Глава 2. Регулирование государственной гражданской службы в Санкт-Петербурге

2.1. Специфика деятельности и правого регулирования госслужбы в Санкт-Петербурге

Ю.Н. Старилов пишет «стабильность и темпы развития правовой основы регулирования труда госслужащих, реализация и защита государственных национальных интересов зависят от уровня развития госслужбы во всех без исключения субъектах РФ. Существующая система, включающая режим совместной юрисдикции РФ и субъектов РФ, функционирует достаточно успешно. Несмотря на ряд недостатков, имевших место в период становления госслужбы субъектов РФ, в последние годы их законодательство в данной сфере динамично и успешно развивалось»⁵¹. Доказательством данному мнению является тот факт, что в субъектах РФ приняты собственные новые нормативно-правовые акты в данной сфере, например, Закон Санкт-Петербурга «О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга» от 30 июня 2005 года №399-99.

В отличие от федерального уровня правотворчество субъектов РФ в государственно-служебной сфере более динамично. Законодательные и исполнительные органы власти в ряде республик, краёв, областей уделяют гораздо больше внимания правовому регулированию госслужбы. Этому, по мнению В.А. Сулемова, есть, по меньшей мере, два объяснения. Во-первых, обретение субъектами РФ нового конституционного статуса привело к появлению у них атрибутов государственности, один из которых - государственная служба. Это вынудило регионы предпринять весьма энергичные усилия для упрочения и закрепления приобретённого статуса, наполнения его реальным содержанием. Во-вторых, региональные элиты стремятся дополнить неинституциональные методы воздействия на региональную бюрократию формально закреплёнными.⁵²

Исходя из норм Конституции РФ (ст. 72, п. «к» и ст. 76, ч.2) государственная служба в субъекте РФ регулируется как федеральными законами, так и законами субъекта Федерации, действующими в части, не противоречащей федеральным законам.

В статье 1 Закона Санкт-Петербурга «О государственной гражданской службе в Санкт-Петербурге» отмечено, что он регулирует отношения, связанные с государственной гражданской службой Санкт-Петербурга в соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Уставом Санкт-Петербурга.

Как отмечает В.М. Манохин, в вопросах разграничения сфер правового регулирования федеральное законодательство выглядит достаточно полным и содержит исчерпывающий перечень предметов регулирования, относящегося к исключительному ведению субъектов Федерации. По его мнению, последним предоставлены обширные полномочия по регулированию той части государственной службы, которая находится в их ведении, например о комплектовании кадрового корпуса государственных органов, финансировании госслужбы, квалификационных требованиях к должностям, порядке ведения личных дел госслужащих, определении реестра государственных должностей субъекта РФ, поощрении госслужащих, гарантиях для них, их материальном и социально-бытовом обеспечении, управлении государственной службой и т.п. Таким образом, федеральный закон служит основой и ориентиром для регионального правотворчества⁵³.

Государственным гражданским служащим Санкт-Петербурга в соответствии со ст. 2 нового закона является гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета Санкт-Петербурга.

Первоначально в отечественном законодательстве существовало деление государственных должностей на категории «А», «Б» и «В», которое было установлено в 1995 году в ст. 1 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». Позднее, в результате проведения мероприятий по реформированию государственной службы произошел отказ от такого деления государственных должностей. Исходя из положений Конституции РФ и Федерального закона «О системе государственной службы Российской федерации», сегодня система государственных должностей состоит: во-первых, из государственных должностей РФ и субъектов РФ и, во-вторых, из должностей государственной службы (должности гражданской службы - должности федеральной государственной гражданской службы и должности государственной гражданской службы субъектов РФ; воинские должности; должности правоохранительной службы).

Принципиальным отличием новой системы гражданской государственной службы является то, что нанимателем государственного служащего является государство в лице представителя нанимателя (государства). В соответствии со статьей 2 Закона «О государственной гражданской службе в Санкт-Петербурге» наниматель гражданского служащего Санкт-Петербурга - Санкт-Петербург, а представитель нанимателя гражданского служащего Санкт-Петербурга - руководитель государственного органа Санкт-Петербурга, лицо, замещающее государственную должность Санкт-Петербурга, либо представитель указанных лиц, осуществляющих полномочия нанимателя гражданского служащего Санкт-Петербурга от имени Санкт-Петербурга.

Должности гражданской службы, классифицированные по государственным органам Санкт-Петербурга, категориям, группам и иным признакам, составляют перечни должностей гражданской службы, являющиеся соответствующими разделами Реестра должностей государственной гражданской службы Санкт-Петербурга

После вступления в силу Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» должности гражданской службы делятся на четыре категории (ст.9):

1) руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений (далее также - подразделение), должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

2) помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

3) специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4) обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

В свою очередь, должности гражданской службы в соответствии с Федеральным законом о государственной гражданской службе подразделяются на пять групп: высшие должности гражданской службы; главные должности гражданской службы; ведущие должности; старшие должности и младшие должности. Так, должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы. Должности категории «специалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы. Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы. Как пишет Ю.Н. Старилов, «увеличение численности категорий и групп должностей государственной гражданской службы создаст возможности для более дифференцированного подхода к решению вопросов, связанных с оплатой труда, установлением квалификационных требований и т.д.»⁵⁴.

Согласно ст. 2 закона Санкт-Петербурга, должности государственной гражданской службы Санкт-Петербурга вводятся в государственных органах города, которыми являются Законодательное Собрание, Правительство, иные исполнительные органы государственной власти СПб., Уставный суд Санкт-Петербурга, Санкт-Петербургская избирательная комиссия, аппарат Уполномоченного по правам человека в СПб., иные органы государственной власти Санкт-Петербурга и государственные органы Санкт-Петербурга, образованные в соответствии с Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга.

В соответствии со ст. 11 Федерального закона о государственной гражданской службе, вместо прежних квалификационных разрядов установлен новый критерий классификации гражданских служащих - деление на классные чины. «С отказом от классных разрядов, которые отражали лишь уровень квалификации государственного служащего, прямо намечен и отказ от принципа службы по найму в пользу карьерного».⁵⁵ (приложение 4)⁵⁶.

Классный чин может быть первым или очередным. В Петербурге первыми классными чинами являются:

а) для младшей группы должностей госслужбы - секретарь государственной гражданской службы Санкт-Петербурга 3 класса;

б) для старшей группы должностей - референт государственной гражданской службы Санкт-Петербурга 3 класса;

в) для ведущей группы - советник государственной гражданской службы Санкт-Петербурга 3 класса;

г) для главной группы - государственный советник Санкт-Петербурга 3 класса.

Сегодня на основе распределения должностей государственной гражданской службы по категориям и группам сформирован Реестр должностей государственной гражданской службы Санкт-Петербурга, принятый 8 июня 2005 г. Все разделы реестра охватывают должности в аппарате определенного государственного органа города. Начинается Реестр с должностей Законодательного собрания СПб, затем следуют должности в исполнительных органах госвласти Петербурга, в Уставном суде, в Санкт-Петербургской избирательной комиссии и, наконец, в иных органах, к которым отнесены Уполномоченный по правам человека в Санкт-Петербурге, Государственный секретарь Санкт-Петербурга и Председатель территориальной избирательной комиссии Санкт-Петербурга.

Как пишет Л. Ширяева, «учреждение структуры должностей по каждой категории важно прежде всего для того, чтобы модернизация системы государственного управления, проводимая в русле административной реформы и в известной мере, конечно, в части реформирования самой госслужбы, позволила повысить эффективность профессиональной деятельности каждого государственного гражданского служащего»⁵⁷.

Классные чины присваиваются гражданским служащим Санкт-Петербурга персонально, с соблюдением последовательности, в соответствии с замещаемой должностью в пределах группы должностей гражданской службы, а также с учетом профессионального уровня, продолжительности гражданской службы в предыдущем классном чине и в замещаемой должности. При этом согласно п.12 ст. 5 Закона Санкт-Петербурга присвоенный классный чин сохраняется за гражданским служащим при освобождении от замещаемой должности, при увольнении с гражданской службы, а также при поступлении на гражданскую службу вновь.

Говоря о квалификационных требованиях к уровню профессионального образования госслужащих, указывается, что для категории «обеспечивающие специалисты» требуется только наличие среднего профессионального образования, для всех остальных категорий всех групп должностей обязательно наличие высшего профессионального образования.

Квалификационные требования к стажу и опыту работы по специальности непосредственно в Федеральном законе не закрепляются. На федеральном уровне и в регионах они устанавливаются самостоятельно.

На федеральном уровне квалификационные требования к стажу и опыту работы по специальности закреплены в новом указе Президента РФ «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих» от 27 сентября 2005 года №1131⁵⁸. Так, для высших должностей установлено - не менее шести лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее семи лет стажа работы по специальности; для главных должностей - не менее четырех лет стажа государственной гражданской службы или не менее пяти лет стажа работы по специальности; для ведущих должностей - не менее двух лет стажа государственной гражданской службы или не менее четырех лет стажа работы по специальности; для старших должностей - не менее трех лет стажа работы по специальности; младших должностей - без предъявления требований к стажу.

В Санкт-Петербурге квалификационные требования к стажу и опыту работы закреплены ст. 6 Закона «О государственной гражданской службе в Санкт-Петербурге»:

Группа	Стаж работы на должностях	Стаж работы по специальности
высшая	не менее 6 лет	не менее 7 лет
главная	не менее 4 лет	не менее 5 лет
ведущая	не менее 2 лет	не менее 4 лет
старшая и младшая	без предъявления требований к стажу

На федеральном уровне принят Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. №110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации», которым было утверждено Положение о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации⁵⁹.

Аттестация государственного служащего, в соответствии с новым законодательством проводится один раз в три года, а до истечения трех лет после проведения предыдущей аттестации может проводиться внеочередная аттестация. Отметим, что ранее Положением о проведении аттестации федерального государственного служащего (утвержденным Указом Президента РФ от 9 марта 1996 г. №353)⁶⁰ сроки были иными: не чаще одного раза в 2 года и реже одного раза в 4 года.

Новым Положением о проведении аттестации введен также новый порядок формирования аттестационных комиссий, состав которых на четверть должен состоять из независимых экспертов.

Следует отметить, что губернатор Санкт-Петербурга издал приказ от 28 сентября 2000 г. №286-к «О проведении аттестации государственных служащих Администрации Санкт-Петербурга»⁶¹ (с изм. от 24 августа 2006 года⁶²), в котором утвержден состав Центральной аттестационной комиссии Администрации Санкт-Петербурга.

В п.17 Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации (от 1 февраля 2005 г. №110), отмечается, что профессиональная служебная деятельность гражданского служащего должна оцениваться на основе определения его соответствия квалификационным требованиям по замещаемой должности гражданской службы, его участия в решении поставленных перед соответствующим подразделением задач, сложности выполняемой им работы, ее эффективности и результативности.

Результаты аттестации оформляются протоколом аттестационной комиссии и заносятся в аттестационный лист государственного служащего. В двухнедельный срок после окончания аттестации следует направить губернатору Санкт-Петербурга представления к присвоению гражданских званий государственным служащим, аттестованным с выводами аттестационной комиссии. А в трехнедельный срок после окончания аттестации необходимо представить в Управление кадров и государственной службы Канцелярии губернатора Санкт-Петербурга отчеты о проведенной аттестации. При этом следует отметить, что оплата всех расходов, связанных с организацией и проведением аттестации, производится за счет бюджета Санкт-Петербурга.

После проведения аттестации госслужащих издается приказ (распоряжение или иной акт) государственного органа или его руководителя, в котором анализируются результаты проведения аттестации, утверждаются мероприятия по проведению очередной аттестации и улучшению работы с кадрами. А в течение одного месяца после проведения аттестации по ее результатам издается правовой акт государственного органа или принимается решение представителя нанимателя о том, что гражданский служащий: а) подлежит включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста; б) направляется на профессиональную переподготовку или повышение квалификации; в) понижается в должности гражданской службы.

В Положении о проведении аттестации государственных гражданских служащих указаны категории госслужащих, не подлежащие аттестации. К ним относятся такие гражданские служащие, как:

• проработавшие в занимаемой должности гражданской службы менее одного года;

• достигшие возраста 60 лет;

• беременные женщины;

• находящиеся в отпуске по беременности и родам и в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет.

• замещающие должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)», с которыми заключен срочный служебный контракт.

Как отмечает В.В. Черепанов, ряд установленных исключений из общего правила, например, в отношении беременных женщин, безусловно, оправдан. Однако автору представляется дискуссионным включение в п.п. «а» п. 3 Положения нормы о том, что аттестации не подлежат: гражданские служащие, проработавшие в занимаемой должности менее одного года. «При осуществлении ротации государственных служащих изменение занимаемой служащим должности может происходить достаточно регулярно. Следовательно, за период службы большинство из госслужащих неоднократно будет освобождаться от аттестации на вышеназванном основании»⁶³.

Указом Президента РФ №111 от 1 февраля 2005 г. утверждено Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)⁶⁴.

В соответствии с п. 6 и п. 7 Положения о порядке сдачи квалификационного экзамена гражданскими служащими РФ, экзамен проводится по решению представителя нанимателя, по мере необходимости, но не чаще одного раза в год и не реже одного раза в три года. Результат квалификационного экзамена заносится в экзаменационный лист гражданского служащего.

Отмечая положительные стороны данного нормативного акта, необходимо одновременно указать на определенные спорные вопросы, которые по праву можно отнести и к гражданским служащим Санкт-Петербурга. Так, по мнению В.В. Кирпатенко, было бы целесообразно дополнить Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена гражданскими служащими РФ нормой следующего содержания: «гражданский служащий обязан лично присутствовать на сдаче квалификационного экзамена. В случае неявки гражданского служащего по уважительной причине квалификационный экзамен переноситься на другую дату. В случае неявки гражданского служащего на заседание квалификационной комиссии без уважительных причин, квалификационный экзамен считается им не сданным»⁶⁵.

И, наконец, следует сказать, что согласно ст. 7 Закона «О государственной гражданской службе в Санкт-Петербурге» порядок поступления на гражданскую службу и прохождения гражданской службы, заключения служебного контракта, основания и последствия прекращения служебного контракта устанавливаются Федеральным законом о государственной гражданской службе. Кратко рассмотрим эти положения.

В Федеральном законе установлены общие требования для всех лиц, поступающих на госслужбу. Возможность поступления на государственную службу предполагает, прежде всего, наличие у лица правоспособности и дееспособности, то есть для поступления на госслужбу лицо должно обладать физической и психической возможностью трудиться, а также наличие российского гражданства.⁶⁶ А в Законе от 30 мая 2005 года №224-28 «О гарантиях деятельности лиц, замещающих (замещавших) государственные должности Санкт-Петербурга» в статье 1 отмечено, помимо этого, что государственные должности Санкт-Петербурга вправе замещать граждане Российской Федерации, владеющие государственным языком Российской Федерации (данный пункт дополнительно включен с 16 февраля 2007 года Законом Санкт-Петербурга от 25 января 2007 года №17-4)⁶⁷.

Для системы государственной службы в целом законодатель определил собственные принципы формирования⁶⁸ (приложение 2).

Основным соглашением о приеме гражданина на гражданскую государственную службу является служебный контракт, который заключается при замещении должностей госслужбы. В ч. 1 ст. 23 Федерального закона о государственной гражданской службе термин «служебный контракт» раскрывается как соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы.

Как считает И.Н. Барциц, следует изменить жесткое закрепление обязательности прохождения гражданской службы. Такое законодательное положение противоречит как международной Конвенции о запрещении принудительного труда, так и Конституции РФ, предоставляющей свободу выбора вида деятельности, включающего право свободного поступления на государственную службу.⁶⁹.

Результаты исполнения гражданским служащим должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы или включении гражданского служащего в кадровый резерв, оценке его профессиональной служебной деятельности при проведении аттестации, квалификационного экзамена либо поощрении гражданского служащего⁷⁰.

Таким образом, все, «что раньше в соответствии с федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» осуществлялось в рамках трудового права, ныне перешло в ранг публично-правовых отношений и стало регулироваться нормами права административного»⁷¹. Об этом же пишет и Ю.Н. Старилов⁷².

В общем проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что в Санкт-Петербурге существует нормативно-правовая основа правового регулирования государственной гражданской службы, которая является, в свою очередь, базой для дальнейшей разработки и усовершенствования этой немаловажной части государственно-служебных отношений.