1.3. Правовые основы и принципы государственной службы

На данном этапе, правовым фундаментом государственной службы, гарантом ее целостности являются федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ, «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 7 июля 2004 г. № 79-ФЗ и Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», который определяет правовые и организационные основы системы государственной службы, ее виды (гражданская, правоохранительная, военная) и уровни государственной службы (федеральная и гражданская служба субъектов Федерации).

Принятие нового Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» связано с реформированием государственной службы, которое осуществляется поэтапно, начиная с 2000 г. Необходимость такого реформирования обусловлена проведением административной реформы, потребностью в совершенствовании государственного управления.

Для реализации Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации была утверждена Федеральная программа «Реформирования государственной службы Российской Федерации» на 2003-2005 гг. В целях осуществления этой программы был принят Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», который закрепил как конкретные правовые нормы, связанные со служебной деятельностью государственных служащих, так и обозначил нравственные границы, которые не должен нарушать государственный служащий.

В соответствии с названной Программой в 2003 г. был принят Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», который определил правовые и организационные основы системы государственной службы, включая гражданскую, правоохранительную, военную службы, а также разделил уровни службы на федеральную и субъектов Федерации.

Вступление в силу названного Закона вызвало необходимость разработки проектов других федеральных законов: «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О правоохранительной службе», «О внесении изменений в федеральные законы «О воинской обязанности и военной службе», «О муниципальной службе» от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ⁴⁴.

По справедливому мнению Х.А. Валеева «вызывает недоумение то, что в законодательном определении понятия «государственная гражданская служба» отсутствует слово «государство», ничего не сказано о его целях и функциях, во имя которых и существует государственная гражданская служба»⁴⁵.

Можно выделить из всего комплекса принципов те, которые относятся только (или в основном) к службе в целом; те, которые адресуются служащим; и, наконец, принципы, касающиеся граждан, когда они соприкасаются с государственной службой. Д.Н. Бахрах разделяет принципы по трем основным критериям: законность; демократизм; профессионализм⁴⁶.

Принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав (развивает положение ч. 2 ст. 4 Конституции РФ) иначе называют принципом законности. Этот принцип является всеобщим.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина является важным требованием закона о том, чтобы государственные служащие, прежде всего признавали права и свободы человека и гражданина.

Принципы единства системы государственной власти и разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации предусматривают, чтобы государственная служба представляла собой множество государственных должностей, учреждаемых в единой системе органов государственной власти.

Принцип равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой закреплен в ч. 4, ст. 32 Конституции РФ и полностью соответствует п. «с», ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г. (вступил в силу 23 марта 1976 г.), в соответствии с которым каждый гражданин должен без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.

Принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе, означает, что основные требования являются едиными и для федеральной государственной службы, и для государственной службы субъектов РФ, а также и для специальных видов государственной службы.

Принцип профессионализма и компетенции государственных служащих предусматривает, что профессия является родом деятельности, занятий человека, который владеет комплексом специальных знаний и практических навыков, приобретенных в результате углубленной общей и специальной подготовки, а также накопленного опыта работы. Профессионализм представляет собой глубокое и всестороннее знание и владение практическими навыками в определенной области общественно полезной деятельности.

Принцип гласности в осуществлении государственной гражданской службы предусматривает, что в соответствии с ч. 2 ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Однако государственный служащий обязан хранить государственную и иную охраняемую законом тайну и не разглашать служебную информацию.

Соблюдение принципа ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей призвано стимулировать добросовестное и правильное выполнение служащими своих служебных обязанностей, невыполнение или ненадлежащее выполнение которых обязательно должно сопровождаться применением мер ответственности.

Принцип внепартийности государственной службы, отделения религиозных объединений от государства. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. Государственные служащие руководствуются законодательством РФ и не связаны при исполнении должностных обязанностей решениями партий, политических движений и иных общественных объединений.

Принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах выражается в устойчивости профессионального положения государственного служащего и преемственности в проведении государственной кадровой политики⁴⁷.

В целом состояние отечественной государственной службы в настоящее время, по справедливому мнению А.Г. Барабашева, «характеризуется ее низкой эффективностью в сравнении с теми затратами, которые общество и государство несут при обеспечении государственной службы; недостаточной гибкостью и приспособленностью к решению задач гражданского общества и формирования рыночной экономики; невосприимчивостью к новым методам и формам организации, планирования, ресурсного обеспечения и стимулирования деятельности государственных служащих». По его мнению, «темп проведения административной реформы весьма низкий, многие разумные предложения вязнут в «болоте» политических согласований и компромиссов (например, предложение по ограничению замещения должности руководителя субъекта РФ двумя сроками) и даже саботируются бюрократией»⁴⁸. О сопротивлении реформам со стороны чиновничьего аппарата Президент РФ В.В. Путин высказался так: «Дело - в самой системе работы и законодательных и исполнительных органов. Сейчас она устроена так, что тормозит, а во многих случаях - просто останавливает преобразования. Система защищает свои права на получение так называемой «статусной» ренты. Говоря прямо - взяток и отступных»⁴⁹.

Как отмечает Х.А. Валеев, «большинство проектов разрабатывается и осуществляется поверхностно, без широкого общественного обсуждения, а нередко и без всесторонней и глубокой научной экспертизы (например, жилищно-коммунальная, пенсионная, земельная, реформа электроэнергетики и другие реформы, хотя они и не относятся к административным преобразованиям). Населению по-прежнему недостаточно разъясняют смысл реформ. Часто речь ведется только о тактике проведения преобразований, при этом упускаются из виду стратегические цели, т. е. недостаточно ясно, какие конкретные результаты будут получены. Результаты реформы государственной и муниципальной служб в этом отношении - не исключение»⁵⁰.

Отсюда приоритетными мероприятиями по реформированию системы государственной гражданской службы должны стать следующие направления:

1. Упорядочение функций и структур органов государственного управления, формирование регламентов деятельности органов управления, их подразделений и сотрудников; выработка типовых положений о федеральных органах исполнительной власти и их структурных подразделениях, оптимизация сети подведомственных органам государственной власти учреждений и предприятий;

2. Организационно-экономические механизмы функционирования государственной службы (планирование, организация и оценка деятельности, финансирование и управление бюджетными средствами).

3. Статус работников органов государственного управления, в том числе государственных служащих, их стимулирование (денежное содержание и «социальный пакет»), кадровая политика (отбор и продвижение кадров), этический кодекс государственного служащего.

4. Внедрение современных информационных технологий в деятельность государственного аппарата, переход на преимущественно электронный документооборот, упрощение процедур согласования;

5. Материально-техническое обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти; условия труда государственных служащих.

6. Подготовка, переподготовка, повышение квалификации кадров для сферы государственного управления.

В целом данные меры призваны повысить эффективность государственной гражданской службы РФ в интересах развития гражданского общества и правового государства, укрепить доверие граждан к аппарату органов государственной власти, обеспечить прозрачность государственной службы, повысить ее авторитет и улучшить социальную защищенность государственных служащих.