12.3.2 Cele specyficzne

⁴ Więcej na ten temat np. w: A. Pollok, Inflacja w teorii ekonomii, Akademia Ekonomiczna, Kra- ków 2000.

W przypadku specyficznych celów polityki finansowej następuje konkretyza- cja celów uniwersalnych, np. określa się optymalne dla danego kraju i danego roku

(okresu) tempo wzrostu gospodarczego. Cel ten może być różny dla różnych kra- jów. Dla krajów wysoko rozwiniętych „satysfakcjonująca" stopa wzrostu gospodar- czego może wynieść 2-3%, gdyż osiągnięty poziom dobrobytu uprawnia do takie- go sformułowania tego celu specyficznego. Dla krajów, które chcą dogonić kraje wyżej rozwinięte, stopy wzrostu będą wyznaczane na wyższym poziomie. W nie- których krajach (okresach) problemem jest wysokie bezrobocie, stąd konkretyzacja celu uniwersalnego, jakim jest walka z bezrobociem, może polegać na poszukiwa- niu instrumentów ograniczających stopę bezrobocia o kilka procent. Innymi przy- kładami mogą być przestrzenne zróżnicowanie bezrobocia, zróżnicowanie ze względu na określone grupy wiekowe i (lub) zawodowe. Podobnie jest z wieloma innymi celami uniwersalnymi. Inne problemy mają kraje o nadwyżkach w bilansie handlowym i płatniczym, a inne kraje znajdujące się w odmiennej sytuacji. Kraje mające duże zadłużenie wewnętrzne i (lub) zewnętrzne muszą inaczej ustalać pre- ferencje dla polityki finansowej niż kraje o niskim poziomie zadłużenia.

_12.4

Rodzaje polityki finansowej Polityka monetarna

Z dotychczasowych rozważań wiemy już, że istnieją dwa rodzaje polityki fi- nansowej: monetarna i fiskalna. Każda z nich ma szczególny charakter, co wyraża się w przedmiocie, instrumentach stosowanych przez różne podmioty realizujące politykę finansową. Z tego względu konieczna jest bliższa charakterystyka tych dwóch rodzajów polityki finansowej.

Polityka monetarna zajmuje się kształtowaniem zjawisk finansowych w go- spodarce (kraju). Głównym kierunkiem oddziaływania polityki monetarnej są wiel- kość oraz zmiany podaży i popytu na pieniądz. Oznacza to, że polityka monetarna wpływa na relacje między podażą pieniądza a popytem na pieniądz. W dostosowa- niu tym szczególną rolę odgrywa stopa procentowa, którą posługują się władze mo- netarne. Stopa procentowa (podstawowa i pochodne) wpływa na podaż pieniądza, a ta z kolei ma wpływ na procesy inflacyjne, koszt kredytu dla przedsiębiorców, de- cyzje gospodarstw domowych odnośnie do oszczędzania, decyzje podmiotów inwe- stujących na rynku kapitałowym itd.

Szczególnie ważne zadanie polityki monetarnej polega na reagowaniu na im- pulsy pochodzące ze:

sfery realnej (np. wzrost lub spadek produkcji, bezrobocia itp.),

• sfery pieniężnej (tj. kryzysy finansowe, zwiększenie deficytu budżetowego, zmiany w napływie bądź odpływie kapitału),

• zmian psychologicznych (zmiany preferencji konsumpcyjnych oraz oszczędnościowych, panika związana z groźbą kryzysu finansowego, sytu- acja polityczna).

Za politykę monetarną jest odpowiedzialny — jak już stwierdziliśmy — przede wszystkim bank centralny. Wprawdzie możliwości rządu w realizacji po- lityki monetarnej są ograniczone, ale nie oznacza to, że są one żadne. Rząd może pośrednio oddziaływać na politykę monetarną, np. przez wielkość redystrybucji fi- skalnej, poziom deficytu budżetowego, wielkość długu publicznego. Jeżeli rząd zgłasza popyt na pieniądz (pożyczki), to nie pozostaje to bez wpływu na stan rynku pożyczkowego (kapitałowego). Jeżeli nawet udział rządu w rynku kapitałowym jest niewielki, to i tak trzeba pamiętać, że państwo — z reguły — należy do najpotęż- niejszych uczestników tego rynku, a więc jego działalność może zakłócać funkcjo- nowanie rynku. Przykładem tego mogą być szoki na rynku pożyczkowym, wywo- łane przez nagły wzrost popytu rządu na pieniądz.

Do celów polityki monetarnej zalicza się:

1. cele strategiczne (bezpośrednie),

2. cele pośrednie,

3. cele operacyjne.

Podstawowym strategicznym celem polityki monetarnej jest utrzymanie sta- bilnego poziomu cen. Cel ten nie powinien jednak umniejszać istotnych celów po- lityki monetarnej, takich jak wzrost gospodarczy, ograniczanie bezrobocia, równo- waga gospodarki. Dostrzegając znaczenie celów bezpośrednich, należy również pamiętać, że utrzymanie stabilnego poziomu cen jest jednym z najtrudniejszych zadań banku centralnego⁵. Bank centralny, deklarując cel strategiczny polityki mo- netarnej, musi dokonać wyboru między utrzymywaniem wysokiego poziomu pro- duktu krajowego oraz ograniczaniem bezrobocia a utrzymywaniem stabilnego po- ziomu cen.

⁵ Por. W.L. Jaworski, Bankowość. Podstawowe założenia, Poltext, Warszawa 1998, s. 82-85.

⁶ Zob. A. Wojtyna, Nowoczesne państwo kapitalistyczne a gospodarka. Teoria i praktyka, PWN, Warszawa 1990.

Na ogół przyjmuje się, że nie jest możliwe łączne osiąganie tych dwóch celów strategicznych polityki monetarnej, tj. utrzymanie stabilnego poziomu cen oraz osiąganie „przyzwoitych" stóp wzrostu gospodarczego. Z tych właśnie względów w różnych krajach różnie artykułowane są cele strategiczne banku centralnego. Chodzi o zachowanie różnych proporcji między celem czysto monetarnym a celem czysto rzeczowym (realnym)⁶.

Cele pośrednie polityki monetarnej są dla banku centralnego łatwiejsze do kontrolowania oraz korygowania⁷. Zaliczamy do nich:

kształtowanie wysokości stóp procentowych;

oddziaływanie na wielkość podaży pieniądza (liczoną agregatami pienięż- nymi);

wpływanie na wielkość kredytów udzielonych przedsiębiorstwom oraz go- spodarstwom domowym, a także na wielkość kredytów ogółem.

Celami operacyjnymi banku centralnego są: utrzymanie określonego pozio- mu bazy monetarnej oraz poziomu stopy procentowej.

Do standardowych rozwiązań, jeśli chodzi o sposób ustalania celów polityki monetarnej, należy kolegialność decyzji podejmowanych w kwestiach monetar- nych. Inną ważną zasadą jest opracowywanie prognoz monetarnych oraz sprawo- zdań charakteryzujących stan sfery monetarnej. Te dokumenty, przygotowywane przez władze monetarne, stanowią dla podmiotów gospodarczych ważne źródło in- formacji w odniesieniu do oczekiwanej stopy inflacji, przewidywań w zakresie po- ziomu stopy procentowej, poziomu oficjalnych rezerw walutowych, zamierzeń wo- bec banków komercyjnych itd. Kwestie te prześledzimy na przykładzie Polski, gdzie w stosunkowo krótkim czasie wykształcił się nowoczesny bank centralny, działający według standardów obowiązujących w krajach wysoko rozwiniętych.

W Polsce organem kolegialnym podejmującym decyzje pieniężne jest — o czym już wiemy — organ NBP zwany Radą Polityki Pieniężnej. Do obowiąz- ków Rady należy ustalanie średniookresowych celów polityki monetarnej, w ra- mach przygotowywanych corocznie założeń polityki pieniężnej. Zakres i treść za- łożeń polityki pieniężnej prześledzimy na przykładzie założeń polityki pieniężnej na rok 2001⁸.

Zgodnie ze Średniookresową strategią polityki pieniężnej na lata 1999-2003 celem polityki pieniężnej realizowanej przez bank centralny jest obniżenie inflacji (w końcu 2003 roku poniżej 4%), a w dalszej perspektywie stabilizacja cen, która ma się przyczynić do długofalowego wzrostu gospodarczego. Aby umożliwić osiągnięcie celu średniookresowego, Rada Polityki Pieniężnej ustaliła cel inflacyj- ny na koniec 2001 roku w przedziale 6-8% wzrostu cen towarów i usług konsump- cyjnych w porównaniu z 2000 rokiem.

⁷ Zob. A. Kaźmierczak, Podstawy polityki pieniężnej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1998, s. 169-183.

⁸ Narodowy Bank Polski, Rada Polityki Pieniężnej, Założenia polityki pieniężnej na rok 2001, Warszawa, wrzesień 2000. Z perspektywy końca 2001 roku widać istotne rozbieżności między Założe- niami a rzeczywistym przebiegiem zjawisk i procesów monetarnych (inflacja) i gospodarczych (wzrost PKB).

NBP przewidywał, że w 2001 roku PKB wzrośnie o około 5% przy deficycie obrotów bieżących bilansu płatniczego na poziomie około 7% PKB. W roku 2001 polityka pieniężna miała być realizowana za pomocą strategii bezpośredniego celu

inflacyjnego, przy płynnym kursie walutowym. Strategia ta opiera się na dostoso- waniu polityki stóp procentowych do przewidywanej inflacji.

Do realizacji polityki pieniężnej NBP stosuje takie instrumenty, jak:

• stopy procentowe (stopa referencyjna, stopa lombardowa, stopa redyskon- towa);

• operacje otwartego rynku (kontynuacja operacji bezwarunkowej sprzedaży obligacji skarbowych, które NBP otrzymał od budżetu państwa w 1999 ro- ku w związku z konwersją zobowiązań wobec NBP);

• emisja własnych papierów wartościowych;

f wykorzystanie operacji absorbujących służących do ograniczania nadpłyn- ności banków komercyjnych, a w ich ramach emisja 28-dniowych bonów pieniężnych;

• rezerwa obowiązkowa;

• operacje kredytowo-depozytowe (NBP udzielał kredytu ze spłatą w ciągu tego samego dnia operacyjnego, przyjmując jako zabezpieczenie skarbowe papiery wartościowe; w operacji depozytowej NBP oferuje bankom zło- żenie krótkookresowego depozytu oprocentowanego według stopy depozy- towej)⁹.

Do jednych z najważniejszych — oprócz stóp procentowych — narzędzi poli- tyki monetarnej banku centralnego należą operacje otwartego rynku. Są one re- alizowane przez bank centralny na rynku pieniężnym w celu oddziaływania na wielkość rezerw gotówkowych banków handlowych, a tym samym na wielkość po- daży pieniądza. Istota operacji otwartego rynku polega — co już wiemy — albo na sprzedaży bankom komercyjnym różnych papierów wartościowych w celu zmniej- szenia podaży pieniądza, albo na odkupie od banków komercyjnych papierów war- tościowych w celu zwiększenia podaży pieniądza (ekspansji kredytowej). Rodzaj podjętych przez bank centralny działań zależy od sytuacji monetarnej. Operacje otwartego rynku są dobrowolnym narzędziem stosowanym wobec autonomicznych banków komercyjnych, dlatego też aby były one narzędziem skutecznej polityki banku centralnego, musi on zaoferować korzystniejsze warunki sprzedaży lub od- sprzedaży papierów wartościowych bankom komercyjnym. Chodzi o bardziej atrakcyjną cenę transakcji w stosunku do cen rynkowych.

⁹ Zgodnie z Założeniami polityki pieniężnej na rok 2001 oprocentowanie stopy depozytowej bę- dzie się kształtować poniżej stopy referencyjnej NBP. Operacje kredytowo-depozytowe są nowym in- strumentem, wzorowanym na instrumentach Europejskiego Systemu Banków Centralnych, do którego Polska, jako przyszły członek Unii Europejskiej, będzie należała.

Przedmiotem operacji otwartego rynku są przede wszystkim weksle (bony) skarbowe, obligacje skarbowe i inne papiery wartościowe (w Polsce np. bony pie- niężne NBP). Konsekwencją operacji otwartego rynku jest albo spadek rezerw pie- niężnych, co ogranicza ekspansję kredytową banków komercyjnych i skutkuje

ograniczeniem dostępu podmiotów gospodarczych do kredytów bankowych, albo •"-zrost rezerw pieniężnych, co wywołuje sytuację odwrotną. W ostatnim przypadku :elem polityki monetarnej jest pobudzanie aktywności gospodarczej przez łatwiej- szy dostęp przedsiębiorców do kredytów bankowych.

Operacje otwartego rynku mogą być realizowane jako:

• operacje bezwarunkowe;

» operacje warunkowe, czyli albo operacje warunkowego zakupu (REPO), albo operacje warunkowej sprzedaży (Reverse REPO).

Operacje REPO polegają na tym, że bank centralny kupuje od banków han- dlowych papiery wartościowe pod warunkiem, że banki odkupią je w wyznaczo- nym czasie i po określonej cenie. Ten rodzaj operacji otwartego rynku powoduje zwiększenie, na ściśle określony czas, płynności systemu bankowego. Operacje Re- verse REPO polegają na sprzedaży przez bank centralny bankom komercyjnym pa- pierów wartościowych pod warunkiem, że banki te w wyznaczonym czasie od- -przedadzą je bankowi centralnemu po określonej cenie. W wyniku operacji Rever- se REPO zmniejsza się płynność systemu bankowego w okresie, na który została zawarta transakcja między bankiem centralnym a bankami komercyjnymi.

12 4 2 Polityka fiskalna

Charakterystyka ogólna

Politykę fiskalną możemy zdefiniować jako działalność państwa polegającą na wykorzystaniu instrumentów fiskalnych, tj. podatków i innych danin publicz- nych, wydatków, deficytów budżetowych, długu publicznego, udzielanych gwaran- cji i poręczeń kredytów dla podmiotów gospodarczych itp., do osiągnięcia okre- ślonych celów, a zwłaszcza wysokiego stopnia wykorzystania mocy wytwórczych, stabilizacji cyklu koniunkturalnego (np. pobudzanie lub hamowanie popytu w go- spodarce, korygowanie nadmiernie zróżnicowanego rozkładu dochodów w społe- czeństwie, walka ze skutkami bezrobocia itp.). Cele te zmieniają się pod wpływem czasu i warunków panujących w danym kraju. W zależności od rodzaju zastosowa- nych narzędzi wyróżnia się różne typy polityki fiskalnej: ekspansywną, restrykcyj- ną, pasywną, aktywną itp.¹⁰

Więcej na ten temat w: Z. Fedorowicz, Polityka fiskalna, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Ban- kowej, Poznań 1998 s. 7-27.

^{Z polityką fiskalną ściśle się wiąże kwestia fiskalizmu. Jest to pojęcie wielo- znaczne. Może być ono rozumiane jako przymusowe przejmowanie dochodów podmiotów prywatnych przez władze publiczne, zwłaszcza państwo. W takim}

ujęciu odzwierciedlałoby ono obiektywnie występujące zjawiska ingerencji pań- stwa w dochody bez sądów wartościujących, tzn. czy ingerencja ta jest umiarkowa- na, optymalna czy nadmierna. Pojęciu fiskalizm nadaje się niekiedy zabarwienie pejoratywne i wtedy oznacza ono nadmierną aktywność państwa w nakładaniu i ściąganiu podatków, co wywołuje negatywne skutki w sferze produkcji, konsump- cji, inwestycji, oszczędności. Jest to nieporozumienie. Można co najwyżej mówić o nadmiernym fiskalizmie albo o błędnej polityce fiskalnej.

Jak wynika z definicji polityki fiskalnej, jest ona kształtowana przez wiele róż- nych czynników. Główne cele polityki fiskalnej zostały już przedstawione przy charakterystyce celów polityki finansowej. W tym miejscu dokonamy więc konkre- tyzacji celów polityki fiskalnej.

Cele polityki fiskalnej można podzielić na:

• cele fiskalne,

5 cele pozafiskalne.

Cele fiskalne polegają na tym, że w wyniku prowadzonej polityki fiskalnej zo- staje zaspokojony popyt na pieniądz zgłaszany przez państwo. Popyt ten ma w przeważającej mierze charakter dochodowy, tzn. jego zaspokojenie odbywa się przez przejmowanie dochodów od podmiotów znajdujących się poza państwem (go- spodarstwa domowe, przedsiębiorstwa). Popyt państwa na pieniądz może być zaspo- kajany także w sposób niedochodowy, tzn. przez zaciąganie przez państwo pożyczek.

Cele pozafiskalne wynikają z roli, jaką państwo odgrywa w funkcjonowaniu całego systemu ekonomiczno-społecznego w warunkach porządku demokratyczne- go. Do celów pozafiskalnych państwa należy zaliczyć zwłaszcza:

• promowanie wzrostu gospodarczego,

• łagodzenie niesprawności mechanizmu rynkowego, ograniczanie cykliczności procesów gospodarczych,

• walkę z bezrobociem,

• ograniczanie nadmiernego zróżnicowania dochodów,

• walkę z nieuczciwą konkurencją,

• ograniczanie negatywnych efektów zewnętrznych.

Na podstawie dotychczasowych rozważań możemy stwierdzić, że państwo jest niewątpliwie podmiotem systemu ekonomicznego oraz systemu społecznego. Po- wszechnie przyjmuje się, że państwo spełnia funkcje:

• publiczne,

• społeczne,

• gospodarcze.

Pełnienie przez państwo wymienionych funkcji prowadzi do jego udziału w procesach gospodarczych. Najbardziej widocznym tego wyrazem jest bezpośred- ni udział państwa w alokacji zasobów pracy, ziemi i kapitału rzeczowego w zwiąż-

ku ze spełnianymi przez nie funkcjami, głównie w sektorze publicznym. Państwo nie wytwarza żadnych dochodów, dlatego alokowane przez nie zasoby muszą być finansowane z dochodów wytworzonych przez inne podmioty. Istota ekonomicznej działalności państwa sprowadza się więc do redystrybucji dochodów. Naturą redy- strybucji dochodów jest to, że w jej wyniku pewne podmioty gospodarujące są po- zbawiane części dochodów, podczas gdy inne są w nie zasilane.

Domeną państwa jest jednak pośrednia rola w procesie alokacji zasobów w gospodarce. Rola ta polega na oddziaływaniu państwa na sytuację dochodową podmiotów gospodarujących albo przez ingerencję w ich dochody, albo przez po- prawę sytuacji dochodowej podmiotów. Wszystko to wchodzi w zakres polityki fi- skalnej państwa, której kształt jest uzależniony od realizowanej przez państwo dok- tryny społecznej oraz ekonomicznej. Fiskalizm jest więc zjawiskiem obiektywnym w tym sensie, że na obecnym etapie rozwoju cywilizacyjnego trudno sobie wyobra- zić funkcjonowanie tak złożonej struktury, jaką jest społeczeństwo, bez istnienia in- stytucji państwa.

Redystrybucja dochodów nastręcza trudności, gdyż w rzeczywistości niejed- nokrotnie nie jest łatwo ustalić, które z tych celów (fiskalne, pozafiskalne) odgry- wają decydującą rolę. Prawidłowo prowadzona przez państwo działalność redystry- bucyjna dochodów powinna umiejętnie łączyć te dwa motywy. Gdy występuje taka sytuacja, wówczas politykę fiskalną możemy określić jako racjonalną.

W ujęciu historycznym fiskalny motyw redystrybucji dochodów był motywem pierwotnym. Ta dominująca pierwotnie przyczyna przejmowania przez państwo do- chodów innych podmiotów występuje nadal, chociaż w ostatnich dziesięcioleciach nakładała się na nią również pozafiskalna funkcja współczesnego państwa. W związku z nawrotem do klasycznej ekonomii regulacyjna rola państwa, polega- jąca na korygowaniu nadmiernych rozpiętości dochodowych, jest przedmiotem ostrej krytyki, do czego jeszcze powrócimy.

W przypadku fiskalnych i regulacyjnych motywów redystrybucji dochodów przez państwo inaczej rozkładane są akcenty. Redystrybucja dochodów dokonywa- na z motywów fiskalnych wysuwa na pierwszy plan konieczność zaspokojenia po- pytu państwa na pieniądz. Chodzi więc o to, aby państwo weszło w posiadanie do- chodów (pieniędzy) potrzebnych do wypełniania jego funkcji. Redystrybucja do- chodów dokonywana z motywów regulacyjnych polega na tym, że dany podmiot albo się pozbawia części dochodów, albo się w dochód wyposaża.

Z powyższych wywodów można wywnioskować, że redystrybucja dochodów dokonywana przez państwo może być kształtowana przez wiele czynników, ponie- waż zarówno potrzeby fiskalne państwa, jak i zakres jego roli regulacyjnej mogą się istotnie różnić, w zależności od preferowanej doktryny ekonomicznej i spo- łecznej .

Redystrybucja dochodów dokonywana przez państwo zmniejsza wielkość do- chodu podmiotu, pozostającą do jego dyspozycji. Stanowi to podstawę negacji pań- stwa i jego działalności na wielu płaszczyznach, a zwłaszcza w strefie gospodar-

czej. Głównym zastrzeżeniem wysuwanym przeciwko państwu jest to, że wprowa- dza ono zakłócenia do mechanizmu rynkowego. Chodzi tu o idealizację rynku w tym znaczeniu, że jedynie rynek w sposób efektywny alokuje zasoby w gospo- darce. Obserwacja funkcjonowania mechanizmu rynkowego skłania jednak do po- stawienia tezy, że w mechanizmie tym pojawiają się zakłócenia będące wyrazem niesprawności rynku. Przykładem tego mogą być zmowy cenowe, których skut- kiem są nadmierne zyski, nie wynikające z wysiłku i przedsiębiorczości, większej konkurencyjności, ale z zachowań nierynkowych. Stan taki w pełni uprawnia do in- terwencji fiskalnej w nieuczciwie zdobyte i nadmiernie wysokie dochody. Innym przykładem, omówionym już przy okazji charakterystyki polityki finansowej, jest cykliczny przebieg procesów w gospodarce rynkowej. Skutkiem tego są kryzysy, wysokie bezrobocie, spadek produkcji, spadek dochodów itd. Stanowi to kolejny argument za interwencją fiskalną w celu ograniczenia amplitudy wahań cyklu ko- niunkturalnego przez odpowiednio skonstruowane skale podatkowe i wydatki na zasiłki dla bezrobotnych (automatyczne stabilizatory koniunktury) oraz działania fi- skalne państwa o charakterze dyskrecjonalnym (uznaniowym).

Polityka fiskalna stała się przedmiotem krytyki, zwłaszcza od połowy lat sie- demdziesiątych XX wieku, jako nieskuteczna zwłaszcza w stabilizowaniu gospo- darki¹¹. Zwracano uwagę przede wszystkim na efekt opóźnień czasowych, który polega na tym, że między diagnozą gospodarki (jeżeli jest ona adekwatna) a mo- mentem wdrożenia środków polityki fiskalnej zachodzi zbyt duża różnica w czasie (według różnych badaczy okres ten waha się między 8 a 12 miesiącami), co prowa- dzi do zjawiska znikającego punktu. Przygotowane środki polityki fiskalnej stają się nieadekwatne do nowego stanu gospodarki. Argumentów tych nie można lekce- ważyć, gdyż polityka fiskalna jest silnie zdeterminowana polityką w ogóle, a ściślej procesem politycznym, przez który musi przejść rząd (procedury parlamentarne), aby uzyskać prawo do zastosowania środków fiskalnych. Jednocześnie nie można ignorować faktu, że zastosowanie środków fiskalnych może przynieść pozytywne efekty dla gospodarki, np. hamowanie spadku popytu w gospodarce, a więc dla rze- telnej oceny słabych i silnych stron podejmowanych przedsięwzięć fiskalnych nale- żałoby także odpowiedzieć na pytanie, czy rezygnacja ze środków polityki fiskalnej nie pogorszyłaby stanu gospodarki. Odpowiedź na tak postawione pytanie nie jest łatwa nawet w ujęciu ex post, gdyż na gospodarkę oddziaływały różne czynniki po- zafiskalne, a ponadto — jak wskazywaliśmy, charakteryzując metodę nauki finan- sów — zjawiska te nie poddają się łatwej kategoryzacji w układzie zjawisk przy- czynowo-skutkowych.

¹¹ Najnowszą w literaturze polskiej pozycją, która naświetla kwestię zarzutów wobec keynesizmu. jest praca A. Wojtyny, Ewolucja keynesizmu a główny nurt ekonomii, Wydawnictwo Naukowe PWN. Warszawa 2000.

Inny charakter krytyki wobec polityki fiskalnej mają zarzuty dotyczące jej ne- gatywnego wpływu na wzrost gospodarczy. W krytyce tej wskazuje się na zjawisko

określane mianem „hamulca fiskalnego". Hamulec fiskalny polega na tym, że poli- tyka fiskalna w okresie ożywienia gospodarki, przejawiającego się we wzroście do- chodu narodowego, jest zbyt restrykcyjna po stronie wydatków. W czasie ożywie- nia gospodarczego rosną automatycznie dochody państwa z podatków, i jeśli wzro- stowi temu nie towarzyszą wzrost wydatków i pobudzanie popytu lub obniżenie podatków, to sytuacja taka prowadzi do zahamowania pozytywnych tendencji w gospodarce. Rozumowaniu temu trudno odmówić logiki, jednakże skuteczność negatywnego hamulca fiskalnego zależy od stanu gospodarki, czynników zewnętrz- nych oddziałujących na nią oraz stopnia skoordynowania decyzji fiskalnych z de- cyzjami monetarnymi.

Potwierdzeniem istniejących kontrowersji wokół narzędzi polityki fiskalnej są dwie inne koncepcje, a mianowicie:

mnożnik wydatków publicznych, paradoks niezrównoważonego budżetu.

Istota mnożnika wydatków publicznych polega — przypomnijmy — na tym, że przyrostowi jednostki pieniężnej wydatków publicznych towarzyszy szybszy przyrost dochodu narodowego, co prowadzi — przez wzrost dochodów państwa z podatków — nie tylko do „odzyskania" poniesionych wydatków, lecz także do wzrostu masy dochodów publicznych. Mnożnik wydatków publicznych jest ważnym narzędziem pobudzania gospodarki i łagodzenia wahań cyklu koniunkturalnego.

Z kolei paradoks niezrównoważonego budżetu ściśle się wiąże z przebiegiem cyklu koniunkturalnego oraz możliwościami wykorzystania budżetu (deficytu bud- żetowego) do oddziaływania na gospodarkę. Istota paradoksu niezrównoważonego budżetu polega na tym, że w okresie recesji (kryzysu) gospodarczej mogą się poja- wiać deficyty budżetowe jako skutek spadku dochodów państwa z tytułu podatków przychodowych (ograniczenia popytowe gospodarki) — z jednej strony oraz zwięk- szonych wydatków państwa na zasiłki dla bezrobotnych — z drugiej strony. Teoria ekonomii może zalecać dwa wykluczające się rozwiązania. Pierwsze z nich — zary- sowane już wyżej — jest związane z doktryną konserwatyzmu fiskalnego, który za- leca doprowadzenie do równowagi budżetu przez cięcia w wydatkach państwa, co ma ograniczyć inflację i skłonić przedsiębiorców do większej aktywności, zmniej- szyć presję pożyczkową państwa, co powinno również wpłynąć na obniżenie stóp procentowych na rynkach finansowych, a to z kolei powinno dać impuls do inwe- stowania, angażowania bezrobotnych. Drugie rozwiązanie zakłada zwiększenie defi- cytu budżetowego. Argumentem za takim działaniem państwa jest to, że kreuje ono w ten sposób nowy popyt, od braku którego cierpi gospodarka. Konsekwencjami zwiększenia deficytu budżetowego mają być ożywienie gospodarki, wzrost zatrud- nienia, wzrost produkcji, wzrost dochodów pracowników (gospodarstw domowych) i przedsiębiorców, co zaowocuje wzrostem dochodów budżetowych. W rozwiązaniu tym zakłada się mnożnikowe działanie wydatków budżetowych, dzięki którym wzrost dochodu narodowego, dochodów budżetowych z podatków będzie szybszy

niż wzrost wydatków. Spowoduje to odwrócenie cyklu koniunkturalnego w kierunku wzrostu, który doprowadzi do zrównoważenia budżetu państwa. Istota paradoksu niezrównoważonego budżetu polega więc na tym, że aby osiągnąć równowagę w budżecie, konieczne jest przejściowe powiększenie deficytu budżetowego.

Skutki redystrybucji dochodów przez państwo

Przedstawione dotychczas rozważania dotyczące budżetowej redystrybucji do- chodów przez państwo prowadzą do następujących konkluzji:

1. redystrybucja budżetowa jest konieczna, gdyż państwo, aby spełnić swoje funkcje, musi dysponować dochodami;

2. działalność fiskalna państwa może obejmować, i z reguły obejmuje, zaszy- frowane cele pozafiskalne; są one wyrazem interwencji państwa w funkcjonowanie mechanizmu rynkowego;

3. głównymi przesłankami interwencjonizmu państwowego są niesprawności rynku wyrażające się w nieprawidłowym podziale dochodów w społeczeństwie, za- kłóceniach przebiegu cyklu koniunkturalnego itp.;

4. ze względu na to, że przejmowanie przez państwo dochodów, głównie w postaci podatków, zwykle powoduje wyprowadzenie części dochodów poza obieg ściśle gospodarczy, działalność fiskalna państwa pozostaje w wielu przypad- kach w opozycji wobec efektywności gospodarowania;

5. w działalności fiskalnej państwa wyłania się z całą ostrością teoretyczny problem granic redystrybucji budżetowej lub rozmiarów sektora państwowego; pró- ba rozwiązania tego problemu ma istotne praktyczne znaczenie dla polityki finan- sowej i gospodarczej państwa.

Jak stwierdziliśmy wcześniej, jednym z pozafiskalnych motywów gromadze- nia dochodów przez państwo jest równość i sprawiedliwość społeczna. Rynek jest bezwzględnym „organizatorem" życia gospodarczego i społecznego. W jego funk- cjonowaniu występują nieprawidłowości będące skutkiem np. nieuczciwej konku- rencji, monopolizacji, dyskryminacji płacowej pewnych grup ludności. Pojawia się tu zadanie dla państwa, polegające na korygowaniu nieuzasadnionych rozpiętości w dochodach poszczególnych podmiotów. Korekta ta jest dokonywana głównie za pośrednictwem podatków, w mniejszym zaś stopniu za pomocą wydatków¹², np. w postaci zasiłków opieki społecznej.

Zjawisko rozkładu dochodów ludności z punktu widzenia kryterium równości analizuje się za pomocą krzywej Lorenza (rysunek 12.2).

¹² Por. też E. Chrabonszczewska, Wykorzystanie funduszów publicznych, w: Finanse w gospodara kapitalistycznej, praca zbiorowa pod kierunkiem naukowym M. Kucharskiego, PWN, Warszawa 1986 s. 308-348.

Krzywa OEC reprezentuje idealny (absolutny) rozkład dochodów ludności. In-

Krzywe rozkładu dochodów ludności

terpretacja tej krzywej jest następująca: jeżeli całość dochodów znajdujących się w dyspozycji społeczeństwa równa się 100%, to zgodnie z krzywą absolutnej rów- ności procentowy udział ludności w tych dochodach idealnie odpowiada strukturze dochodów. Oznacza to, że np. 10% ludności dysponuje 10% całego dochodu, 50% ludności dysponuje 50% dochodu itd. Wraz z przesuwaniem się do góry po krzywej absolutnej równości 0EC wzrasta w jednakowym tempie udział ludności w docho- dach społeczeństwa ogółem. Przeciwieństwem krzywej absolutnej równości jest krzywa absolutnej nierówności. W krańcowej (abstrakcyjnej) sytuacji można sobie wyobrazić, że jedno gospodarstwo domowe (osoba) dysponuje wszystkimi docho- dami społecznymi.

W rzeczywistości jednak rozkład dochodów w społeczeństwie nie jest równo- mierny. Przyczyny tego zjawiska są złożone, a ich analiza wykracza poza ramy ni- niejszej pracy. Poprzestaniemy jedynie na wymienieniu niektórych z nich. Główna przyczyna nierówności dochodów w społeczeństwie tkwi w nierówności dochodów z pracy, te zaś są uzależnione od zdolności fizycznych i umysłowych człowieka,

poziomu wykształcenia, wykonywanego zawodu, chęci do pracy, intensywności pracy itp.

Nierównomierny rozkład dochodów w społeczeństwie odzwierciedla krzywa OJC, która oznacza, że np. 75% ogółu społeczeństwa dysponowało zaledwie 42% dochodów. Krzywa nierówności dochodów ma na naszym wykresie charakter hipo- tetyczny (przykładowy). Kształt tej krzywej jest odmienny w różnych krajach i w różnych okresach¹³.

Z punktu widzenia naszych rozważań istotne jest jednak to, że krzywe nierów- ności dochodów mogą być i są zmieniane za pomocą podatków. Pod wpływem po- datków pole nierówności dochodów 0CJ0 zmniejsza się o pole OJ'CJO.

Działalność redystrybucyjna państwa, której głównym instrumentem są podat- ki, wpływa silniej lub słabiej na zachowanie się podmiotów gospodarujących, efek- tywność ekonomiczną, skłonność do oszczędzania, skłonność do inwestowania itp. Sposób i siła reakcji na nakładane, w tym zmniejszane lub zwiększane podatki, są uzależnione od tego, co jest przedmiotem opodatkowania i jakie rodzaje podatków są stosowane. Ze względu na rodzaj skali podatkowej rozróżnia się:

1. podatki progresywne,

2. podatki proporcjonalne,

3. podatki degresywne.

Podatki progresywne to takie, w których stawka podatku rośnie szybciej niż podstawa opodatkowania. Podatki proporcjonalne charakteryzuje to, że dochody z tytułu podatku rosną w takim samym tempie, jak dochody będące przedmiotem opodatkowania. W przypadku podatków degresywnych wzrost kwoty podatku jest mniejszy niż wzrost podstawy opodatkowania.

Z punktu widzenia zarówno podmiotu, jak i całej gospodarki narodowej istot- ne jest rozróżnienie podatków ze względu na rodzaje stawek i skal opodatkowania. Można przyjąć, że istnieją granice opodatkowania, których przekroczenie wywołu- je negatywne następstwa, przejawiające się w:

1. ograniczaniu działalności (aktywności) gospodarczej podmiotów,

2. zmniejszaniu się dochodów państwa.

Por. np. P.A. Samuelson, W.D. Nordhaus, Economics, McGraw-Hill, New York 1989, s. 647.

Przekroczenie granic opodatkowania oznacza, że ciężary podatkowe nałożone na dany podmiot są tak duże, że jest on zmuszony ograniczyć działalność gospo- darczą, a w krańcowych przypadkach nawet jej zaniechać. Sytuacja taka występuje z reguły przy podatkach progresywnych, w przypadku których tempo przyrostu po- datku jest wyższe niż tempo przyrostu dochodu. W ujęciu teoretycznym zjawisko zależności między skalą opodatkowania, rozmiarami działalności gospodarczej a dochodami budżetu państwa jest wyjaśniane za pomocą krzywej Laffera, która przedstawiono na rysunku 12.3.

Krzywa Laffera w ujęciu teoretycznym

Przy niskiej progresji podatkowej dochody państwa rosną szybko, gdyż nie- wielki ciężar podatkowy powoduje wzrost aktywności gospodarczej, a w konse- kwencji wzrost dochodów będących przedmiotem opodatkowania. W miarę podno- szenia stawki podatkowej dochody jeszcze rosną, ale wolniej. Ilustruje to odcinek LK, a jeszcze wyraźniej KH. W punkcie H (high income — najwyższy dochód) na- stępuje przesilenie, gdyż dalszy wzrost stawki podatkowej będzie powodować spa- dek dochodów budżetu. W krańcowym przypadku, przy 100-procentowej stawce podatkowej, dochody zupełnie zanikną. Krzywa Laffera ilustruje także zależność odwrotną, tzn. że zmniejszenie stawki podatkowej, np. z punktu P do punktu N lub H, spowoduje wzrost dochodów państwa z tytułu podatków.

Chociaż w rzeczywistości kształt krzywej Laffera jest odmienny w różnych krajach, stosujących różne systemy podatkowe, to jednak ilustruje ona w sposób ja- sny związek między ciężarami podatkowymi a aktywnością gospodarczą, czyli stopniem wykorzystania zasobów w gospodarce. Równie ważne jest to, że z krzy- wej Laffera wynikają istotne przesłanki polityki podatkowej państwa. Jeżeli polity- ka ta jest zorientowana na szybkie zwiększenie dochodów państwa przez wzrost stawek podatkowych, to okazuje się, że w dłuższym okresie wystąpuje zjawisko przeciwne, tzn. dochody państwa zaczynają spadać.

Ustalane przez państwo stawki podatkowe mają także wpływ na alokację za- sobów w układzie sektorowym, działowym, branżowym i regionalnym. W rzeczy- wistości gospodarczej obserwujemy naturalne zjawisko ucieczki przed podatkami. Ucieczka ta w sposób najbardziej widoczny dokonuje się między krajami i regio-

nami, zwłaszcza w państwach federacyjnych. Niższe stawki opodatkowania zysków i dochodów z kapitału, stosowane przez niektóre kraje, są jednym z ważnych czyn- ników zachęcających do inwestowania w tych krajach. Podobne zjawisko może występować wewnątrz danego kraju, jeżeli władze lokalne i regionalne mają uprawnienia do różnicowania obciążeń podatkowych.

Podatki wywierają także silny wpływ na decyzje gospodarstw domowych, które zależą od dochodu do dyspozycji gospodarstw domowych (po opodatkowa- niu), który może być przeznaczony albo na konsumpcję, albo na oszczędności.

Działalność redystrybucyjna państwa może być także prowadzona przez zacią- ganie pożyczek w celu sfinansowania deficytów budżetowych. Ogranicza to co prawda skutek ciężarów podatkowych, ale z kolei wywołuje „efekt wypychania" (crowding out effect). Jego istota polega na tym, że państwo, zgłaszając popyt na pożyczki związane z finansowaniem deficytu budżetowego, powoduje wzrost stopy procentowej. Co więcej, zwiększanie wydatków państwa prowadzi do zwiększania popytu na pieniądz transakcyjny, co wywołuje dalszy wzrost stopy procentowej.

Reakcją na wzrost stopy procentowej będzie ograniczenie inwestycji prywat- nych oraz konsumpcji. Ekspansja państwa na rynku pożyczkowym i wzrost jego wydatków powodują więc „wypychanie" sektora prywatnego z obiegu gospodar- czego, czyli alokację części zasobów poza sektorem ściśle gospodarczym. Istnienie „efektu wypychania", jego formy i zakres skutków są przedmiotem kontrowersji wśród ekonomistów¹⁴.

Najnowsze trendy w polityce fiskalnej

Krytyka polityki fiskalnej stała się podstawą do poświęcenia większej uwagi polityce monetarnej. W związku z tym główne założenia polityki fiskalnej, obowiązujące od czasów rewolucji keynesowskiej, poddane zostały rewizji. W dok- trynie fiskalnej zaczęto nawiązywać do klasycznej ekonomii. Na tym tle zrodziła się koncepcja nowego konserwatyzmu fiskalnego. Jego główne założenia sprowa- dzają się do takich elementów, jak:

koncepcja „małego" budżetu, równowaga w budżecie państwa, ograniczanie długu publicznego, neutralność podatkowa.

¹⁴ Więcej na ten temat: A. Wojtyna, Nowoczesne państwo kapitalistyczne a gospodarka. Teoria i praktyka, jw., s. 163-167.

Koncepcja „małego" budżetu jest zewnętrznym wyrazem determinacji w dą- żeniu do ograniczania obecności państwa w sferze nie tylko gospodarczej, ale przede wszystkim w sferze społecznej. Na negatywne cechy fiskalnej redystrybucji dochodów podmiotów gospodarczych zwracaliśmy już uwagę. Nie można tego lek-

ceważyć, tym bardziej że wraz z upływem czasu potrzeby finansowe państwa wzrastały na skutek nie tylko coraz większych nakładów na infrastrukturę gospo- darczą, lecz także rosnących potrzeb socjalnych (starzenie się społeczeństw, wzra- stające koszty diagnoz i terapii medycznych), co skutkowało albo coraz większymi ciężarami podatkowymi, albo permanentnymi deficytami budżetowymi oraz zacią- ganymi pożyczkami zwiększającymi dług publiczny. Istnieje więc wiele przesłanek, aby powstrzymać rosnące wydatki publiczne (prawo A. Wagnera), ale w nowym konserwatyzmie fiskalnym chodzi o coś więcej: nawet nie o stabilizację, ale o ogra- niczenie zakresu interwencji fiskalnej. W ostatnich latach wiele rządów podjęło wysiłki w tym kierunku, lecz jest jeszcze zbyt wcześnie, aby stwierdzić, czy przed- sięwzięcia te zakończą się sukcesem, gdyż państwo napotyka syndrom praw naby- tych. Oznacza to, że państwa wysoko rozwinięte (poza Stanami Zjednoczonymi) wpadły w pułapkę, gdyż społeczeństwa nie chcą płacić większych podatków, ale też nie chcą rezygnować z nabytych praw socjalnych do „bezpłatnej" edukacji, ochrony zdrowia, ubezpieczeń społecznych itd. Trzeba wreszcie stwierdzić, że en- tuzjazm wobec instrumentów polityki monetarnej, obserwowany w początkowym okresie ich stosowania, jest obecnie znacznie mniejszy. Wynika to m.in. ze słab- szych niż oczekiwano rezultatów ekonomicznych. Chodzi o wolniejsze tempo wzrostu gospodarczego oraz o stosunkowo wysokie bezrobocie w wielu przodują- cych gospodarczo krajach świata.

Drugie ważne założenie nowego konserwatyzmu fiskalnego polega na bez- względnym respektowaniu zasady równowagi w budżecie państwa. Oznacza to zanegowanie jednego z podstawowych narzędzi polityki fiskalnej, jakim jest albo deficyt, albo nadwyżka budżetowa.

O ile więc w koncepcji interwencjonizmu państwowego punktem wyjścia wielkości wydatków budżetowych były zadania państwa w odniesieniu do funkcji publicznych i społecznych oraz — co szczególnie ważne — do stanu gospodarki (cyklu koniunkturalnego), do których dostosowywany był popyt pieniężny zgłasza- ny ze strony państwa, o tyle w koncepcji nowego konserwatyzmu fiskalnego to strona dochodowa wyznacza zakres wydatków państwa. Innymi słowy, nieważny jest stan gospodarki (faza cyklu) — istotne jest zrównoważenie budżetu, gdyż przez większe wydatki następuje nie tyle uzupełnianie popytu globalnego w gospodarce, ile dewastacja środków gospodarczych. Deficyt budżetowy jest traktowany jako ze- wnętrzny wyraz wypychania zasobów (kapitału) poza obieg gospodarczy, co utrud- nia powrót gospodarki na ścieżkę wzrostu. Ponadto państwo, zaciągając pożyczki potrzebne na finansowanie deficytu budżetowego, wchodzi na rynki pożyczkowe, co powoduje wspomniane już zakłócenia na rynku finansowym. Zwiększony popyt państwa na pożyczki prowadzi do utrwalania się poziomu stóp procentowych, a na- wet do ich podnoszenia. W argumentacji przeciwko niezrównoważonemu budżeto- wi państwa podkreśla się także inflacyjne oddziaływanie wydatków budżetowych v ogóle, a zwłaszcza wydatków nie znajdujących pokrycia w dochodach.

Przedstawionych argumentów nie można ani lekceważyć, ani wyolbrzymiać,

gdyż wszystko zależy od konkretnej sytuacji danego kraju, od powiązania zjawisk Fiskalnych z innymi zjawiskami, zwłaszcza monetarnymi. Istnieje wiele racjonal- nych przesłanek, na które wcześniej zwracaliśmy uwagę, przemawiających za ogra- niczaniem deficytów budżetowych. Czym innym jest jednak stopniowe zmniejsza- nie nierównowagi w finansach państwa i poddawanie jej kontroli, a czym innym mechaniczne podejście do rozwiązania problemu deficytów budżetowych. W pro- jektowaniu polityki fiskalnej w krajach wysoko rozwiniętych musiano wziąć pod uwagę fakt, że przez wiele dekad po II wojnie światowej obowiązująca doktryna społeczna i gospodarcza zakładała aktywne posługiwanie się deficytem budżeto- wym w stabilizowaniu gospodarki. Dlatego też długookresowa analiza sald budżetu państwa w wielu najbardziej rozwiniętych krajach świata wykazuje, że deficyty budżetowe były typowym stanem finansów państwa. Oznacza to, że deficyty oraz będące ich konsekwencją długi publiczne stały się trwałą cechą struktury finanso- wej gospodarki, silnie rzutującą na stan sfery społecznej finansowanej ze środków publicznych.

Nie wdając się w bardziej szczegółowe rozważania na temat przyczyn i skut- ków deficytów budżetowych jako narzędzia polityki fiskalnej, trzeba zwrócić jedy- nie uwagę na fakt, że gwałtowne odejście od niezrównoważonych budżetów grozi- łoby istotnymi perturbacjami ekonomicznymi, społecznymi i politycznymi. Dlatego też wysiłek rządów krajów należących do Unii Europejskiej skupiony został na stopniowym, ale konsekwentnym ograniczaniu deficytów budżetowych. Pretekstem do tych wysiłków była koncepcja wprowadzenia wspólnej waluty i wyznaczone Traktatem z Maastricht (1991 rok) kryteria fiskalne.

W odniesieniu do deficytu budżetowego kryterium wykonawcze ustalone na 1997 rok wynosiło 3% PKB. W okresie 1992-1997 można było zauważyć poprawę dyscypliny w zakresie finansów publicznych, jednak odbyło się to z trudnościami i przy protestach społeczeństw. W każdym razie można tutaj zauważyć pragmatycz- ne, a nie doktrynalne podejście do deficytu budżetowego.

¹⁵ W Polsce istnieje formalny zakaz udzielania przez NBP pożyczek na bieżące potrzeby rządu Zakaz ten jest zawarty w ustawie zasadniczej — Konstytucji, obowiązującej od września 1997 roku.

Inne zarzuty pod adresem deficytu budżetowego są związane z generowaniem inflacji. Ma się ono odbywać albo bezpośrednio, albo pośrednio przez wymuszanie przez rząd na banku centralnym zwiększenia masy pieniądza w obiegu na skutek zaciąganych przez rząd pożyczek. Rozważając ten argument, należy uwzględnić źródła finansowania deficytów budżetowych. W systemach monetarnych dominuje obecnie tendencja do ograniczania lub nawet eliminacji bezpośredniego finansowa- nia deficytów budżetowych przez bank centralny¹⁵. Jeżeli deficyty budżetowe są fi- nansowane z oszczędności podmiotów gospodarczych, a zwłaszcza z oszczędności gospodarstw domowych, to zagrożenie inflacyjne znika. Występuje natomiast zja- wisko innego zastosowania oszczędności kapitału, czyli wypychania ich poza obieg stricte gospodarczy.

Deficyt budżetowy może być również przyczyną trudności w bilansie handlo- wym danego kraju (tzw. deficyty bliźniacze). Polega to na tym, że wzmożony popyt wewnętrzny, będący skutkiem zwiększonych wydatków budżetowych, jest kierowa- ny na zakup towarów importowanych. Zależności takiej nie można wykluczyć, jed- nak należy ją udowodnić, a ponadto wskazać siłę oddziaływania tego czynnika na ujemne saldo handlowe. Wiele zależy od struktury rzeczowej importu, od dochodo- wej elastyczności dodatkowego popytu kreowanego przez państwo. Sytuacja po- szczególnych krajów może się w tym zakresie istotnie różnić. Ważna jest też struk- tura dodatkowego popytu, a więc to, czy jest on zorientowany na dobra inwestycyj- ne, jeżeli deficyty budżetowe są konsekwencją wydatków na rozwój infrastruktury gospodarki. W każdym razie ten ewentualny skutek polityki fiskalnej musi być roz- ważany oddzielnie dla danego kraju, dla danego okresu¹⁶.

Ograniczanie długu publicznego wiąże się ściśle z dążeniem do zrównowa- żenia budżetu. Nie jest to łatwe, gdyż źródła deficytów budżetowych w niektórych krajach sięgają nawet wojen światowych. Długi publiczne są także skutkiem kumu- lowania się deficytów budżetowych, które występowały w ostatnich dekadach, co jest związane z realizowaną polityką interwencjonizmu państwowego. Głównym argumentem za ograniczeniem długu publicznego są wysokie koszty jego obsługi. Może tutaj występować zjawisko pułapki zadłużeniowej. Obsługa długów wymaga zaciągania nowych pożyczek, co jest głównym źródłem bieżących deficytów bud- żetowych. Aby przeciąć tę spiralę długu (kosztów obsługi) oraz deficytów, należy dążyć do zrównoważenia budżetu, osiągnięcia nadwyżki w budżecie i przezna- czania jej na amortyzację długu publicznego. Jest to trudne ze względu na nieustan- ną presję na środki budżetowe oraz zauważalną tendencję rządów — czasami tylko w formie deklaratywnej — do obniżania podatków i innych danin publicznych¹⁷.

Przeciwnicy fiskalizmu zwracają także uwagę na etyczne aspekty zaciągania długu publicznego oraz międzypokoleniowe skutki takiej polityki fiskalnej. W związku z tym, że w ostatniej dekadzie XX wieku wielu rządom krajów UE uda- ło się obniżyć deficyty budżetowe, nastąpiło również niewielkie obniżenie długu publicznego.

¹⁶ Więcej na ten temat m.in. w: K. Kalicki, Pieniądz a bilans płatniczy, PWE, Warszawa 1998. s. 125-131.

¹⁷ Pewne sukcesy w tej dziedzinie odniosły Stany Zjednoczone, gdzie po 30 latach deficytowych budżetów federalnych w 1999 roku odnotowano nadwyżkę, którą w części przeznaczono na spłatę za- dłużenia publicznego.

Koncepcja neutralności podatkowej jest charakterystyczna dla klasycznej ekonomii. Jej istota polega na tym, aby podmioty działały oraz podejmowały decy- zje gospodarcze i konsumpcyjne w taki sposób, jakby podatku w ogóle nie było. Nie wchodząc w szczegółowe rozważania na temat podatku, możemy stwierdzić, że koncepcja neutralności podatkowej jest koncepcją utopijną, podobnie zresztą jak idea podatku jedynego. Złożona sytuacja majątkowa i dochodowa podatników spra- wia, iż zawarte w teoriach podatku i zweryfikowane przez praktykę obie te koncep-

cje nie mają szans na pełną realizację. Podatek jedyny to taki, który płaciłyby wszystkie podmioty, najlepiej w tej samej wysokości. Koncepcja ta jest nie do zre- alizowania, gdyż trudno jest znaleźć takie: przedmiot i podstawę opodatkowania, które sprostałyby elementarnym zasadom podatkowym, np. zasadzie powszechno- ści. Można więc stwierdzić, że koncepcja podatku jedynego nie jest poważnie brana pod uwagę, natomiast idea neutralności podatkowej jest nie tylko dyskutowana, lecz podejmowane są także pewne przedsięwzięcia w kierunku jej realizacji. W istocie konstrukcja systemu podatkowego może przybliżać podatki do idei neu- tralności podatkowej lub je od tej idei oddalać.

Warunkami uzyskania neutralności podatkowej są:

minimalizacja obciążeń podatkowych;

preferowanie podatków o stawkach stałych (proporcjonalnych); preferowanie podatków pośrednich;

eliminacja lub ograniczanie różnych przywilejów podatkowych (zwolnie- nia, wakacje podatkowe, ulgi itp.), które zapewniają równość podatnika wobec prawa;

respektowanie zasady powszechności opodatkowania; minimalizacja obciążeń podatkowych od dochodów z kapitału; minimalizacja obciążeń podatkowych od dochodów przedsiębiorców; skuteczne egzekwowanie podatków.

Wymienione warunki uzyskania neutralności podatkowej wymagałyby szer- szych wyjaśnień i rozważań. Ze względu na to, że celem niniejszej pracy jest wpro- wadzenie do zagadnień finansowych, rozważań takich nie podejmujemy. Są one przedmiotem finansów szczegółowych, takich jak finanse publiczne, polityka fi- skalna, teoria podatku. W tym miejscu skonstatujemy tylko, że niektóre z wymie- nionych warunków uzyskania neutralności podatkowej są oczywiste i nie wymaga- ją dodatkowych wyjaśnień. Im mniejsze są ciężary podatkowe, tym większa szansa na neutralność podatku. Podobnie, jeżeli podatki są oparte na stałych stawkach, to można przyjąć, że możliwości ograniczania wpływu podatków na decyzje podmio- tów są większe. Przeciwnie — jeżeli podatki mają stawki zmienne, a w skalach po- datkowych występuje silna progresja czy degresja, następuje odchodzenie od neu- tralności podatkowej.

Kontrowersyjnym zagadnieniem są preferencje podatkowe. Stają one w po- przek neutralności podatkowej, ale jednocześnie spełniają funkcję ważnego narzę- dzia polityki fiskalnej — szerzej gospodarczej i społecznej — państwa. Dylemat polega więc na tym, że podmiot polityki fiskalnej musi dokonać wyboru między dwiema koncepcjami posługiwania się podatkiem. W doktrynie interwencjonizmu państwowego podatek stanowi jedno z głównych narzędzi oddziaływania na gospo- darkę, co oznacza odrzucenie koncepcji neutralności podatkowej. W doktrynie neo- liberalnej, której elementem jest nowy konserwatyzm fiskalny, występuje zaś wy- raźna dążność do ograniczania lub wręcz eliminacji preferencji podatkowych.

Przyjmuje się też, że neutralności podatkowej bliższe są podatki pośrednie, ja- ko mniej odczuwalne niż podatki bezpośrednie. W przypadku tych ostatnich wystę- puje czytelny związek między osiągniętym dochodem (zyskiem) a ciężarem podat- kowym, co wywołuje negatywne reakcje podmiotów. Dotyczy to zwłaszcza opodat- kowania dochodów z działalności gospodarczej. Dlatego też założenia konser- watyzmu fiskalnego przewidują stopniową likwidację podatków od zysków przedsiębiorców. Przyjmuje się, że zyski te powinny pozostawać w całości u przed- siębiorców w celu ich reinwestowania, co jest warunkiem — w wymiarze makro- ekonomicznym — wzrostu gospodarczego.

Podatki powinny być powszechne. Powszechność podatku powinna być re- spektowana nie tylko w fazie ich nakładania, lecz także podczas ich pobierania. In- nymi słowy, chodzi tutaj o skuteczność w ściąganiu podatków. Czym innym jest nominalne obciążenie podatkami, a czym innym rzeczywiste opodatkowanie, wyra- żające się w efektywnych wpłatach opodatkowanych podmiotów na rachunki władz publicznych.

Instrumenty polityki finansowej

Instrumenty polityki finansowej były rozważane już zarówno w kontekście ce- lów polityki finansowej, jak i przy charakterystyce polityki monetarnej oraz polity- ki fiskalnej. Podsumowując te rozważania, dokonamy uporządkowania narzędzi po- lityki finansowej, co ułatwi zrozumienie jej istoty.

Instrumenty polityki finansowej mogą być charakteryzowane i klasyfikowane w różny sposób. Na ogół jednak opisuje się je ze względu na przedmiot oddziały- wania oraz rodzaj podmiotu, który się nimi posługuje. Uwzględniając te dwa kry- teria łącznie, można wyróżnić następujące rodzaje instrumentów polityki finan- sowej:

instrumenty monetarne,

instrumenty fiskalne,

pozostałe instrumenty finansowe.

Instrumenty monetarne są wykorzystywane przez władze monetarne do kształtowania podstawowych zjawisk w sferze pieniężnej. Wykorzystanie instru- mentów monetarnych wywołuje tzw. efekt transmisji na realne (rzeczowe) sfery go- spodarki. Do instrumentów monetarnych należy zaliczyć zwłaszcza: stopy procen- towe, kursy walutowe, stopy rezerw obowiązkowych dla banków komercyjnych, li- mity kredytowe, poziom gwarancji dla depozytów w bankach.

Instrumenty fiskalne mają na celu przede wszystkim zgromadzenie potrzeb- nych państwu dochodów w związku z pełnionymi przez to państwo funkcjami.

Środki publiczne mogą być alokowane przez państwo w różny sposób, co nie pozo- staje bez wpływu na efektywność ich wykorzystania. Dlatego też instrumenty fiskal- ne obejmują zarówno instrumenty, za pomocą których państwo realizuje dochody i pożyczki, jak i instrumenty, za pomocą których są rozdzielane pieniądze publiczne. Z punktu widzenia zakresu oddziaływania instrumenty fiskalne dzielą się na:

instrumenty fiskalne makroekonomiczne, instrumenty fiskalne mikroekonomiczne.

Do instrumentów fiskalnych makroekonomicznych należy zaliczyć:

dochody budżetu państwa, wydatki budżetu państwa, deficyty i nadwyżki budżetowe, dług publiczny.

Cechą charakterystyczną instrumentów fiskalnych makroekonomicznych jest to, że oddziałują one na całą gospodarkę, np. poprzez zgłaszany przez sektor pu- bliczny popyt na dochody (stopa redystrybucji fiskalnej PKB), popyt na pożyczki, wpływ na oszczędności pieniężne podmiotów przez system podatkowy, wpływ na zatrudnienie w gospodarce przez tworzenie miejsc pracy w sektorze publicznym.

Instrumenty fiskalne mikroekonomiczne to przede wszystkim:

podatek, opłata, cło,

dotacja, subwencja, bon skarbowy, • obligacja skarbowa,

poręczenia i gwarancje rządowe (Skarbu Państwa).

Do instrumentów polityki finansowej powrócimy jeszcze, zajmując się instru- mentami finansowymi w najszerszym ujęciu, w następnym podrozdziale książki.

2.6

Problem koordynacji ]

polityki finansowej 1

Z przedstawionych rozważań można wyciągnąć następujące ważne wnioski:

l'. Polityka finansowa ma dychotomiczny charakter, co wynika z budów współczesnych systemów finansowych, w których następuje odgraniczenie sektcJ

pieniężnego, mającego przywilej kreacji pieniądza, od sektora fiskalnego, który nie ma bezpośredniego wpływu na proces kreacji pieniądza.

2. Konsekwencją opisanej wyżej cechy systemu finansowego jest naturalny podział podmiotów odpowiedzialnych za obszar monetarny i obszar fiskalny.

3. Mimo podziału podmiotów odpowiedzialnych za obszar monetarny i ob- szar fiskalny polityka finansowa musi powodować jednolite oddziaływania tych podmiotów na gospodarkę oraz społeczeństwo. Przesłanki całościowego podejścia do gospodarki zostały wyeksponowane wcześniej, przy charakterystyce celów po- lityki finansowej.

4. W świetle powyższych ustaleń możemy stwierdzić, że podstawowym wa- runkiem skutecznej polityki finansowej jest koordynacja polityki monetarnej z po- lityką fiskalną.

5. Koordynacja polityki monetarnej z polityką fiskalną jest realizowana na dwóch płaszczyznach:

ustalania celów ogólnych, szczegółowych, strategicznych, operacyjnych i innych;

doboru narzędzi monetarnych i narzędzi fiskalnych.

Koordynacja polityki monetarnej z polityką fiskalną musi się odbywać po- przez koordynację działalności różnych — ze względu na pełnione funkcje ekono- miczne — podmiotów, ale działających w ramach nadrzędnej instytucji, którą jest państwo. Szczegółowe uregulowania prawne powinny tworzyć warunki koordyna- cji polityki monetarnej z polityką fiskalną. Dla rozwiązania problemu koordynacji ważne są więc rozstrzygnięcia instytucjonalne, które regulują obowiązki poszcze- gólnych podmiotów i ich odpowiedzialność za koordynację przewidzianych decyzji monetarnych z decyzjami fiskalnymi, uzgodnienie ocen stanu gospodarki, koordy- nację prognoz władz monetarnych z prognozami rządowymi. Perturbacje w tych obszarach osłabiają znacznie skuteczność polityki finansowej, nie przyczyniają się — jak uczy doświadczenie — do stabilizowania warunków działalności gospo- darczej.