1.2. Природа и сущность современного института государственной службы

Общепринятого определения понятия «государственная служба» в научной юридической литературе нет. Так, Ю. Н. Старилов указывает, что «в самом широком теоретическом понимании государственная служба - это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета... и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов, администрацию государственных (казенных) предприятий»¹⁹.

По мнению А.П. Алехина, «государственная служба в широком смысле слова сводится к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле - это выполнение служащими своих обязанностей в государственных органах»²⁰.

Б.М. Лазарев определяет государственную службу как «служение государству, т.е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач и функций государства в государственных органах»²¹. С точки зрения А. В. Оболонского, государственная служба - это «вид трудовой деятельности, заключающейся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, занимающими должности в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд»²².

Наиболее четкое определение понятия «государственная служба» дает, на наш взгляд, Г.В. Атаманчук: «Государственная служба - это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах»²³. Он считает, что в системе элементов, которые отражают взаимодействие государства и общества, власти и гражданина (государство - система государственных органов - государственный орган - государственная должность - государственный служащий - гражданин - общество), государственная служба включает прежде всего такие элементы, как государственная должность - государственный служащий - гражданин, и охватывает два вида правоотношений: между лицом, исполняющим государственную должность, и государством (через государственный орган или систему государственных органов); между лицом, исполняющим государственную должность (государственным служащим), и гражданами государства²⁴.

Среди других распространенных в литературе подходов к определению сущности государственной службы можно выделить следующие:

- это публичный социально-правовой институт, связанный с обеспечением функционирования государства в соответствии с Конституцией и законами; порядок осуществления государственной власти на основе и в целях реализации права свободной жизнедеятельности человека и общества;

- неотделимый элемент современного демократического государства, одна из «несущих конструкций» государственного управления;

- публично-правовое отношение между гражданином и государством и процесс реализации законов и политики государства, административный процесс;

- единство правовых институтов, регулирующих осуществление государственной власти и государственного управления, и социального института - сообщества, профессиональной корпорации лиц, практически исполняющих государственные функции в соответствии со своим правовым статусом;

- система государственных органов, имеющих своих служащих для выполнения государственных задач и функций;

- особый вид управленческой деятельности - государственная административная (аппаратная) деятельность;

- государственная организация, с обозначением специфичности индивидов, совместно работающих в устойчивой системе должностной иерархии и разделения труда, имеющих дело с общей регуляцией, координацией и контролем ресурсов, людей и отдельных подсистем²⁵.

Определим основные понятия, связанные с государственной службой:

- государственное управление - целенаправленное, организующее, регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц в них) на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей; деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций, обеспечения государственных интересов и проводимой государством политики;

- государственный аппарат - в широком смысле это совокупность государственных органов, осуществляющих функции государства: представительные, исполнительные, судебные органы, прокуратура, армия и др.; в узком смысле - это совокупность административных органов власти, выполняющих исполнительно-распорядительные функции управления государством; государственный аппарат можно определить так же, как публично-правовую институциональную систему государственных органов, их подразделений, государственных должностей в них и лиц, исполняющих эти должности;

- государственный орган - учрежденное в структуре аппарата государства в установленном порядке образование, имеющее собственную компетенцию и наделенное властными полномочиями по осуществлению определенного вида государственной деятельности, характеризующееся задачами, функциями, структурными особенностями, формами и методами;

- государственная должность - первичная организационно-структурная единица государственного аппарата, заключающая в себе часть его компетенции. Государственная должность определяется как «должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей;

- должностные лица в системе государственной службы - это государственные служащие, имеющие право совершать в пределах своей компетенции властные действия, влекущие юридические последствия (например, издавать правовые акты управления, подписывать денежные документы, совершать регистрационные действия и т. д.), а также служащие, которые руководят деятельностью подчиненных им работников и уполномочены предъявлять к ним обязательные к исполнению требования (к примеру, руководители многих структурных подразделений органов управления); другими словами, это лица, выполняющие организационно-распорядительные функции в органе управления;

- компетенция - круг полномочий, предоставленных законом, уставом или другим актом конкретному органу или должностному лицу; совокупность полномочий государственного органа по всем установленным для него предметам ведения;

- полномочия - совокупность прав и обязанностей государственного органа, должностного лица, которыми они наделяются для реализации определенной им компетенции;

- должностные обязанности - обязанности, предусмотренные конкретной государственной должностью, установленные в нормативном акте, в соответствующем положении о государственном органе, его структурном подразделении и в должностных инструкциях;

- государственный служащий - гражданин, занимающий государственную должность и исполняющий ее на профессиональной основе (постоянно и за плату). В соответствии со ст. 13 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гражданский служащий - гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет свою профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ;

- администрация - 1) органы исполнительной власти и государственного управления; 2) должностные лица, руководящий персонал;

- чиновник - 1) наиболее общее наименование государственных служащих в ряде государств; 2) лицо, состоящее на государственной службе и обладающее определенным рангом (разрядом, чином) в иерархии государственных должностей²⁶.

Так, например, во Франции к числу признаков, характеризующих государственного служащего, относятся: 1) назначение на постоянную должность, оплачиваемую из государственного бюджета; 2) присвоение определенного чина в соответствии с табелем о рангах центральной, территориальной или региональной государственной службы²⁷. Статус государственных служащих во Франции распространяется на гражданских и военных служащих государства; служащих органов самоуправления регионов, областей, населенных пунктов; служащих государственных учреждений здравоохранения, судей и др.²⁸. Государственные служащие во Франции делятся на две большие группы: 1) служащие, работающие в государственных учреждениях по найму (на основе контракта и на условиях почасовой оплаты); 2) чиновники, которые включены на постоянной основе в штат государственных органов и назначены на должности, соответствующие их рангу в административной иерархии²⁹.

В Германии понятие «государственная служба» также охватывает всех работников государственных учреждений. Лица, находящиеся на государственной службе ФРГ, делятся на три группы: чиновники, служащие и рабочие. Чиновником является лицо, которое состоит с государством в публично-правовом «отношении службы и верности» и осуществляет свои функции на постоянной основе. Чиновники и служащие (рабочие) отличаются друг от друга прежде всего, тем, что первые назначаются на службу пожизненно, а со служащими и рабочими заключается трудовое соглашение, которое может быть расторгнуто³⁰.

В Великобритании гражданскими служащими являются работники министерств (департаментов) и центральных ведомств (за исключением занимающих судебные или политические должности), получающие заработную плату из средств, выделяемых парламентом. В широком смысле слова к государственным служащим Великобритании относятся все служащие публичного сектора, включая как гражданских служащих, так и военнослужащих, судей, служащих полиции и органов местного самоуправления, учителей и работников национальной службы здравоохранения и т. д.³¹.

В.А. Козбаненко отмечает, что «в качестве социального института государственная служба опосредует отношения между гражданским обществом и государством, представляет собой орган взаимодействия государственного аппарата и общественных структур, государственного служащего и гражданина»³². По мнению Г.П. Зинченко, «институт государственной службы, во-первых, призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, провозглашенную исполнительной властью, а во-вторых - обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения»³³.

Г.В. Атаманчук полагает, что государственная служба как институт состоит из «двух системно организованных частей: а) норм, правил, стандартов, процедур, структур и других элементов, диктующих порядок осуществления государственной власти, а также требований, предъявляемых к тем, кто непосредственно участвует во властеотношениях, государственном управлении общественными процессами (правовая составляющая); б) граждан, профессионально подготовленных и постоянно участвующих в исполнении компетенции различных государственных органов (социальная составляющая)»³⁴.

Государственная служба как система социальных институтов, по мнению З.С. Поповой, включает организационно-управленческий, социально-экономический, социально-правовой, государственных социальных услуг, информационно-коммуникативный, интеллектуально-духовный институты³⁵.

В качестве системы социальных институтов государственная служба взаимодействует с важнейшими институтами общества и во многом воспринимает их влияние через уточнение целей и задач, а также условий своей деятельности. Государственная служба тесно связана со следующими институтами:

- институтом права, поскольку сама существует в правовом качестве и подвергается довольно жесткой правовой регламентации, что придает государственной службе черты социально-правового института;

- экономическими институтами, так как она призвана обеспечивать проведение государственной политики в экономической области, осуществлять поддержку реального сектора экономики, гарантировать соблюдение экономических прав и свобод, регулировать рыночные отношения и т. п., что наделяет государственную службу статусом социально-экономического института;

- институтами гражданского общества, ибо она является опосредующим звеном в системе взаимодействия государства и гражданского общества, выступая в этом случае, как было отмечено выше, в качестве социального института, с одной стороны, реализуя функции государственного регулирования общественных процессов, в том числе и деятельности институтов гражданского общества, а с другой - подвергаясь социальному (общественному) контролю;

- институтами, относящимися к социальной сфере общества, так как регулирование широкого круга социальных проблем, касающихся вопросов социальной защиты населения, здравоохранения, образования, социального обеспечения, создания современной социальной инфраструктуры и т. д., находятся в непосредственном ведении государственной службы по их ведомственной принадлежности; в связи с этим государственная служба выступает в качестве института государственных социальных услуг;

- институтами культурно-духовной сферы общества, поскольку сама государственная служба воспринимает существующие в обществе системы ценностей и моральных норм, а ее особое место в системе отношений «общество - государство» предполагает культивирование в среде государственных служащих высоких этических качеств, способных служить социальными ориентирами в обществе, что придает государственной службе черты социально-культурного института³⁶.

В целом, государственную службу можно определить как комплексный институт публичного права, образуемый совокупностью норм публичного права (конституционного, административного, финансового, уголовного), регулирующих отношения между государственным служащим и государством по поводу исполнения обязанностей по государственной должности, а также между государственным служащим и гражданином (обществом в целом)³⁷.

В статье 1 Федерального закона «О системе государственной службы РФ» под государственной службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

- Российской Федерации;

- федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

- субъектов Российской Федерации;

- органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

- лиц, замещающих должности, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

- лиц, замещающих должности, установленные конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации, для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Помошник президента В. Иванов: «Новый закон по своей сути является «трудовым кодексом» для российских чиновников. Закон переводит регулирование отношений, связанных с поступлением на государственную службу, ее прохождением и прекращением, в область административно-служебного права, не вступая при этом в противоречие с нормами трудового права. В этом заключается одна из важнейших новелл принятого законодательного акта»³⁸.

Под видом государственной службы понимается ее специализация по содержанию обеспечиваемых государственными служащими полномочий, которая, в свою очередь, обусловливается целями и функциями соответствующих государственных органов. Таким образом, служба обеспечивает реализацию компетенции государственных органов и производна от нее.

Г.В. Атаманчук выделяет три вида государственной службы:

1. Управленческая государственная служба, состоящая в осуществлении государственного управления общественными процессами. Ее объем и содержание определяются сущностью государственного управления, которая трактуется как целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие государства (его органов) на сознание, поведение и деятельность людей, поддержание жизненной активности общественной системы. Этот вид службы осуществляется в законодательных, исполнительных и судебных органах власти.

2. Военная государственная служба - служба, обеспечивающая суверенитет, свободу, внешнюю и внутреннюю безопасность государства и общества.

3. Специальная государственная служба, или, в соответствии с Федеральным законом о системе государственной службы, правоохранительная служба, связана с поддержанием общественного порядка, обеспечением прав и свобод человека, соблюдением определенных правил поведения и деятельности. Эта служба осуществляется в правоохранительных, административно-надзорных и контрольных органах.

Названные виды государственной службы Российской Федерации на ее различных уровнях имеют разное значение и объем. Если управленческий вид государственной службы присущ всем ее уровням, то военная, как и правоохранительная, - лишь федеральной государственной службе.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» современная система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы: - государственная гражданская служба; - военная служба; - правоохранительная служба.

Статьей 5 установлено понятие государственной гражданской службы. Она представляет собой вид государственной службы, состоящий в профессиональной служебной деятельности граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.³⁹

Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.⁴⁰

Кроме того, устанавливается, что государственная гражданская служба подразделяется на федеральную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. «При такой формулировке каждый субъект Федерации, как это и следует из Конституции Российской Федерации, получает возможность вводить собственные особенности государственной гражданской службы в рамках рассматриваемого федерального закона»⁴¹.

Что касается военной и правоохранительной государственной служб, то они могут осуществляться исключительно на федеральном уровне. В части военной службы, в настоящее время, внесены требуемые изменения в Федеральный закон РФ от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»//СЗ РФ. 1998. №13, а также

С этого периода военная служба также преобразована в федеральную государственную службу. Что касается правоохранительной службы, то законопроектная работа в этой сфере продолжается.

Как отмечает Г.В. Атаманчук, военная служба - это особый вид федеральной государственной службы РФ в составе частей и учреждений Вооруженных Сил, других войск и военных структур России (внутренние войска, войска ФСБ, войска СВР, железнодорожные войска, войска Гражданской обороны)⁴².

Военную государственную службу отличает от гражданской ряд особенностей, которые присущи также некоторым видам правоохранительной службы. Эти отличия характеризуются следующими признаками: а) особыми условиями труда, сопряженными с риском: б) профессиональной спецификой; в) служебными обязанностями - защита жизни и здоровья людей, обеспечение безопасности граждан, материальных ценностей; г) наличием особых дисциплинарных уставов, положений о дисциплине, учитывающих особенности должностных функций и условия службы сотрудников таких госорганов; д) особыми условиями и порядком поступления на службу, ее прохождения (соблюдение более строгих правил несения службы, связанных с поддержанием дисциплины, необходимостью субординации, выполнения приказов, преодолением порой критических физических и психологических нагрузок, постоянной готовностью к ним и т.п.), а также присвоением специальных званий, проведением испытательного срока, аттестации, прекращения службы; е) умением обращаться с оружием и спецсредствами; ж) наличием определенного в нормативных административно-правовых актах статуса военнослужащих с установленным кругом прав, обязанностей, дисциплинарной ответственности, особым порядком привлечения к юридической ответственности (прежде всего, административной и материальной), з) обеспечением денежным содержанием, социальными льготами; и) ношением Форменной одежды, знаков различия и другой внешней атрибутикой.

Особенности правоохранительной государственной службы и некоторых других видов гражданской государственной службы, например, таких как фельдъегерская, гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций, сотрудники которых являются военнослужащими, отражает термин «военизированная» государственная служба. К военизированной государственной службе могут быть отнесены: охранная (по подведомственности - в МВД, ФСО и т.д.); фельдъегерская в Государственной фельдъегерской службе Госкомсвязи РФ; спасательная (Аварийно-спасательная и Горно-спасательная службы МЧС); чрезвычайных ситуаций (МЧС); казачья в войсковых обществах, зачисленных на государственную службу.

Цели государственной службы по содержанию могут быть социальными, экономическими, политическими, организационными, правовыми, идеологическими и другими.

Социальные цели государственной службы обусловлены социальным характером государства. Целью органов государственной власти является реализация обязательства государства обеспечивать определенный уровень жизни граждан, удовлетворять их материальные и духовные потребности, а также конституционные требования государственной поддержки образования, здравоохранения, социального обеспечения, обеспечения занятости, охраны труда, помощи социальным группам с низкими доходами и т. п.

Экономические цели государственной службы связаны с повышением эффективности государственного регулирования экономики, управления государственной собственностью, поддержкой предпринимательства, а также со снижением затрат на содержание государственного аппарата.

Политические цели государственной службы направлены на укрепление правового государства, организационно-техническое обеспечение органов государственной власти, создание условий для связи государственного аппарата с населением.

Организационные цели характеризуют ожидаемые результаты исполнения полномочий соответствующих государственных органов, профессионализации государственного аппарата, совершенствования норм, правил, стандартов, регулирования качественного и количественного состава государственных служащих, их продвижения по службе, изменения структуры государственного аппарата и т. п.

Правовые цели отражают намечаемые результаты реализации государственными служащими законодательства страны, а также разработки специального законодательства о государственной службе. Функционирование государственной службы в рамках законов и в режиме законности создает известную устойчивость и преемственность механизма законного осуществления целей и функций государства. Под влиянием объективных и субъективных факторов государственная политика может меняться, но эти изменения должны проводиться в установленном процессуальном порядке.

Существует немалое число государственных должностей, носящих политический характер. Посредством их исполнения формируется государственная политика, устанавливается особый порядок замещения таких должностей. Лица, замещающие государственные должности, оказывают активное влияние на государственных служащих. Политики способствуют укреплению позиций государственной службы, расширению ее возможностей в осуществлении государственной власти. При этом они выполняют следующие функции:

- определяют структуру, функции, основные направления и звенья государственной службы;

- формируют непосредственно кадровый состав своего ближайшего окружения, входящего в группу должностей государственной службы и опосредованно, через конкурсы, аттестации, квалификационные экзамены, личные собеседования, - состав государственных служащих, занимающих государственные должности;

- организуют, контролируют деятельность государственных служащих, в том числе по реализации властных полномочий;

- обеспечивают единство требований к государственной службе, заботятся об авторитете службы в обществе.

Институт государственной службы является комплексным, охватывающим совокупность различных отношений, регулируемых нормами разных отраслей права и объединенных определенной общностью признаков регулируемого ими вида однородных служебных отношений.

Однако, подытоживая, следует отметить, что определение государственной службы как службы в государственных органах порождает некоторые проблемы: в Законе о системе государственной службы отсутствует перечень государственных органов, служба в которых считается государственной, а определить, является ли конкретная организация государственным органом, достаточно сложно. Кроме того, в законодательстве о государственной службе следует установить перечень государственных органов, служба в которых признается государственной⁴³.