своей собственной независимости?"³⁷⁴ – епископ Иоанн (Соколов) пришел к следующим выводам. "Главная причина жалкого состояния Церкви, – писал епископ Иоанн Смоленский, – не столько в ереси, не столько в падении христианских нравов, сколько то, что было причиной и усиления ересей и ослабления нравов – влияния на Церковь гражданской власти... То, чего не могла сделать языческая власть всевозможными насилиями, т.е. ослабить, унизить христианство, то "христианская" власть без особого труда сделала – своими услугами ему. Да, на Востоке Церковь, непоколебимая в учении веры, во всех других отношениях начала падать с IV века. Или, вернее сказать, государство, заключая в свои объятия Церковь, задушила ее и, само падая нравственно, увлекало к падению и Церковь. Если тут была свобода, то только свобода лжи и самого противу-совестного попрания религии. А в основе такой ужасной свободы лежал деспотизм гражданской власти в духовных делах"³⁷⁵. В Бразилии, например, как отмечали исследователи³⁷⁶, после того, как в Конституции 1891 г. было закреплено отделение церкви от государства, авторитет католической церкви (католицизм до этого был государственной религией) повысился, поскольку церковь не обязана была больше поддерживать любые решения государственных органов и могла исходить при оценке событий, складывающихся ситуаций и поведения людей из своей собственной убежденности, т.е. такой убежденности, которая вызрела исключительно внутри самой церкви.

От свободы совести следует отличать право на создание конфессиональной организации или на вступление в нее. Свобода совести – это личное право, связанное с внутренним убеждением человека независимо от его организационной принадлежности к какому-либо конфессиональному или иному объединению. Право на создание конфессиональной организации, а также на вступление в нее или выход из нее относится к числу политических прав (даже если организация с политикой ничего общего не имеет и не желает иметь), поскольку в этом праве реализуются возможности человека совместно с другими людьми на самоуправление в конкретной сфере деятельности (в данном случае – в религиозной), т.е. право объединения.

Как правило, в современных государствах признается самостоятельность религиозных организаций и общин по управлению своими собственными делами в вопросах религии. Однако зачастую возникает вопрос, что именно следует относить к "вопросам религии"? В Индии, например, Верховный Суд в своем решении указал, что "религию нельзя сводить только к кодексу этических правил, принятых ее последователями, она должна включать в себя ритуалы и церемонии, формы богослужения, которые рассматриваются как интегральная часть религии, и может включать даже вопросы пищи и одежды", причем светские органы власти, в том числе и суд, не вправе сами решать, является ли тот или иной обряд или ритуал "существенной частью религии", но органы государственной власти, включая суд, могут устанавливать, относит ли тот или иной обряд или церемонию сама религиозная община к разряду "существенной части религии"³⁷⁷.

Право на доброе имя и уважение достоинства реализуется в защите человека от оскорблений, а также от распространения о нем ложной и унижающей его достоинство информации. Соответствующие гарантии содержатся в уголовном и гражданском законодательстве. Кроме того, в некоторых странах (например, в Бразилии такое право называется habeas data) законодательно закреплено право гражданина получать всякий раз по его собственному желанию доступ ко всей информации, хранящейся о нем в государственных органах, а также сообщать государственным органам все достоверные сведения о себе и требовать сохранения ими этих сведений. К этим правам примыкает также право на неприкосновенность частной и семейной жизни, личную и семейную тайну.

В Европе большое значение имеет Конвенция "О защите личности в связи с автоматической обработкой персональных данных"³⁷⁸ 1981 г., подготовленная в Совете Европы (вступила в силу 1 октября 1985 г. и по данным на начало января 1991 г. ее участниками является 21 государство, в число которых в тот момент не входила Россия). Вместе с тем и на национальном уровне во многих странах приняты соответствующие законы: во Франции – Закон "Об информатике, картотеках и свободах"³⁷⁹ (принят в 1978 г., вступил в действие в отношении публичных учреждений в 1979 г., в отношении частных организаций в 1980 г.), в Великобритании – Закон "О защите данных" (принят в 1984 г., вступил в силу в конце 1987 г.), в ФРГ – Федеральный закон "О защите персональных данных" (принят в 1990 г., изменения внесены в 1991 г.). В России в 1991 г. вступил в силу Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации"³⁸⁰. Законы в данной сфере принимаются и за пределами Европы. Так, в США действуют: Закон "О свободе информации" (принят в 1966 г., дополнен в 1986 г.), Закон "О защите частной жизни", Закон "Об открытом для общества правительстве"³⁸¹. Принятие этого законодательства отражает процесс повышения роли информации и информационных технологий в жизни человека, а также необходимость обеспечения прав человека в данной области.

Во многих современных конституциях закрепляется право на неприкосновенность частной жизни (иногда говорят о защите частной жизни). Как отмечает И.Л. Петрухин, "все компоненты права на неприкосновенность частной жизни образуют некое единство – комплексный правовой институт, состоящий из норм различных отраслей права"³⁸². И все же большое значение приобретает именно конституционное закрепление этого права человека, поскольку такое закрепление повышает юридическую значимость обеспечения этого компонента самореализации личности и создает подлинные основы для указанной комплексности данного института.

Как правило, конституционно закрепляются право на судебную защиту нарушенных прав и законных интересов (правовое регулирование функционирования судов рассматривается ниже). Доступ является важнейшим правом человека, и на обеспечение такого доступа нацелена ст. 6 Европейской конвенции по правам человека. В рамках Совета Европы принят ряд актов, развивающих положения указанной статьи. В частности, в Резолюции 1978 г. № 78(8) Комитета Министров Совета Европы "О юридической помощи и консультациях" (п. 1 ч. 1) говорится, что "никто не может быть лишен в силу препятствий экономического характера возможности использования или защиты своих прав в любых судах, правомочных выносить решения по гражданским, торговым, административным, социальным или налоговым делам"³⁸³. А, согласно Рекомендации 1981 г. № R(81)7 Комитета Министров Совета Европы, "государствам-членам следует принять все необходимые меры, чтобы информировать граждан о средствах защиты своих прав в суде, а также упростить, ускорить и удешевить судебное разбирательство по гражданским, торговым, административным, социальным или налоговым делам"³⁸⁴.

В некоторых конституциях (например, в Конституции Португалии, ст. 36) предусмотрено право на создание семьи или на вступление а брак. Право на создание семьи (вступление в брак) как личное право человека следует отличать от социально-экономических прав, связанных с государственной поддержкой семьи, материнства, отцовства и детства.

Необходимо сказать, что упомянутые в данной главе права и свободы не представляют собой исчерпывающего перечня, ибо развитие человечества влечет за собой и расширение прав и свобод человека, и конституции различных государств (не говоря уже о текущем законодательстве) могут закреплять какие-либо иные, не упомянутые в данной работе права и свободы человека с учетом региональной, страновой или исторической специфики. При этом отдельные права и свободы, получившие первоначально закрепление только в одной стране, со временам могут превратиться в общепризнанные и приобрести юридическую защиту в самых различных странах мира и даже на международном уровне. Так, на протяжении тысячелетий человеческой истории институт рабства считался допустимым, хотя и осуждался отдельными мыслителями. И только в XIX в. окончательно произошел перелом в общественном сознании, и постепенно все шире, во все большем количестве стран, а также на международном уровне личная свобода стала признаваться в качестве вышей ценности и неотъемлемого права каждого человека, но лишь в XX в. с рабством было покончено как с правовым институтом во всем мире.

Основные обязанности. Еще М.Т. Цицерон писал: "Ведь ни одна сторона нашей жизни – ни дело государственное, ни частное, ни судебное, ни домашнее, ни случай, когда ты заключаешь соглашение с ближним, не может быть свободна от обязанности. И в служении ей вся нравственная красота жизни; в пренебрежении ей – позор"³⁸⁵. На заре Нового времени из-под пера С. Пуфсндорфа вышел объемный труд "Об обязанности человека и гражданина согласно естественному закону в двух книгах" (1673 г.)³⁸⁶. И сегодня во всех странах в конституционном и/или законодательном порядке закреплены не только права и свободы граждан (там, где они закреплены), но и обязанности. Так, все лица, находящиеся на территории данной страны, должны соблюдать соответствующие конституции и законодательные акты, без чего невозможно обеспечить поддержание правопорядка на высоком уровне, а значит – и реализацию прав и свобод граждан. Наряду с этим граждане практически во всех странах несут обязанность по уплате налогов. Редким исключением в этом отношении является в настоящее время Корейская Народно-Демократическая Республика. В указанной стране граждане не платят прямых налогов. В подавляющем же большинстве стран мира граждане уплачивают налоги, хотя малоимущие слои (студенты, пенсионеры и т.д.) могут освобождаться от их уплаты или им могут предоставляться значительные льготы.

В последнее время в конституциях многих стран стали закреплять такую обязанность, как обязанность трудиться (Япония, Испания, Габон, Гватемала, Эквадор, Китай, Турция, Куба и т.д.), хотя необходимость труда провозглашалась с весьма давних времен. Еще св. ап. Павел писал фессалоникийцам: "Если кто не хочет трудиться, тот и не ешь"³⁸⁷. Правда, зачастую данная конституционная обязанность может толковаться весьма расширительно, что в конце концов может превратить формулировку о данной обязанности во фразу, лишенную реального содержания. Конституция РФ 1991 г. не содержит обязанности трудиться. Советские конституции (Конституции СССР 1936 и 1977 гг. и соответствующие конституции союзных и автономных республик, а также Конституция РСФСР 1918 г., конституции других советских республик и конституции союзных республик после образования СССР в 1921 г.) предусматривали обязанность человека трудиться. При этом, например, в Конституция РСФСР 1918 г. (п. 18) было провозглашено: "Не трудящийся, да не ест!"³⁸⁸, а в Конституции СССР 1936 г. (ст. 12) было зафиксировано: "Кто не работает, тот не ест"³⁸⁹ (что было воспроизведено также в конституциях союзных и автономных республик). Отметим, что фразы, содержащиеся в указанных конституциях, чуть ли не дословно воспроизводили изречение св. ап. Павла.

В начале 90-х гг. в ходе проведения заявленных рыночных реформ из Конституции России 1978 г. была исключена обязанность трудиться (до этого она была предусмотрена ст. 51). Сделано это было под причитания многих сторонников рыночных реформ о том, что в России отсутствие протестантской этики мешает развитию предпринимательства. Но в протестантской этике, по словам М. Вебера, "труд... как таковой является поставленной Богом целью всей жизни человека"³⁹⁰. На Западе потребовалась целая (во многом внутренне противоречивая) эпоха Реформации, чтобы труд утвердился в качестве этической ценности, что, с одной стороны, было порождено развитием капиталистических отношений, а с другой стороны, послужило толчком для развития производительного (а не криминального и ростовщического, как на постсоветском пространстве конца XX в.) капитализма. Одну из важнейших особенностей религиозного ощущения, свойственного реформатской церкви, М. Вебер видел в том, "что в качестве наилучшего средства для обретения внутренней уверенности в спасении рассматривается неутомимая деятельность в рамках своей профессии"³⁹¹. Вместе с тем несмотря на то, что в рамках протестантской этики стали впервые говорить о труде как о важнейшей ценности и моральном долге человека, впоследствии такой подход к труду не остался достоянием исключительно протестантских деноминаций, о чем свидетельствует уже тот набор конституций, которые в настоящее время закрепили обязанность трудиться. Уже в XVIII в. Б. Франклин³⁹² выводит ценность труда и моральность трудолюбия за рамки какого-либо одного вероисповедания (хотя сам он воспитывался, как известно, в кальвинистской семье). На это обратил внимание и М. Вебер³⁹³. Итак, сегодня совсем не обязательно становиться протестантом, чтобы принять честный труд как ценность и моральный долг. Однако именно обязанность трудиться (что стало основой для развития капитализма на Западе) почему-то исчезает из российской Конституции с началом рыночных преобразований. Возможно, негативная реакция на обязанность трудиться была отчасти порождена попытками в свое время объявить неугодных советскому руководству людей тунеядцами (как было, например, с И. Бродским). Если это так, то с водой выплеснули ребенка.

В большинстве стран мира сохраняется воинская обязанность (воинская повинность) граждан, что вытекает из обязанности граждан любого государства защищать свою родину. Более чем в 20 странах отказ от службы в вооруженных силах наказывается лишением свободы. Однако воинская обязанность закреплена в законодательстве не всех стран. Например, вооруженные силы США формируются исключительно из вольнонаемных военнослужащих.

При реализации воинской обязанности возникает проблема, если гражданин чувствует невозможность исполнять данную обязанность в силу того, что его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы. Эта проблема появилась в весьма отдаленные от нас времена. Уже в древности в разных странах появлялись мыслители, осуждающие насилие, войны и, следовательно, провозглашающие отрицательное отношение к службе в вооруженных силах. Учения, разработанные такими мыслителями, встречали определенную поддержку у населения. Так, среди ранних христиан довольно широкое распространение получил отказ от армейской службы. Однако уже к началу IV в. н.э. христианская церковь практически повсеместно отошла от прежнего отрицательного отношения к военной службе. Позже некоторые возникавшие христианские течения и секты время от времени реставрировали отказ от службы в армии. В отдельных случаях такой отказ возникал в процессе эволюции какого-либо вероучения, исповедовавшегося в той или иной христианской секте. К примеру, духоборы, выделившиеся в начале XVIII в. в России в самостоятельное течение, на основе которого сформировалась секта, более I5O лет лояльно относились к военной службе и лишь в 1891 г. отказались от службы в вооруженных силах³⁹⁴. Квакерство (появилось в Англии в середине XVII в.) с самого начала в своих идейных установках содержало отказ от какой-либо службы с оружием в руках.

Как правило, до XX в. государства при наличии обязательной всеобщей воинской повинности преследовали секты и группы, отказывающиеся от службы в армии. Лишь отдельным сектам в порядке исключения предоставлялось освобождение от несения военной службы. В частности, в России Екатерина II указом от 7 сентября 1787 г. предоставила ряд льгот и привилегий меннонитам (протестантское течение, возникшее в Нидерландах в 30-е годы XVI в.)³⁹⁵, в том числе и освобождение от рекрутской повинности (что для них имело особую значимость), чтобы стимулировать переселение в Россию представителей этой конфессии голландской и немецкой национальностей, выехавших в свое время из Нидерландов, Фрисландии и Нижней Саксонии. Благодаря иммиграции меннонитов Екатерина II надеялась обеспечить ускоренное освоение незадолго до этого вошедших в состав России незаселенных или малозаселенных земель. При этом если для меннонитов освобождение от службы с оружием в руках сохранялось в XIX и XX вв. (для них эта служба была заменена работой в лесничествах, начиная с 70-х-гг. XIX в. и призывом в санитарные отряды в годы первой мировой войны), то отказ духоборов от службы с оружием в руках (21 июня 1891 г. духоборы "большой партии" сожгли оружие) вызвал репрессии со стороны царского правительства.

Только в XX в. стали узаконивать в качестве общего правила право человека на отказ от армейской службы по своим убеждениям с заменой такой службы иной общественно-полезной работой. Данное право было закреплено в Великобритании в 1916 г. и Дании в 1917 г. Одним из первых государств, закрепивших право граждан на отказ от военной службы по религиозным убеждениям с заменой ее по решению суда иной общеполезной работой, была Советская Россия. Декрет об этом был издан Советом Народных Комиссаров (СНК) РСФСР 4 января 1919 г.³⁹⁶. Издание этого декрета было связано с тем, что с развитием гражданской войны начались мобилизации в Красную Армию. Ведь вначале, согласно Декрету СНК РСФСР "О рабоче-крестьянской Красной армии" от 28(15) января 1918 г., вступление в армию рассматривалось как право и осуществлялось только при наличии рекомендаций³⁹⁷. Другими словами, лица, не желавшие служить в армии, вначале просто могли не подавать заявлений о зачислении их на армейскую службу. Но даже и после введения всеобщей мобилизации в условиях гражданской войны и до принятия упомянутого Декрета об освобождении от воинской повинности по религиозным убеждениям существовали юридические основания для замены военной службы альтернативной гражданской службой. Так, еще по Декрету СНК РСФСР от 2 февраля (20 января) 1918 г. об отделении церкви от государства и школы от церкви³⁹⁸ (п. 6) предусматривалось, что "никто не может, ссылаясь на свои религиозные воззрения, уклоняться от исполнения своих гражданских обязанностей", однако "изъятия из этого положения, под условием замены одной гражданской обязанности другою, в каждом отдельном случае допускаются по решению народного суда". Таким образом, данный Декрет устанавливал в общей форме возможность замены одной гражданской обязанности другой по решению суда, в отношении военной службы это общее положение было конкретизировано в примечании к ст. 1 Декрета Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК) от 21 апреля 1918 г. "Об обязательном обучении военному искусству", в котором говорилось, что лица, религиозные убеждения которых не допускают применения оружия, привлекаются к обучению лишь обязанностям, не связанным с употреблением оружия. Процедурные правила возбуждения иска, рассмотрения дела и вынесения решения об освобождении лица от несения военной службы по религиозным убеждениям были закреплены в Декрете СНК от 14 декабря 1920 г., а позже – в Гражданском процессуальном кодексе 1921 г.

Законы СССР "Об обязательной военной службе" 1921 и 1921 гг. предусматривали право на отказ от военной службы по религиозным убеждениям с заменой этой службы иной работой. Правда, эти Законы несколько ограничивали по сравнению с Декретом от 4 января 1919 г. круг лиц, имевших право ссылаться на установки вероисповедания, к которому данные лица принадлежали, для обоснования своего отказа от несения военной обязанности: требовалось, чтобы религиозная организация, к которой принадлежало соответствующее лицо, исповедовала учение, запрещавшее отбывание военной службы с оружием в руках как на момент рассмотрения дела об отказе от такой службы, так и до 1917 г. Декрет от 4 января 1919 г. такого постоянства религиозных догматов для замены военной службы иной гражданской службой не требовал. Кроме того, Декрет от 4 января 1919 г. (п. 3) допускал в порядке исключения совершенно особые случаи "полного освобождения от несения военной службы без всякой замены ее другой гражданской обязанностью, если может быть специально доказана недопустимость такой замены с точки зрения не только религиозного убеждения вообще, но и сектантской литературы, а равно личной жизни соответствующего лица". Упомянутые Законы СССР 1921 и 1921 гг. такого полного освобождения не знали. Однако лишь при принятии Закона СССР "О всеобщей воинской обязанности" в 1939 г. в него вообще не были включены никакие положения о возможности отказа от военной службы по религиозным убеждениям.

В настоящее время право на альтернативную военной гражданскую службу закреплено во многих странах: Франция, Италия, Германия, Австрия, Норвегия, Бразилия, Мексика, Венгрия, Испания, Португалия, Швеция, Польша, Латвия и др. При этом в настоящее время в ряде стран допускается отказ от несения военной службой с заменой ее альтернативной гражданской службой не только по религиозным, но и по философским, морально-политическим (например, следование принципам пацифизма) и иным этическим убеждениям³⁹⁹. Комиссия ООН по правам человека в резолюции от б марта 1989 г. призвала все государства принять законодательные положения о введении различных форм альтернативной гражданской службы⁴⁰⁰. Таким образом, если в начале XX в. Советская Россия была в авангарде введения альтернативной гражданской службы, то в 90-е годы Российская Федерация оказалась в этом вопросе позади многих стран. Ч. 3 ст. 51 Конституции РФ 1991 г. закрепляет право граждан на альтернативную гражданскую службу, если его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы. Однако хотя Конституция РФ является актом прямого действия, суды чаще всего отказывают гражданам в возможности реализовать закрепленное в указанной статье право, поскольку содержащиеся в статье формулировки носят расплывчатый характер, а, следовательно, требуется принять федеральный закон в развитие данных конституционных положений. Ведь не случайно, как уже отмечалось, в свое время Гражданский процессуальный кодекс РСФСР 1921 г. устанавливал (в главе "Об освобождении от военной службы по религиозным убеждениям", которая содержалась в части 3 "Особые производства") специальный порядок рассмотрения в суде дел о замене военной службы иной общеполезной работой.

Итак, для реализации в полной мере закрепленного в ч. 3 ст. 51 Конституции РФ права на альтернативную гражданскую службу требуется принятие соответствующего федерального законодательства. Проект Федерального закона "Об альтернативной гражданской службе" разрабатывается уже давно. Более того, он был одобрен Государственной Думой в первом чтении еще в 1991 г. Однако в результате лоббирования Министерства обороны России дело застопорилось. Министерство обороны мотивирует свое отрицательное отношение к данному законопроекту тем, что в настоящее время призыв в Вооруженные Силы и так осуществляется с большим трудом, наблюдается недобор личного состава, а это грозит ослаблением обороноспособности страны. Вместе с тем, как показали исследования, готовых воспользоваться своим правом на альтернативную гражданскую службу не так уж много. Согласно подготовленной сотрудниками Генерального штаба Вооруженных Сил РФ справке о призывниках, изъявивших желание проходить альтернативную гражданскую службу (по состоянию на 15 июня 1991 г.), таких в России оказалось 532 человека, из которых отказывались служить в армии по убеждениям – 15, по причине вероисповедания – 350, по иным причинам – 167 человек. А по данным Комитета солдатских матерей ежегодно изъявляют желание заменить военную службу альтернативной гражданской около тысячи граждан призывного возраста⁴⁰¹. Недобор пополнения личного состава Вооруженных Сил России связан с общим ухудшением здоровья населения в целом и молодых поколений в частности в 90-е гг., а также крайне неблагоприятной обстановкой в самих Вооруженных Силах, которые требуют срочного реформирования.

Неблагополучное положение в Вооруженных Силах России в 90-е годы зафиксировано в Докладе Комиссии по-правам человека при Президенте РФ о соблюдении прав человека и гражданина в Российской Федерации за 1991 год. В этом Докладе, в частности, говорится: "По данным Главного управления Генеральной прокуратуры России по надзору за исполнением законов в Вооруженных Силах и других источников, во всех войсках в 1991 г. погибло 2572 военнослужащих, 9291 получили травмы различной тяжести и 462 военнослужащих покончили жизнь самоубийством. Все это произошло в результате преступлений, происшествий, несчастных случаев в процессе боевой учебы и хозяйственных работ. Специалисты аналитического центра Администрации Президента Российской Федерации по социально-экономической политике полагают, что подобных масштабов гибели и травматизма личного состава не имеет ни одна армия мира"⁴⁰².

Конституции некоторых государств провозглашают участие в выборах юридической обязанностью граждан (подданных). В частности, так обстоят дела в Австралии, Бельгии, Нидерландах, Австрии, Италии и др.). В этих странах неучастие в голосовании без уважительных причин влечет за собой определенные санкции. Ими могут быть запрещение в течение определенного времени заключать деловые контракты, денежный штраф, общественное порицание и даже возможно непродолжительное тюремное заключение.

В последнее время все большее распространение приобретает законодательное закрепление обязанности сохранять окружающую среду и заботиться о природе. В Конституции России (ст. 51), например, данная обязанность сформулирована следующим образом: "Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам"⁴⁰³. Восстановление и поддержание экологического равновесия превращается в одну из глобальных задач человечества, нерешение которой может привести к крушению цивилизации, гибели человека как биологического вида, практически полному исчезновению жизни на Земле. Поэтому во многих странах мира законодательство предусматривает разные виды ответственности (административную, гражданскую, уголовную и т.п.) за нарушение обязанностей в сфере экологии.

В законодательстве некоторых стран встречается даже обязанность заботиться о своем здоровье, прибегать к лечебной помощи в случае заболевания (Уругвай). Практически все современные государства возлагают на своих граждан обязанность получения начального образования, а в некоторых – и среднего. Правда, никаких санкций за нарушение этой обязанности ни в конституции, ни в текущем законодательстве не предусмотрено.

В ряде стран конституции или текущее законодательство возлагают на родителей обязанность воспитывать детей и заботиться о них. Точно также на взрослых детей налагаются обязанности оказывать заботу о престарелых родителях.

Следует отметить, что люди обязаны подчиняться не только законам, но и предписаниям различных государственных органов. Однако они могут обжаловать такие предписания, если они противоречат законам, неправомерно нарушают их интересы или приняты в результате злоупотребления властью.

В некоторых странах закреплена обязанность лиц соблюдать права человека. Это одна из важнейших обязанностей. В принципе, она предполагается и в тех странах, где такая обязанность не зафиксирована непосредственно в конституции, но где провозглашаются права человека, а текущее законодательство закрепляет соответствующие механизмы защиты прав человека.

Закрепление обязанностей в конституционном и текущем законодательстве тесно связано с закреплением прав и свобод, поскольку права и обязанности являются неотъемлемыми составными частями статуса личности. Добросовестное исполнение гражданами своих обязанностей создает условия, необходимые для реализации прав и свобод. Подробнее об этом будет сказано ниже.

* * *

Практически невозможно в ограниченном объеме монографии перечислить все существующие в конституционном законодательстве различных государств права, свободы, обязанности человека, показать нюансы их правового регулирования в различных странах. Например, Поправка II к Конституции США гласит, что "право народа хранить и носить оружие не должно ограничиваться"⁴⁰⁴. Крайне сложно найти иную конституцию, которая закрепляла бы данное право. Даже в Швейцарии, где в силу исторически сложившихся особенностей организации армии и несения военной службы военнообязанные граждане хранят оружие дома, владение оружием не рассматривается в качестве права граждан (или народа, как в США). Соответствующее положение Конституции Швейцарии (согласно которой – ч. 3 ст. 18 – "Каждый солдат получает первое снаряжение, обмундирование и вооружение. Оружие остается на руках солдата при соблюдении условий, установленных федеральным законодательством"⁴⁰⁵) включено в статью, посвященную регулированию вопросов несения воинской обязанности. Ввиду упомянутого некоторого разнообразия конституционного закрепления и регулирования различных прав, свобод и обязанностей пришлось остановиться на наиболее общих тенденциях, типичных примерах, ярких исключениях из правил, чтобы обозначить главные проблемы и определить основные категории в данной сфере бытия человека и государства.

3. Принципы правового положения и гарантии прав и свобод личности

Определение. Равноправие граждан. Различие объемов прав и обязанностей лиц, проживающих в данной стране, в зависимости от их государственной принадлежности. Сочетание общественных и индивидуальных интересов. Единство прав и обязанностей. Гарантированность прав и свобод. Омбудсман.

Определение. Под основными принципами правового положения личности понимаются выраженные в юридической форме основополагающие политико-правовые идеи, которые в наиболее общем виде определяют характер взаимоотношений государства и отдельных лиц, служат руководящими началами как при осуществлении субъективных прав и обязанностей каждого лица, так и при реализации его охраняемых законом интересов, не опосредованных этими правами и обязанностями. Интересы, охраняемые законом, именуются также законными интересами. "Законные интересы, т.е. интересы, которые прямо не закреплены в юридических правах и обязанностях, едва ли необходимо выделять в качестве самостоятельного элемента правового статуса. Интерес предшествует правам и обязанностям независимо от того, находит ли он прямое закрепление в законодательстве или просто подлежит "правовой защите со стороны государства"". Интерес – это категория внеправовая, или "доправовая"⁴⁰⁶. Таким образом, несмотря на то, что "законные интересы" не составляют самостоятельного элемента правового статуса (собственно говоря, поэтому они как отдельная категория и не служат в данной главе отдельным объектом исследования), они защищаются государством.

В число основных принципов правового положения входят равноправие граждан, различие объемов прав и обязанностей лиц, проживающих в данной стране, в зависимости от их государственной принадлежности, сочетание общественных и индивидуальных интересов, единство прав и обязанностей, гарантированность прав и свобод.

Равноправие граждан. Данный принцип провозглашался как один из важнейших в период зарождения буржуазного конституционализма. Не потерял он своего значения и сегодня. В том или ином виде этот принцип закреплен практически во всех современных конституциях, содержащих постановления о правовом положении граждан.

Естественно, равноправие означает равенство всех граждан перед законом, а не тождество самих граждан. Равноправие не устраняет различий между отдельными гражданами, в чем проявляется их индивидуальность, а устанавливает единую мерку для отличающихся друг от друга лиц. Равноправие подразумевает не только то, что гражданину принадлежит такой же объем прав, как и любому другому гражданину, но также и то, что объем обязанностей всех граждан одинаков. В конституциях все это, как правило, разъясняется более или менее подробно.

В большинстве конституций мира закрепляется равноправие граждан независимо от национальности и расы. Одно из немногих государств, где в XX в. законодательно закреплялось неравенство по расовому признаку, – это Южно-Африканская Республика (ЮАР). В ней с 1948 г. до начала 90-х гг. на официальном уровне проводилась политика апартеида, т.е. раздельного развития рас. В конституцию ЮАР 1983 г.⁴⁰⁷ , правда, положения об апартеиде включены не были, но она вообще не содержала постановлений, касающихся правового положения граждан. В то же время идеи апартеида нашли отражение в указанной Конституции, что выразилось в предписаниях о формировании каждой из трех палат Парламента по расовому принципу: одна из палат избиралась белым населением исключительно из своей среды, другая палата – негритянским населением из своей среды, а третья – цветным населением- – и индийцами также из своей среды. Но в основном в Конституции ЮАР 1983 г. внимание было сосредоточено на вопросах функционирования и принятия решений центральными органами государственной власти, в результате чего апартеид в тексте данного Основного Закона оказался как бы на заднем плане. Таким образом, законодательное определение политики апартеида и принципы апартеида остались за рамками Конституции ЮАР 1983 г. Это, конечно, не означало, что руководство этой страны отказалось от апартеида, но в условиях постоянного давления со стороны мирового сообщества, осуждавшего на протяжении многих лет расистскую сущность идеологической концепции апартеида и проводимой на основе ее политики, постаралось завуалировать в указанной Конституции сохранение принципиальных основ раздельного проживания рас в общественном и государственном строе ЮАР. В рамках апартеида абсолютизировались расовые различия граждан, и предполагалось, что люди, принадлежавшие к разным расам, столь отличаются друг от друга, что нормально они могут развиваться лишь порознь. Этим обосновывалось отсутствие равноправия как единого принципа правового положения граждан, считалось, что обладать равными правами граждане могут только в пределах соответствующих расовых групп. Но на деле это лишь предлог для обеспечения привилегированного положения буров и потомков англичан.

В 1990 г. правительство ЮАР на официальном уровне отказалось от политики апартеида и отменило ряд законодательных актов по этому вопросу. Однако и после этого в ЮАР сохранялись еще некоторые пережитки апартеида. (Например, избирательные права различных групп не были полностью уравнены.) Но постепенно они изживаются. А в 1991 г. в ЮАР была принята временная Конституция (вступила в силу в 1991 г.) с целью, как в ней указывалось, упрочения национального единства, перестройки системы управления Южной Африкой и непрерывности его осуществления в период разработки новой постоянной конституции. Такая постоянная Конституция ЮАР была Принята в 1991 г. и была введена в действие в 1991 г.

Расовые и национальные привилегии для одних в сочетании с дискриминацией и даже уничтожением других в качестве официальной политики государства, закрепленной в отдельных общеобязательных актах, были характерны в XX в. также для фашистских режимов (в гитлеровской Германии такой режим именовался нацистским, но типологически, на мой взгляд, он – фашистский). Однако в настоящее время практически все государства отказались от расовой или национальной сегрегации, что является одним из важнейших успехов демократических сил.

Равноправие граждан независимо от национальности и расы, как правило, проявляется (что нашло законодательное закрепление) в доступе в соответствии со своими заслугами и способностями к любым должностям и постам в государстве, в производственной сфере и сфере услуг, в получении равной платы за равный труд, в получении образования в любых учебных заведениях на равных основаниях, а также медицинской помощи в любом лечебном учреждении, в проживании в любой местности без ограничений, также – в любых зданиях, в посещении любых учреждений культуры, мест отдыха и развлечений и т.д.

Важное значение имеет равноправие женщин и мужчин во всех областях хозяйственной, политической⁴⁰⁸ и культурной жизни. Осуществление подлинного равноправия женщин и мужчин возможно лишь в условиях существования специальных законодательно зафиксированных гарантий: государственной охраны интересов матери и ребенка, заботы о состоянии их здоровья, предоставлением женщине при беременности и после родов отпусков с сохранением содержания и т.п. Данные гарантии являются совсем не какими-то особыми привилегиями для женщин, а необходимы для обеспечения действительного равноправия в связи с особенностями женского организма и выполнением женщинами функций в обществе. Отсутствие специальных гарантий на деле поставило бы женщин в неравное с мужчинами положение. В свете этого вполне закономерным представляется закрепление в ч. 2 ст. 1 Европейской социальной хартии требования о том, чтобы принцип недискриминации между мужчинами и женщинами был не только отражен 6 законодательстве государств, присоединившихся к Хартии, но и применялся на практике⁴⁰⁹.

С целью обеспечения равноправия мужчины и женщины в 1979 г. была принята Конвенция ООН "О ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин" (СССР, правопреемницей которого является Россия, ратифицировал эту Конвенцию уже в 1980 г.). В первоначальном варианте Конституции РСФСР 1978 г. ст. 33 (вслед за ст. 35 Конституции СССР 1977 г.) содержала специальные гарантии равных прав женщины и мужчины, указывая, что "осуществление этих прав обеспечивается предоставлением женщинам равных с мужчинами возможностей в получении образования и профессиональной подготовки, в труде, вознаграждении за него и продвижении по работе, в общественно-политической и культурной деятельности, а также специальными мерами по охране труда и здоровья женщин; созданием условий, позволяющих женщинам сочетать труд с материнством; правовой защитой, материальной и моральной поддержкой материнства и детства, включая предоставление оплачиваемых отпусков и других льгот беременным женщинам и матерям, постепенное сокращение рабочего времени женщин, имеющих малолетних детей"⁴¹⁰. Это одна из наиболее обширных формулировок о гарантиях равноправия женщин и мужчин из когда-либо включавшихся в конституции в мире. К сожалению, 21 апреля 1991 г. в результате внесения изменений в Конституцию России данная формулировка была изъята из Основного Закона. Положение о равноправии людей вне зависимости от пола перекочевало из ст. 33 в ст. 34 (ч. 3) Конституции и было сформулировано следующим образом: "Мужчины и женщины имеют равные права и свободы"⁴¹¹. Конституция РФ 1991 г. несколько расширила эту формулировку ("Мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации" – ч. 3 ст. 19⁴¹²), но полнота перечисленных возможностей и гарантий, содержавшаяся в тексте Основного Закона РСФСР 1978 г. до 21 апреля 1991 г., была, как видно из приведенных цитат, не достигнута.

В текущем законодательстве конкретизируются гарантии равноправия мужчин и женщин. В частности, одной из таких гарантий во многих странах мира признаются отпуска для женщин по беременности и родам. В России такой отпуск составляет 51 дней до родов и 51 дней после родов с полным сохранением размера заработной платы (но выплаты осуществляются в виде пособий по социальному страхованию). Другими словами, этот отпуск в общей сложности установлен в 16 недель. Сходная ситуация наблюдается в ряде стран Европы. Так, в Бельгии продолжительность такого отпуска – 14 недель (сохраняется 79,5% зарплаты), в Испании – 16 недель (сохраняется 75% зарплаты), в Великобритании – 18 недель (величина пособия законодательно не установлена и зависит от конкретного места работы), в Италии – 2 месяца до родов и 3 месяца после (сохраняется 80% зарплаты)⁴¹³, в Германии – 14 недель, в Ирландии – 14 недель, в Португалии – 13 недель, в Греции – 16 недель, в Люксембурге – 16 недель, в Нидерландах – 16 недель, во Франции – 16 недель, в Дании – 21 недель (в этих странах зарплата сохраняется полностью). В 1991 г. в ЕЭС была принята директива, направленная на защиту работающих беременных и кормящих матерей, согласно которой беременные женщины в странах – членах БЭС вправе требовать не менее 4 недель отпуска, причем в период такого отпуска их запрещено увольнять⁴¹⁴.

В 70–90-е гг. в развитых странах все большее число сторонников приобретает мнение, что в интересах обеспечения подлинного равноправия женщин и мужчин и укрепления семьи необходимо предоставлять социальные гарантии не только для обеспечения материнства, но и отцовства. В некоторых странах это нашло и законодательное закрепление. Так, Конституция Бразилии 1988 г., предусматривая обязательный отпуск по беременности и родам продолжительностью 120 дней (чуть больше 17 недель) при сохранении зарплаты и рабочего места (п. XVIII ст. 7), содержит также норму об отпуске отцу в связи с рождением ребенка, согласно закону (п. XIX ст. 7)⁴¹⁵.

В последней трети XX в. повсеместно в мире растет число женщин, занятых на производстве, что повышает самостоятельность и социальный статус женской части населения. Например, в странах Южной Азии доля женщин в составе взрослой рабочей силы (15 лет и старше), занятой во всех отраслях экономики, возросла в 1970–1990 гг. на 15 процентных пунктов, в странах Латинской Америки – на 14, в странах Карибского бассейна – на 12–14, в странах Северной Африки – на 12 процентных пунктов. Таким образом, в указанных группах стран доля женщин в составе совокупной рабочей силы к началу 90-х годов XX в. достигла 35–40%. А в экономически развитых странах доля женщин в составе совокупной рабочей силы, занятой в несельскохозяйственных отраслях, к середине 90-х гг. достигла 45–50%⁴¹⁶. Причем в развитых странах растет число женщин в такой профессиональной группе, как специалисты, технические работники, административно-управленческий персонал (с 13% всех работающих женщин в 1970 г. до 23% к началу 90-х годов)⁴¹⁷.

В международно-правовых документах наряду с обеспечением равноправия мужчины и женщины в целом, специальное внимание уделяется и гарантиям для женщин в отношении отдельных групп прав. В частности, таким документом является Конвенция ООН "О политических правах женщин"⁴¹⁸ (открыта для подписания и ратификации резолюцией 649 (VII) Генеральной Ассамблеи ООН от 20 декабря 1951 г., вступила в силу 7 июля 1951 г., к началу 90-х гг. участниками были около 100 стран). СССР, правопреемницей которого является Россия, подписал эту Конвенцию 31 марта 1951 г., ратифицирована Президиумом Верховного Совета СССР 18 марта 1951 г., а ратификационная грамота депонирована Генеральному секретарю ООН 3 мая 1954 г.

Равноправие мужчин и женщин сегодня признается почти во всех странах. Даже в странах Востока, где еще сохраняются проблемы обеспечения равноправия в этом аспекте, сам принцип нашел признание и частично претворяется в жизнь вплоть до того, что в отдельных странах Востока именно женщины занимали или занимают посты глав государств и правительств, что прямо или косвенно связано с победой на выборах. Среди женщин – глав государств и правительств стран Востока можно назвать президента Филиппин К. Акино, возглавлявшую на протяжении многих лет правительство Индии и крупнейшую партию страны И. Ганди. В Пакистане (сугубо мусульманском государстве) неоднократно пост премьер-министра также занимала женщина (Б. Бхугго), причем к власти она приходила в результате победы на парламентских выборах возглавляемой ею партии. Многие современные проблемы, связанные с правами женщин имеют исторические корни. Поэтому интересной представляется работа казахского ученого Н. Адильбекова, посвященная взглядам поэта и мыслителя XIX в. Абая на права женщин⁴¹⁹.

Следует отметить, что даже сегодня равноправие женщин и мужчин не во всех странах получило именно конституционное закрепление. Так, в США имеется весьма обширное законодательство, не позволяющее подвергать женщин дискриминации, однако предложенная поправка к Конституции о равноправии мужчин и женщин не вступила в силу, поскольку она не была своевременно ратифицирована необходимым большинством штатов.

Равноправие граждан независимо от отношения к религии имеет не меньшее значение, чем равноправие мужчин и женщин и равноправие лиц независимо от расы и национальности. В настоящее время равные права и обязанности за гражданами (подданными) независимо от того, являются ли они верующими или нет, а также от того, какую религию они исповедуют, закреплены в большинстве стран. Естественно, это – страны, признающие свободу совести. В странах, провозглашающих только свободу вероисповедания, от лица требуется определить свою религиозную принадлежность, что, конечно, несколько ущемляет права атеистов. Следует отметить, что предоставление статуса государственной какой-либо религии в современных условиях, как правило, само по себе не очень сильно нарушает равноправие, так как обязывает гражданина, не исповедующего государственной религии, учить ее догматы, приносить присягу, клянясь ее святыням (да и то не во всех подобных странах) и т.п. Но в остальном в демократическом государстве лица, не исповедующие государственную религию, обладают в целом теми же правами и обязанностями, что и сторонники государственной религии.

Кроме того, законодательство .большинства государств закрепляет равноправие граждан независимо от социального происхождения и положения, материального положения, образования и профессии. В прошлом веке, как правило, практически во всех странах несколько ущемлены в правах были лица, рожденные вне брака. В настоящее время в результате достаточно длительной борьбы демократических сил в развитых странах ликвидирована дискриминация так называемых незаконнорожденных (т.е. рожденных вне брака) детей.

Различие объемов прав в обязанвостей лиц, проживающих в данной стране, в зависимости от их государственной принадлежности. Принцип равноправия не означает, что все лица, находящиеся на территории данной страны, имеют одинаковый статус. В любой стране, как уже говорилось, мы встречаем три основные категории лиц, чей статус отличается один от другого. Во-первых, это граждане (подданные) данной страны, во-вторых – лица без гражданства (апатриды), в-третьих – иностранцы. Граждане (подданные) данной страны обладают наибольшим объемом прав и обязанностей. Вместе с тем, если в России все российские граждане имеют одинаковые права и обязанности, то в некоторых других странах существуют несколько категорий граждан, статус которых неодинаков. Например, в США в определенной степени различаются статус гражданина по рождению и статус лица, получившего гражданство в результате натурализации. Эти последние, в частности, не могут замещать некоторые государственные должности (так, не могут баллотироваться на пост президента). В отдельных странах можно выделить, кроме того, категорию граждан, лишенных в судебном порядке определенных политических прав.

Сочетание общественных и индивидуальных интересов. Практически во всех современных конституциях, а также в законодательстве отражено сочетание общественных и индивидуальных интересов. Это находит проявление в закреплении обязанностей со стороны государства в отношении отдельных лиц, так и со стороны отдельных лиц в отношении государства и других лиц. Законодательно устанавливаются рамки использования прав и свобод. пи одно право и свобода не может использоваться таким образом, что это приведет к нарушению прав и свобод других лиц, к подрыву общественного порядка, к политической дестабилизации, к удовлетворению своих интересов за счет ущемления интересов других и т.д. Издавна существовала формула: "свобода каждого человека ограничена свободой других людей". Государство обязано следить за претворением этой формулы в жизнь с тем, чтобы, с одной стороны, были защищены права и законные интересы каждого человека, но, с другой стороны, человек не злоупотреблял принадлежащими ему правами и свободами в ущерб другим и чтобы были гарантированы интересы общества в целом, что в конечном счете и создает наилучшие условия для расцвета каждой личности.

В связи с сочетанием общественных и личных интересов необходимо остановиться на так называемых коллективных и индивидуальных правах. Часто возникает вопрос об их взаимосвязи, о том, какое право и и при каких обстоятельствах имеет приоритет. В особенности все эти проблемы обострились в результате распада СССР, Югославии, Чехословакии и создания национальных независимых государств на территории этих стран.

В добуржуазную эпоху правовой статус человека зависел от его принадлежности к тому или иному сословию (а в отдельных случаях особенности этого статуса были связаны также с принадлежностью человека к определенной территориальной группе или же с передаваемыми по наследству привилегиями). К XVII–XVIII вв. в Европе происходит переворот в общественном сознании, вызванный изменениями в материальных условиях жизни людей. Переворот этот был не одномоментным, а прошел ряд этапов, важнейшими из которых являлись гуманизм эпохи Возрождения, Реформация, Просвещение. Эпоха ранних буржуазных революций к началу XIX в. утвердила в качестве одной из наиболее значительных ценностей человеческую личность. Правда, затем потребовалась еще длительная и упорная борьба за превращение этой ценности на практике в ведущий принцип жизнедеятельности общества и государства. Речь уже стала идти о правах человека как такового.

Итак, в современных условиях индивидуальные права являются первичными. А коллективные права представляют собой, по сути, особую форму реализации индивидуальных прав. Другими словами, на мой взгляд, существуют такие индивидуальные права, реализовать которые каждый человек может только в совместной деятельности с другими. Например, права национальных меньшинств⁴²⁰ вытекают из права каждого человека на определенную национальную принадлежность, из его права сохранять и развивать родной язык, свою культурную самобытность и т.п. Право на объединение (которым обладает каждый человек) может быть реализовано, если есть несколько человек, готовых объединиться друг с другом.

Поэтому, по-моему, неправомерно противопоставлять коллективные и индивидуальные права. Противоречия, которые могут возникать между коллективными и индивидуальными правами, коренятся вовсе не в их сущностном различии, а в том простом и общеизвестном факте, что осуществление любых прав одним человеком может затронуть или нарушить права другого человека. Задача при обеспечении прав человека состоит в установлении такого режима их претворения в жизнь, при котором в максимальной степени учитывались бы интересы всех и каждого с точки зрения господствующих в данный период в обществе представлений о справедливости.

Единство прав и обязанностей. Данный принцип тесно связан с предыдущим. Именно необходимость сочетания общественных и индивидуальных интересов требует установления единства прав и обязанностей. По справедливому замечанию выдающегося русского ученого В.О. Ключевского, "права без обязанностей – юридическая нелепость, как следствие без причины – нелепость логическая"⁴²¹. Формула "нет прав без обязанностей" получила международное признание. Так, в ст. 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. указывается, что "каждый человек имеет обязанности перед обществом, в котором только и возможно свободное и полное развитие его личности"⁴²². Одним из весьма ярких примеров единства прав и обязанностей служит ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. В силу этого считаю возможным привести здесь ее содержание полностью: "1. Каждый человек имеет право на свободу самовыражения. Это право включает свободу мнений, свободу получать и распространять информацию и идеи без вмешательства со стороны государственных органов и независимо от государственных границ. Настоящая статья не препятствует государствам применять в отношении радио-, теле- и кинокомпаний разрешительный режим. 2. Поскольку пользование этими свободами налагает обязанности и ответственность, оно может быть сопряжено с формальностями, условиями, ограничениями или наказаниями, установленными законом и необходимыми в демократическом обществе в интересах государственной безопасности, территориальной целостности или общественной безопасности, для поддержания порядка и предотвращения преступлений, для охраны здоровья или нравственности населения, для защиты репутации или прав других лиц, для предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или для поддержания авторитета и беспристрастности судебных органов"⁴²³. В большинстве новейших конституций закрепляются не только права и свободы, но и обязанности граждан, хотя регламентация прав и свобод полнее и детальнее, а перечень их более обширен, чем обязанностей. Например, в действующих конституциях Японии, Италии, Португалии, Испании, Китая, Кубы и др. в названиях соответствующих разделов и глав прямо указано, что они закрепляют не только права и свободы, но и обязанности граждан. Другие конституции (ФРГ, Греции, России и т.д.) в названиях разделов не указывают на закрепление обязанностей, но в отдельных статьях этих разделов обязанности, тем не менее, содержатся. На смену безудержному буржуазному индивидуализму XIX века (который, впрочем, и в те времена разделялся и поддерживался далеко не всеми) XX век принес осознание того, что интересы каждой личности в конечном счете могут быть в наибольшей степени обеспечены в том случае, если соблюдаются и общественные интересы, если общество нормально развивается.

Расширение прав с неизбежностью влечет за собой повышение ответственности и увеличение обязанностей для носителей этих прав. Так, демократизация общества заключается не только в предоставлении больших прав гражданам, но и в повышении требовательности к их действиям по реализации этих прав, поскольку такие действия имеют серьезные последствия для судеб страны, да и самих граждан тоже.

Вместе с тем считаю необходимым еще раз подчеркнуть, что принцип единства прав и обязанностей вовсе не означает механической разбивки всех имеющихся прав и обязанностей на пары: "право – обязанность". Когда мы говорим о данном принципе правового положения личности, речь идет о диалектическом единстве этих противоположностей, что определяет объективные закономерности урегулирования юридического статуса человека, а также наиболее общие тенденции развития законодательного закрепления рассматриваемого статуса.

Гарантированность прав и свобод. Как отмечал известный государствовед Г. Еллинек, "правовые гарантии распадаются на две основные категории: целью их является обеспечение либо объективного права, либо индивидуальной правовой сферы, в которой, впрочем, всегда заключается также момент гарантирования объективного права"⁴²⁴. Недостаточно провозгласить права и свободы личности. Возможность их фактического осуществления должна обеспечиваться созданием необходимых для этого условий. Одной из основных гарантий соблюдения прав и свобод личности является экономическая независимость личности. Такая независимость возможна лишь в том случае, если человек является собственником средств производства, причем он может иметь средства производства в частной собственности, но может участвовать в коллективной собственности, причем необходимым условием является не номинальное, а реальное участие в собственности. Экономическая гарантия имеет большое значение.

На значимость материальных гарантий прав человека указывал русский либеральный мыслитель и юрист П.И. Новгородцев: "Задача и сущность права состоит действительно в охране личной свободы, но для осуществления этой цеди необходима и забота о материальных условиях свободы; без этого свобода некоторых может остаться пустым звуком, недосягаемым благом, закрепленным за ними юридически и отнятым фактически"⁴²⁵. Много внимания материальным гарантиям свободы человека всегда уделяли марксисты. Необходимость социалистической революции в 1917 г. большевики обосновывали тем, что только в условиях социализма (в том числе и благодаря господству общественной собственности на средства производства) появляются реальные возможности для свободного развития личности. Тем не менее к концу 20-х гг. во многом вопреки изложенным в последних работах мнению и предложениям такого авторитетного лидера Российской коммунистической партии и руководителя Советского государств, каким являлся В.И. Ленин, происходило огосударствление общественной и хозяйственной жизни. В.И. Ленин полагал, что "строй цивилизованных кооператоров при общественной собственности на средства производства при классовой победе пролетариата над буржуазией – это есть строй социализма"⁴²⁶, видя в этот период в государственной собственности лишь предварительное условие для начала развития кооперирования населения, что и должно было привести к победе социализма. В практике руководства СССР во второй половине 20-х гг. возобладало стремление просто перевести в государственную собственность все (или почти все) средства производства, заявив, что государственная собственность тождественна общественной. Все это делалось под лозунгом претворения в жизнь марксовой теории, а на самом деле такая политика шла вразрез с концепцией К. Маркса. Огосударствление средств производства превращает государство в совокупного капиталиста и, как считал К. Маркс, обостряет противоречия, свойственные капиталистическому производству, в том числе усиливает отчуждение человека от собственности. Программу огосударствления всех средств производства К. Маркс именовал грубым коммунизмом и писал: "Таким образом, первое положительное упразднение частной собственности, грубый коммунизм, есть только форма проявления гнусности частной собственности, желающей утвердить себя в качестве положительной общности"⁴²⁷. Да и В.И. Ленин, как уже отмечалось, к концу своей жизни не считал государственную собственность на средства производства адекватной тому строю, за который он боролся всю свою жизнь. Однако руководство СССР (как, впрочем, и господствующее общественное мнение) не замечало (не хотело или, возможно, в силу определенных причин не способно было заметить) нетождественности государственной и общественной собственности. К началу 30-х гг. была огосударствлена промышленность и торговля при подавлении и насильственном свертывании частной инициативы, а в сельском хозяйстве вместе с ликвидацией не только частных хозяйств, но и различных добровольных форм кооперации всячески насаждались колхозы, которые внешне имели форму кооперативов, но на деле представляли собой скрытую форму огосударствления аграрного сектора. Параллельно с этим шло постепенное огосударствление общественной жизни, в которой все меньше оставалось места для гражданской активности, не получившей предварительного официального одобрения (партийное и государственное руководство в это время уже полностью слилось воедино). В итоге в СССР в условиях господства государственной собственности большинство населения было отчуждено от собственности на средства производства, что лишало эту часть населения экономической гарантии прав и свобод.

Наряду с экономической гарантией прав и свобод существует и политическая, которая заключается, прежде всего, в степени демократичности политического режима. Далее будет специально уделено внимание политическому режиму и показано, что в условиях тоталитарного режима гражданское общество полностью поглощается государством и реализация прав и свобод практически невозможна, а осуществление каких-либо из них может рассматриваться скорее как исключение, чем правило, как некое случайное благорасположение со стороны государства по отношению к конкретному человеку. Таким образом, даже при наличии экономической гарантии, но при отсутствии политической воплощение прав и свобод в жизнь невозможно. Примерами тому служат антидемократические режимы, существовавшие и существующие при сохранении частной собственности. В частности, – фашистская Италия (1921–1944 гг.), нацистская Германия (1933–1945 гг.), фашистская Португалия (1921–1974 гг.) и др.

Помимо экономической и политической гарантий имеются и другие, например, идеологическая. Под идеологической гарантией понимается наличие в господствующей идеологии или идеологиях концептуальной значимости прав и свобод человека, приоритетности прав и интересов человека в общественной жизни, рассмотрение блага человека как одной из основных ценностей или высшей ценностью, обоснования важности соблюдения и защиты прав и свобод человека.

Кроме того, важную и самостоятельную роль играет формально-юридическая гарантия, которая представляет собой закрепление прав и свобод человека, а также принципов правового статуса человека в конституции и других законодательных актах. Само по себе внесение прав и свобод в тексты правовых актов, как уже говорилось, конечно, не приводит автоматически к их исполнению (как показывает опыт нашей страны на протяжении длительной конституционной истории, а также и опыт многих других государств). К. Имхольц, например, показывает, как Конституционный Суд Албании, руководствуясь, очевидно, политическими мотивами и идя на поводу у других центральных органов государственной власти, признал конституционным введение цензуры Законом от 3 марта 1991 г. о чрезвычайном положении вопреки нормам Конституции, прямо запрещающим предварительную цензуру и ограничение свободы слова в период действия чрезвычайного положения⁴²⁸. Таким образом, даже конституционный суд при определенных условиях может отказаться от роли защитника конституционных .прав и свобод человека. Однако закрепление прав и свобод человека создает правовую основу для борьбы за их осуществление. Поэтому эта гарантия так же важна, как и другие, но так же, как и другие, действует в полной мере лишь при наличии других.

Еще одной гарантией является юридико-организационная. Она включает в себя существование и должное функционирование соответствующих государственных учреждений, одной из задач которых (или главной задачей) является зашита прав и законных интересов граждан. Одним из таких учреждений выступает суд, об организации и порядке деятельности которого речь пойдет ниже (в главе 5). К этим же органам относятся органы прокуратуры, которые защищают права и свободы граждан специфическими средствами в ходе осуществления общего надзора за соблюдением законности. Депутаты законодательных органов власти практически во всех странах обладают полномочиями и одновременно несут обязанности по содействию гражданам в отстаивании их прав. По справедливому замечанию украинского юриста Л.К. Крамаренко, нотариат нацелен на обеспечение специфическими средствами прав и законных интересов граждан⁴²⁹ (о нотариате см. подробнее в следующей главе). Могут быть созданы административные органы, единственная или основная задача которых состоит в обеспечении или защите прав человека, причем, естественно, все государственные органы обязаны соблюдать права человека. Говоря о специальных административных органах, можно вспомнить о существовании в 20–30-е гг. в России и Советском Союзе бюро жалоб, занимавшихся рассмотрением и расследованием жалоб на бюрократизм и волокиту в государственных и общественных организациях. Бюро жалоб были созданы в системе Госконтроля еще в 1919 г., а в январе 1921 г. было создано Объединенное бюро жалоб (ОБЖ) с целью повышения эффективности работы этих государственных учреждений. Лишь за первый год деятельности ОБЖ количество рассмотренных заявлений возросло в 5 раз. Для лучшего уяснения масштаба работы ОБЖ, обратим внимание на факт, что только в 1921 г. число поступивших жалоб достигло 43 тысяч⁴³⁰. Вообще в разных странах существуют различные административные контрольные органы. К примеру, в Великобритании Комиссия по обеспечению расового равенства, в Австралии и Канаде – Комиссия по правам человека и т.д. Жалобы граждан могут рассматривать и обычные (т.е. не нацеленные исключительно на контроль) административные органы, если в соответствующих обращениях граждан обжалуются решения, действия или бездействие подчиненных им должностных лиц или органов.

В институциональном плане особое место занимает такой специфический орган, как омбудсман, который не относится ни к судебным, ни к административным, ни к прокурорским органам.

Омбудсман. Омбудсман – независимый государственный орган – опирающееся на парламент должностное лицо, целью которого является защита прав и законных интересов человека, нарушаемых действиями или бездействием административных органов и должностных лиц.

Как пишет известный исследователь и первый в Испании Народный защитник А. Хиль-Роблес, "омбудсман прежде всего означает защиту администрируемого перед лицом администрации в любом из ее проявлений и независимо от круга ее компетенции, то есть институционализацию еще одного инструмента защиты человека в обществе от бесконтрольного властвования"⁴³¹. А по образному замечанию Н.Ю.Хаманевой, содержание и деятельность института Уполномоченного по правам человека в России "открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми"⁴³². Количество стран, где ныне существует этот институт в той или иной форме, приближается к 100. А впервые он возник в Швеции, согласно Форме правления 1809 г. Некоторые видят истоки института омбудсмана в службе канцлера юстиции, введенной в Швеции в 1713 г. и осуществлявшей надзор за деятельностью судей и государственных служащих с точки зрения должного исполнения ими законов. Но канцлер юстиции назначался королем, и его служба в конце концов переросла в институт прокуратуры. Вместе с тем достоинства и недостатки этой службы и натолкнули на мысль о создании института независимого парламентского уполномоченного – омбудсмана юстиции, что и было реализовано как одно из достижений революции 1809 г. За пределами Швеции данный институт получил распространение только в XX в., причем главным образом после второй мировой войны. Шведское происхождение института омбудсмана проявилось в заимствовании названия самого органа – омбудсман. В Швеции первоначально он был назван "justitieombudsman". Правда, слово "омбудсман" вполне может быть переведено на другие языки и означает "представитель", "поверенный", "делегат", "адвокат", "уполномоченный". Но привилось именно слово "омбудсман" без перевода, причем в некоторых странах (наряду со Швецией, в Финляндии, Намибии, Дании, Ямайке, Островах Кука, в ряде провинций Канады, штатов США, штатов Индии и др.) именно так официально называется этот орган, в других странах официально принято какое-либо иное название, но неофициально (в прессе, научной литературе) применяют данное наименование. Поэтому, хотя сейчас рассматриваемый институт может в различных странах называться по-разному, собирательно за ним сохранилось исторически первое наименование – омбудсман.

Данный институт вводится, как показывает мировой опыт, тремя путями: либо на основе конституционных положений (развитых позже в законодательстве); либо в результате принятия специального закона и более позднего закрепления указанного института на конституционном уровне; либо на базе специального закона без фиксации в конституции. Примерами стран, избравших первый путь, служат Швеция (впервые введен Формой правления 1809 г., затем Форма правления 1974 г.⁴³³ сохранила положения об омбудсмане, а специальные законы принимались неоднократно), Дания (институт введен § 55 Конституции 1951 г.⁴³⁴, положения которой были развиты в Законе 1951 г.), ФРГ (предусмотрен ст. 45b, которой в 1951 г. дополнили Основной закон⁴³⁵, и Законом от 1951 г.), Испания (учрежден Конституцией 1978 г., положения которой были детализированы и развиты Органическим законом 1981 г.⁴³⁶, Венгрия (учрежден поправкой к Конституции в 1989 г. и Законом 1991 г.), Намибия (введен Конституцией 1990 г.⁴³⁷) и т.д.

Вторым путем пошли, к примеру, такие страны, как Португалия (институт был учрежден первоначально декретом-законом 1975 г. и вошел в текст разрабатывавшейся тогда Конституции, принятой в 1976 г. Позже, правда, уже на основе Конституции были приняты Закон о статусе этого органа – 1977 г. – и Органический закон о службе рассматриваемого органа – 1978 г.), Польша (введен Законом в 1987 г., конституционное закрепление получил в 1989 г. в результате внесения изменений в Конституцию) и др.

Третий из названных выше сочли для себя наилучшим такие, например, страны, как Великобритания (учрежден впервые Законом 1967 г., а затем в 1972 г. были приняты законы о введении специализированных институтов по вопросам здравоохранения и местного самоуправления), Франция (введен Законом 1973 г. с позднейшими поправками⁴³⁸), Австралия (создан на федеральном уровне Законом 1976 г.), ряд штатов США и Австралии.

В России институт уполномоченного по правам человека (российский вариант омбудсмана) вводился в три этапа. Еще в 1991 г. Российская Декларация прав человека и гражданина предусмотрела возможность учреждения должности парламентского уполномоченного по правам человека. Однако сама Декларация не содержала каких-либо деталей об этом институте, в законодательстве данное положение Декларации никакого развития не получило. Норма об Уполномоченном по правам человека была включена в текст Конституции России, принятой в 1991 г. Но эта норма говорила лишь о том, что Уполномоченного избирает Государственная Дума, а его статус, порядок избрания и прочие вопросы оставались неурегулированными. Вначале предполагалось, что Федеральный конституционный закон "Об уполномоченном по правам человека" будет принят довольно быстро. В связи с этим 17 января 1991 г. был даже назначен первый уполномоченный (пробыл в этой должности до 10 марта 1991 г., после чего должность осталась вакантной вплоть до мая 1991 г.). Тем не менее процесс принятия указанного Федерального конституционного закона затянулся по ряду причин, немаловажную роль сыграли и политические разногласия по поводу кандидатуры на эту должность. И только в 1991 г. Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека" вступил в силу⁴³⁹, а избран был Уполномоченный на основе данного Закона лишь в мае 1991 г.

В 1991 г. в Европейском Союзе приступил к исполнению своих обязанностей европейский омбудсман (созданный в соответствии со ст. 138-Е Договора о Европейском Союзе, вступившем в силу в 1991 г.).

Почти во всех странах, где имеется данный институт, омбудсман назначается парламентом или одной из его палат, причем, как правило, нижней палатой (специфична в этом отношении ситуация в Румыния, в которой согласно Конституции 1991 г. Адвокат народа назначается Сенатом – верхней палатой парламента). Одним из немногих исключений является Франция, где Посредник (французский вариант омбудсмана) назначается Советом министров, что отражает общую тенденцию к снижению роли парламента в этой стране и повышению роли органов исполнительной власти, но при этом Посредник рассматривает жалобы граждан, поступившие к нему от депутатов и сенаторов, и ежегодно отчитывается о своей деятельности не только перед Президентом, но и перед Парламентом⁴⁴⁰. В Великобритании парламентские уполномоченные назначаются королевой, но необходимо учесть, что формально британский Парламент составляют Королева, Палата общин и Палата лордов. В некоторых странах англосаксонской системы права сохранилась традиция оформления назначения омбудсмана главой государства при сохранении решающей роли в этом вопросе парламента. Так, в Новой Зеландии омбудсманы назначаются генерал-губернатором, представляющем главу этого государства – английскую королеву, по предварительной рекомендации Палаты представителей. При этом без рекомендации Палаты представителей генерал-губернатор не вправе осуществить это назначение. Определяющее воздействие Палаты представителей на назначение и деятельность омбудсмана подчеркивается также тем, что назначение омбудсманов производится в начале каждого нового созыва указанной Палаты. По Конституции Вануату⁴⁴¹ (была принята в 1979 г., вступила в силу в 1980 г. в день провозглашения независимости), омбудсман назначается Президентом Республики, но после обязательных консультаций с премьер-министром, лидерами партий, Национальным советом вождей (созывается раз в год для обсуждения вопросов, касающихся обычаев и традиций), избираемым районными советами. Правда, в этой парламентарной республике Президент избирается совместно парламентом и Национальным советом вождей, а премьер-министр несет политическую ответственность перед парламентом, но не перед Президентом. Для большинства стран Тропической Африки характерна концентрация довольно широких полномочий в руках Президента. В Намибии эта тенденция проявилась в том числе в конституционном закреплении за Президентом полномочия назначать (ч. 1 ст. 90 Конституции) и досрочно увольнять в отставку (ч. 1 ст. 91 Конституции) омбудсмана. Вместе с тем такое назначение и увольнение Президент вправе осуществлять лишь по рекомендации Комиссии по судейской службе. Однако при этом омбудсман в Намибии обязан периодически отчитываться перед Национальной Ассамблеей (п. "g" ст. 91 Конституции), что подчеркивает связь этого института с парламентом.

Абсолютным большинством голосов однопалатных парламентов избираются омбудсманы в Швеции, Дании, Финляндии и Намибии, Блюститель справедливости (португальский вариант омбудсмана)⁴⁴² – в Португалии. В Испании Защитником народа (испанское название омбудсмана) назначается лицо, собравшее 3/5 голосов в Конгрессе депутатов, а затем собравшее такое же количество голосов в Сенате. Сеймом и Сенатом назначается Представитель по гражданским правам⁴⁴³ в Польше. В ФРГ в назначении Уполномоченного по обороне участвует только Бундестаг, а Бундесрат участия не принимает. В Австрии члены Коллегии народной правозащиты избираются Национальным советом (одной из палат федерального парламента) из списка кандидатур, подготовленного Главным комитетом, но каждый из трех членов Коллегии должен принадлежать к одной из трех партий, имеющих наибольшее количество мандатов в Национальном совете. В России Уполномоченный по правам человека назначается Государственной Думой тайным голосованием большинством голосов всех депутатов. В Нидерландах Национальный Омбудсман назначается Второй Палатой Генеральных Штатов (нижней палатой парламента) из трех кандидатур, рекомендованных совместным решением Вице-председателя Государственного Совета, председателя Верховного Суда и председателя Генеральной Счетной Палаты.

Как правило, омбудсман назначается на определенный срок (в Дании, Швеции, Финляндии, Португалии, Польше, Югославии – 4 года, в Испании, ФРГ, России – 5 лет, в Австрии, Голландии и Франции – 6 лет, в Хорватии – 8 лет). В Великобритании и Намибии этот срок не ограничен. Лицо слагает свои полномочия только тогда, когда ему исполняется 65 лет (возраст ухода на пенсию служащих). При этом в Намибии Президент вправе отложить срок выхода омбудсмана на пенсию до достижения конкретным лицом, занимающим эту должность, 70-летнего возраста. Однако практически во всех странах омбудсман, не оправдавший доверия или не справляющийся со своими обязанностями, может быть смещен назначившим его органом до истечения срока полномочий. Вместо него назначается новый омбудсман.

При назначении омбудсманов в одних странах (например, Польша, Швеция, Финляндия и др.) предпочтение отдается юристам, в других странах (к примеру, Великобритания, некоторые штаты США и иные) – лицам, имеющим опыт работы в государственном аппарате, в третьих странах (Россия) – лицам, имеющим познания в области прав и свобод человека и опыт их защиты, независимо от образования. В Намибии, к примеру, омбудсманом вправе назначить лицо, занимающее должность судьи либо отвечающее всем требованиям, предъявляемым к кандидату на должность судьи.

В федеративных государствах омбудсман может назначаться и на общефедеральном уровне и на уровне отдельных субъектов федерации. Так, в ФРГ Уполномоченный бундестага по обороне входит в систему общефедеральных органов, в землях военных омбудсманов нет, но в отдельных землях (примеры – Рейнланд – Пфальц, Северный Рейн – Вестфалия, Гессен, Баден–Вюртемберг) имеются омбудсманы, рассматривающие жалобы на органы и должностных лиц гражданской администрации. В Австрии Коллегия народной правозащиты является общефедеральной, но Конституция допускает создание аналогичных органов в землях. В настоящее время в 7 землях из 9 такие органы существуют. В Канаде есть омбудсманы на федеральном и провинциальном уровнях, в Австралии – на общефедеральном уровне и уровне штатов. В России институт Уполномоченного по правам человека создан не только на федеральном уровне, но и в некоторых субъектах РФ (например, в Свердловской, Кемеровской областях, Башкортостане и др.), причем соответствующие законы некоторых субъектов РФ были приняты даже раньше федерального. В Нигерии омбудсман в штате Кадуна был учрежден раньше (1974 г.), чем федеральный омбудсман (1975 г.), правда, после военного переворота эти органы были ликвидированы на всех уровнях.

В некоторых федерациях (Танзания, Пакистан) омбудсман действует только на федеральном уровне. В иных же федеративных государствах (США, Индия), наоборот, в определенных штатах имеются омбудсманы, а на федеральном уровне данный институт не учрежден.

В ряде стран органы, выполняющие функции омбудсмана, назначаются местными представительными органами. Так, они существуют в автономных областях Италии (в частности, в Тоскане, Лигурии, Кампании, Лацио, Ломбардии), в Испании, например, – в Каталонии, Стране Басков, Андалузии, Галисии, Арагоне, Кастилии и Леоне, Валенсии, на Канарских и Балеарских островах, в ряде городов США, Уполномоченный города назначается в швейцарском городе Цюрихе, в Израиле есть омбудс-маны городов Иерусалима, Хайфы, Тель-Авива, на Ямайке – омбудсман г. Джеймстауна, в Нидерландах – омбудсман г. Амстердама, в Польше законодательство допускает их назначение в воеводствах и т.д.

В связи с тем, что все более широкое распространение получает практика назначения омбудсманов на местном уровне, необходимо остановиться на такой характерной черте омбудсмана, как его тесная взаимосвязь (при сохранении независимости) с парламентом. Дело в том, что коллегиальные представительные органы на местном уровне по многим параметрам и функциям (например, принятие местного бюджета и пр.) сходны с парламентами. При этом в некоторых странах такие местные коллегиальные представительные органы даже и именуются парламентами (к примеру, в Испании – парламенты Каталонии, Страны Басков⁴⁴⁴ и т.д.). В других странах официально парламентами такие органы не называются, но наделяются законодательными полномочиями на местном уровне (например, в Италии областные советы или собрания⁴⁴⁵). Таким образом, взаимосвязь омбудсмана с парламентом или сходным с парламентом органом на местном уровне сохраняется в качестве одной из важнейших характеристик данного института.

В отдельных случаях наименование омбудсмана получают некоторые административные и даже общественные должности, которые поднадзорны парламентскому омбудсману. Например, в Швеции правительство назначает омбудсмана по конкуренции (должность введена в 1951 г.), который занимается случаями недобросовестной конкуренции и следит за соблюдением антитрестовского законодательства, омбудсмана по делам потребителей, омбудсмана по равным возможностям (должность создана в 1980 г.), в чьи обязанности входит надзор за соблюдением законодательства о равноправии мужчин и женщин в трудовых отношениях, омбудсмана против этнической дискриминации (должность учреждена в 1986 г.), который разбирает случаи дискриминации или несправедливого отношения по признакам расы, цвета кожи, национальности, этнической принадлежности или религии. В 1969 г. была создана должность пресс-омбудсмана, которая существует на средства органов массовой информации. Пресс-омбудсмана назначает специальный комитет, состоящий из парламентского омбудсмана, председателя Шведской ассоциации адвокатов и председателя Пресс-клуба. Пресс-омбудсман рассматривает жалобы граждан на нарушения этики в газетных публикациях. В целом административные и общественный омбудсманы занимаются тем же, что и парламентский омбудсман, – защитой прав и законных интересов граждан. По-видимому, поэтому они и были названы омбудсманами так же, как и парламентский омбудсман. Но, в отличие от последнего, они осуществляют надзор, главным образом, за деятельностью негосударственных организаций и предприятий, хотя, отчасти, контролируют и определенные отраслевые подразделения государственного аппарата. Кроме того, они представляют не парламент, а правительство или общественность. Ввиду этого надзор за действиями или бездействием административных омбудсманов, если это повлечет за собой нарушение юридически закрепленных прав и законных интересов граждан, вправе осуществлять парламентские омбудсманы.

Весьма широкое распространение получили так называемые исполнительные или административные омбудсманы (называемые так в противовес законодательным, т.е. назначенным парламентами) в США. Исполнительные омбудсманы существуют в таких, например, штатах, как Нью-Джерси и Нью-Йорк. Кроме исполнительных омбудсманов в некоторых штатах и городах США сегодня действуют более 100 университетских омбудсманов.

В Японии в 1982 г. на основе решения Министерской конференции была создана Служба омбудсмана по торговле и инвестициям, в состав которой вошли заместитель главного секретаря Кабинета (глава службы) и 15 заместителей министров или руководителей ведомств, представляющие Агентство экономического планирования, Министерство иностранных дел, Министерство международной торговли и промышленности, Министерство сельского и лесного хозяйства и рыболовства и т.д. При Службе омбудсмана по торговле и инвестициям действуют различные вспомогательные органы: Консультативный совет, состоящий из представителей деловых кругов, Специальное совещание по урегулированию разногласий⁴⁴⁶. В функции Службы омбудсмана по торговле и инвестициям входит рассмотрение жалоб, касающихся недостаточной открытости японского рынка, способствование импорту, в том числе путем упрощения оформления импорта товаров и услуг, прямых инвестиций в японскую экономику. С момента своего основания до мая 1991 г. Служба омбудсмана по торговле и инвестициям получила 475 жалоб, из которых рассмотрела 436. Меры по улучшению положения были приняты в 144 случаях (30% от всех жалоб), в 174 случаях (40%) была проведена разъяснительная работа, устранившая непонимание отдельных мер и требований, что способствовало росту импорта⁴⁴⁷. Я так много внимания уделяю описанию данного японского института, не имеющего никакого отношения к обеспечению прав человека, если только не считать, что он способствует свободе предпринимательства, исключительно с целью показать, что не всякий институт, именуемый "омбудсман" является по своей сути тем институтом омбудсмана, определение которому было дано выше. Ведь и другие термины могут быть многозначными. Например, Государственный Совет в Китае является правительством, в Татарстане – парламентом, на Кубе – коллективным главой государства. Поэтому считаю необходимым подчеркнуть, что исполнительный или общественный омбудсман является таковым лишь по названию. Исполнительный омбудсман входит в число административных органов, нацеленных на защиту прав человека (как иная организационная форма гарантии прав человека), о которых речь шла выше, но не является специфически независимым и тесно связанным в своей деятельности с парламентом государственным органом, призванном способствовать соблюдению прав человека. При этом вовсе не значит, что какой-то орган лучше, в какой-то хуже, просто омбудсман как парламентский уполномоченный и исполнительный омбудсман принципиально разные органы государства.

В Швеции (как и в других скандинавских странах) использование слова "омбудсман" в отношении различных государственных институтов объясняется многозначностью этого слова (о чем уже говорилось). За пределами Скандинавии, где "омбудсман" является иностранным, заимствованным словом, его многозначное применение является следствием довольно большой популярности института омбудсмана после второй мировой войны, когда многим начинаниям старались дать уже известное и вызывающее у многих положительную реакцию наименование (хотя далеко не всем это иностранное слово приходилось по вкусу⁴⁴⁸).

Назначением и правом досрочного отстранения от должности омбудсмана взаимосвязь парламента и рассматриваемого института не ограничивается. Так, во многих странах средства, необходимые для обеспечения работы омбудсмана и его аппарата, составляют отдельную статью бюджета законодательного органа⁴⁴⁹ (хотя в России, например, Уполномоченный по правам человека на федеральном уровне финансируется напрямую из Государственного бюджета, в котором выделяется отдельная статья). Кроме того, омбудсман обязан ежегодно отчитываться в парламенте о своей работе. В ходе отчетов он может внести предложение об изменении какого-либо закона или о восполнении пробела в законодательстве с тем, чтобы права и законные интересы граждан были лучше защищены. Это отнюдь не означает, что омбудсман обладает правом законодательной инициативы, но заостряя внимание членов парламента на имеющиеся проблемы, омбудсман способствует тому, чтобы затем кто-либо из субъектов законодательной инициативы внес законопроект, основываясь на выводах и предложениях, содержащихся в докладе омбудсмана.

На такую характерную черту данного института, как функциональная независимость омбудсмана при том, что узаконение его деятельности исходит от парламента, указывают испанские исследователи X. де Эстебан и Л.Л. Герра⁴⁵⁰. Говоря о функциональной независимости омбудсмана как государственного органа, необходимо остановиться на его функциях, которые проявляются в его компетенции. Как верно заметила В.В. Бойцова, омбудсмана "узнают" по характеру выполняемых функций⁴⁵¹.

Прежде всего омбудсманы следят за тем, чтобы не были нарушены права и законные интересы людей из-за нарушения законности в результате действий либо бездействия административных органов или государственных или муниципальных служащих. Однако во многих странах омбудсман не ограничивается надзором за формальным соблюдением законности, а вправе, в отличие от прокуратуры, вмешаться, если при отсутствии формальных нарушений закона права и законные интересы человека ущемлены в результате действий (бездействия) административных органов либо должностных лиц. В отдельных странах круг органов государства, находящихся под надзором омбудсманов, шире и не ограничивается администрацией. В Швеции, Испании и Финляндии, например, надзор со стороны омбудсманов распространяется не только на администрацию, но и на суды. Омбудсманы имеют доступ ко всей необходимой для их деятельности информации во всех органах власти. Как правило, омбудсманы могут действовать при получении жалобы лично от гражданина, либо по собственной инициативе. Однако в Великобритании и Франции омбудсманы не могут получать жалобы лично от граждан, они рассматривают только те жалобы отдельных лиц, которые им направляют члены парламента.

Омбудсман не может своей властью отменить решение соответствующего органа. Он может потребовать объяснений от государственного органа или должностного лица, направить свое заключение в орган, нарушивший права или законные интересы лица, с требованием отменить соответствующее решение или предпринять определенные действия, может обратиться в вышестоящий административный орган, чтобы он отменил решение подчиненного ему органа, может в определенных случаях передать дело в суд или следственные органы, в крайнем случае может обратиться в парламент. Здесь полномочия омбудсмана даны в наиболее общем виде, в различных странах имеется некоторая специфика в регламентации его полномочий.

Наряду с взаимосвязью с парламентом при сохранении функциональной независимости и с исполнением упомянутых функций отличительной чертой института омбудсмана является личный характер осуществления им своих полномочий. Другими словами, на омбудсмана возложена обязанность самому рассмотреть дело, направить запросы, изучить материалы и обстоятельства, вынести решение. Персонал выполняет лишь вспомогательную работу. При этом и количество работников в службе омбудсмана сравнительно невелико. На начало 90-х гг. в штате службы омбудсмана в Швеции состояло 51 работника, Франции – 88⁴⁵², Испании – 981, Дании – 20, Австрии – чуть более 40, Нидерландов – 70, в Великобритании (Парламентский уполномоченный по административным вопросам) – 16, в Польше – 91 (а в 1988 г. – 63). Единоличный характер отправления полномочий омбудсманом имеет целью избежать бюрократизации этого института, дать возможность омбудсманам в результате личного рассмотрения дел и общения с гражданами лучше разобраться в ситуации с правами человека в стране и лично же изложить информацию и сделанные на основе нее выводы парламенту. Одним из немногих исключений из правила (но которое, очевидно, подтверждает его) служит австрийская Коллегия народной правозащиты, в состав которой входят три человека, каждый из которых представляет одну из крупнейших партий, заседающих в Национальном совете. Однако в данном случае путем назначения трех представителей от трех партий постарались добиться политической нейтральности и непредвзятости этого органа, качества, которым, как провозглашается, должен обладать омбудсмен в любой стране.

На рассмотрение омбудсманов поступает довольно большое количество дел (напомним, что во многих странах омбудсман имеет право, кроме того, и сам возбудить дело и при отсутствии жалобы). Для примера, в 1976 г. в Дании омбудсман получил 1889 жалоб, 30% которых были обоснованными, а кроме того, в том же году он начал 120 дел по собственной инициативе⁴⁵³. В Португалии в 1982 г. Блюстителю справедливости была направлена 2781 жалоба (еще несколько дел он начал по собственной инициативе), из них 20% были отклонены, так как выходили за пределы его компетенции⁴⁵⁴. В Швеции омбудсманы получают в среднем около 4 тыс. жалоб ежегодно, а в Австрии в Коллегию народной правозащиты поступает в среднем около 8 тыс. жалоб в год, из которых обоснованными являются около 5 тыс.⁴⁵⁵. В Нидерландах в 1991 г. Национальный Омбудсман получил 5890 запросов о расследовании (в 1991 г. – 4363 запроса), но 45,2% из них не были приняты к рассмотрению, поскольку либо касались вопросов вне компетенции Омбудсмана, либо были неприемлемы по другим основаниям, а всего в 1991 г. к Национальному Омбудсману обратилось 18000 граждан (в 1991 г. – 13715 граждан)⁴⁵⁶. Во Франции Посреднику в первый год его работы – в 1974 г. – поступило 1651 жалоб, но уже в 1975 г. их количество почти удвоилось и достигло 3150 через 5 лет, в 1980 г. Посредник получил на рассмотрение 6410 жалобы, в 1985 г, – 13275, в 1990 г. – 23000, а в 1991 – 30000 (причем если в 1986 г. 21,5% административных решений были изменены в соответствии с рекомендациями Посредника, то в 1991 г. – уже 40,1%, и если в 1986 г. 51,5% поступивших Посреднику жалоб были признаны необоснованными, то в 1991 г. – только 50,5%)⁴⁵⁷. В Испании Защитнику народа направляется в среднем 13791 жалоб в год⁴⁵⁸. Рекордно большое количество обращений получила ЭЛентовска – польский омбудсман в 1988 г. (первый год функционирования этого института): 53867 (из них 44936 жалоб). В последующие годы, правда, количество обращений резко снизилось: в 1989 г. – только 19031 (из них 17891 жалоб), в 1990 г. – 22764 (из них 18114 жалоб)⁴⁵⁹. Рекордно малое количество жалоб получил в первый год своей работы (1991) европейский омбудсман – лишь 537, причем 84% из них были отклонены, поскольку их следовало решать на национальном или местном уровнях⁴⁶⁰.

Следствием единоличного характера института омбудсмана при значительном количестве жалоб является нехватка времени и возможностей для разбора их всех, а некоторые дела рассматриваются формалистски. С целью преодоления указанных недостатков в некоторых странах назначают нескольких омбудсманов. Как уже отмечалось, в Австрии Коллегия народной правозащиты состоит из трех членов, и некоторые дела, по решению Коллегии, могут передаваться для разрешения одному из них. В Швеции в настоящее время назначаются четыре омбудсмана, которые сами избирают старшего, координирующего их активность и распределяющего обязанности по направлениям: законность в работе гражданской администрации в центре и на местах; законность в сфере обороны; деятельность судебных органов и их должностных лиц; функционирование органов местного самоуправления и исполнительных аппаратов этих органов⁴⁶¹. В Новой Зеландии, согласно Закону, принятому в 1975 г. и вступившему в силу в 1976 г. (заменил Закон о Парламентском уполномоченном 1962 г.), назначаются трое омбудсманов с резиденциями в Веллингтоне, Крайстчерче и Окленде, один из которых координирует работу всех троих, выполняя обязанности старшего. В Финляндии и Нидерландах наряду с омбудсманом назначается заместитель (хотя в Нидерландах Закон разрешает назначать более одного заместителя омбудсмана⁴⁶²), в Испании – два заместителя. Заместители выполняют те же функции, что и омбудсман, но рассмотрение некоторых категорий дел находится в исключительной компетенции омбудсманов.

В некоторых странах назначают специализированных омбудсманов. Так, в Великобритании после введения в 1967 г. должности Парламентского уполномоченного по административным вопросам были в 1972 г. учреждены должности уполномоченных по вопросам здравоохранения для Англии, Шотландии и Уэльса, а также должности уполномоченных по работе местных органов самоуправления для Англии (3 уполномоченных), Шотландии (1 уполномоченный) и Уэльса (1 уполномоченный). В Венгрии вслед за учреждением в 1989 г. должности Уполномоченного Государственного Собрания по правам граждан законодательно была установлена в 1991 г. должность Уполномоченного Государственного Собрания по правам национальных и этнических меньшинств. В Канаде, наоборот, вначале появились специализированные омбудсманы (Уполномоченный по официальным языкам Канады – 1969 г.⁴⁶³, Омбудсман по вопросам информации Канады – 1983 г.), а затем – омбудсман общей компетенции (Национальный омбудсман Канады – 1986 г.). Специализация омбудсманов помогает уменьшить нагрузку на каждого из них и содействует повышению эффективности их работы.

Исследование института омбудсмана в 80-е гг. привело меня к заключению, что для президентских республик этот институт не характерен, поскольку он представляет собой опосредованный контроль со стороны парламента в отношении исполнительной ветви государственной власти, а в президентских республиках, как известно, органы исполнительной власти не несут политической ответственности перед парламентом⁴⁶⁴. Более позднее тщательное изучение этих проблем показало, что, хотя данный институт действительно наибольшее распространение получил в странах с парламентарными – монархической и республиканской – формами правления, а также в смешанных (полупрезидентских) республиках, все же он нашел свое место и в президентских республиках (в частности, в ряде штатов США с 60–70 гг., в Венесуэле с 1969 г.).

Надо отметить, что география этого института постоянно расширяется. При этом, однако, не во всех странах идея учреждения должности омбудсмана быстро находит достаточно сильную поддержку. Так, в США дискуссии о введении данного института на федеральном уровне ведутся уже более тридцати лет и пока безрезультатно (хотя на уровне отдельных штатов этот институт получил развитие на практике). С начала 80-х гг. обсуждался вопрос об учреждении должности омбудсмана в ЮАР⁴⁶⁵. Но до того, как начался демонтаж системы апартеида в начале 90-х гг., институт омбудсмана вряд ли мог играть серьезную роль защитника прав человека в этой стране.