Общая численность работников органов государственной власти и местного самоуправления (на начало года)

	тыс. чел.	в процентах к 1991 г.
1991 г.	646	100
1995 г.	1004	155
2001 г.	1163	180
2003 г.	1053	163
2005 г.	1319	204
2007 г.	1135	176

По данным Росстата.

В 1999 – 2002 гг. отмечалось некоторое снижение численности государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. Однако за 2003 – 2006 гг. численность государственных служащих федеральных органов исполнительной власти увеличилась по сравнению с 2001 г. на 25 процентов. В целом же численность государственных и муниципальных служащих за 1991 – 2006 годы выросла в России на 76% и в настоящее время превышает их численность, которая имелась во всех республиках Советского Союза.

Такая динамика численности федеральных государственных служащих в немалой мере обусловлена не только появлением в России ряда новых органов государственной исполнительной власти (служба занятости, налоговая служба, таможенная служба на границах с бывшими республиками СССР), но и ростом численности ряда федеральных органов государственной власти, особенно ее исполнительной ветви, о чем свидетельствуют, в частности, данные табл. 3 и 4.

Таблица 3

Динамика численности федеральных органов исполнительной власти России в 2003-2008 гг.

Виды органов власти	Численность органов власти
	прежняя система 2003 г.	новая (трехзвенная система)
		2004 г.	Март 2008 г.
Министерства	23	15	16
Государственные комитеты	6	-	2
Федеральные агентства	8	30	38
Федеральные службы	13	33	32
Федеральные надзоры	2	-	–
Иные федеральные органы	5	5	5
ИТОГО	57	83	93

Таблица 4

Численность лиц, занимающих высшие государственные должности в федеральных органах исполнительной власти России, и министров

Наименование должностей	2004 г.	Март 2008 г.
Председатель Правительства РФ	1	1
Заместители Председателя Правительства РФ	1	5
Министры	15	16
Заместители министра	18	74
Руководители служб	34	32
Руководители агентств	28	38
Руководители госкомитетов	–	2
ВСЕГО	96	173

• Включая 9 статс-секретарей.

За 1991 – 2006 годы выросла также численность государственных служащих субъектов Федерации, во многом обусловленная названными выше обстоятельствами и передачей ряда государственных функций с федерального уровня на уровень субъекта Федерации. Значительное увеличение численности муниципальных образований в ходе проводимой в стране муниципальной реформы, которая в ряде субъектов Российской Федерации выросла в несколько раз (см., например, табл. 5), наделение статусом муниципальных образований административно-территориальных единиц вплоть до поселений, в свою очередь, привело к увеличению численности муниципальных служащих.

Так, в 2004 г. в стране при наличии более чем 155 тысяч административно-территориальных единиц юридически было оформлено чуть более 11,5 тысяч муниципальных образований. По завершению реформы местного самоуправления их численность должна возрасти до 24,4 тысяч, в том числе будет 1805 муниципальный районов, 532 городских округа, 2087 городских поселений, 19736 сельских поселений, 236 внутригородских территорий городов федерального значения.

Нередко возникает вопрос: не слишком ли много в России государственных гражданских служащих и муниципальных служащих? Зачастую можно услышать прямо противоположные ответы. Но если много или мало их, то по отношению к чему? По сравнению с их численностью и удельным весом в других странах? По сравнению с выполняемыми ими функциями, видами и объемами работ? По сравнению с какими-либо российскими или международными нормативами, научно обоснованными соответствующими расчетами? По отношению к имеющемуся в стране внутреннему валовому продукту и ее возможностью содержать еще большую численность государственных и муниципальных служащих?

По сопоставимой методологии определения круга органов исполнительной власти, проведенного Росстатом в 2005 г., по состоянию на начало года в 2005 г. на 10 000 человек населения России приходилось 32 государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, в Великобритании (2003 г.) – 60, США (2003 г.) – 39 государственных служащих, а на 10 000 человек занятого населения соответственно – 69, 126 и 82 государственных служащих¹.

Таблица 5

Количество муниципальных образований в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа

№ п/п	Наименование субъектов Федерации	Численность населения субъекта РФ в 2006 г., тыс. чел.	Количество муниципальных образований
			2004 г.	имелось 2006 г.
	Республика Адыгея	450	38	60
	Республика Дагестан	2570	270	747
	Республика Ингушетия	480	6	41
	Кабардино-Балкарская Республика	890	136	132
	Республика Калмыкия	292	117	128
	Карачаево-Черкесская Республика	430	88	96
	Республика Северная Осетия-Алания	710	114	114
	Чеченская Республика	1 100	н.д.	234
	Краснодарский край	5 068	48	426
	Ставропольский край	2 740	290	330
	Астраханская область	1 005	154	177
	Волгоградская область	2 673	39	492
	Ростовская область	4 404	55	463
Всего		22 812	1 355	3 440

Из сравнения этих данных отнюдь не следует вывод, что перед Россией стоит задача резкого увеличения доли населения, занятого на государственной службе.

Во-первых, терминами «государственные служащие» и как бы соответствующими ему «public administration», «public servis», «civil servis» в разных странах охватываются лица, занимающие разные должности, оплачиваемые из государственного бюджета. При этом нередко, в том числе и в Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 – 2005 годы)», срок реализации которой Указом Президента РФ от 12 декабря 2005 г. № 1437 продлен на 2006 – 2007 гг., сопоставляются численность и удельный вес государственных служащих федеральных органов исполнительной власти в России с численностью всех государственных служащих в других странах, что не вполне корректно.

Во-вторых, необходимы научные подходы к определению оптимизации численности госслужащих, а их зачастую, к сожалению, нет.

В-третьих, их возможная численность во многом зависит от величины того ВВП, того бюджета, которым располагает страна, в данном случае – Россия.

В процессе реформирования государственной и муниципальной службы предполагается оптимизировать численность государственных и муниципальных служащих путем внедрения новых методов управления, оптимизации функций, выполняемых теми или иными органами власти, а также благодаря использованию нормативного подхода для определения необходимой численности работников. Нередко даже в соседних субъектах РФ численность работников и доля населения, занятого в органах государственного и муниципального управления, равно как и численность муниципальных образований, различаются в разы (см., например, данные по Южному федеральному округу в табл. 6).

Различия между субъектами Российской Федерации в доле лиц, занятых в органах государственной исполнительной власти региона и органах местного самоуправления, еще можно как-то объяснить различиями в степени развитости в них местного самоуправления или тем, что в ряде субъектов Федерации районные органы власти выполняли в 2004 г. не муниципальные функции, а согласно законодательству субъекта РФ, играли роль государственной районной администрации. В то же время столь значительные различия в численности работников органов федеральной исполнительной власти, имеющиеся между субъектами РФ (например, в среднем по ЮФО – 2,6 промилле, в Республике Северная Осетия Алания – 3,9, в Карачаево-Черкесской Республике – 4,0, в Ставропольском крае и в Республике Калмыкия – по 6,3 промилле), не находят достаточно обоснованных научных аргументов.

Важно и то, что на государственной службе сложилась половозрастная структура, не соответствующая половозрастной структуре занятого населения страны.

Таблица 6

Численность работников органов власти ряда субъектов РФ, входящих в Южный федеральный округ, в расчете на 1000 чел. постоянного населения (по состоянию на начало 2005 г.)¹

	Органы исполнительной власти
	Федеральные	Субъектов РФ	Местное само- управление
Российская Федерация	3,2	1,3	3,2
Южный федеральный округ	2,6	1,1	2,7
Субъекты РФ: Республика Адыгея	3,2	1,3	3,4
Республика Дагестан	2,3	1,5	2,2
Республика Ингушетия	2,0	2,2	1,4
Кабардино-Балкарская Республика	2,5	1,1	2,7
Республика Калмыкия	6,3	4,3	4,4
Карачаево-Черкесская Республика	4,0	3,9	2,3
Республика Северная Осетия-Алания	3,9	1,6	2,6
Краснодарский край	2,5	0,8	2,8
Ставропольский край	6,3	1,8	2,1
Астраханская область	3,5	1,5	4,0
Волгоградская область	2,9	1,0	3,7
Ростовская область	3,12	0,4	3,1

Так, на 1 января 2007 г.в общей численности работников, замещавших должности государственной гражданской службы и государственные должности, женщины составляли более 71%, в органах исполнительной власти – 70,3%, в органах судебной власти и прокуратуры – 78,2%, в законодательной власти – 56%, в других государственных органах – 61%. Такой сравнительно высокий и постоянно растущий процент женщин в аппаратах государственных органов объясняется преобладанием женщин на государственных должностях, отнесенных к старшим и младшим группам должностей (см. табл. 7 – 9). Среди государственных служащих, занимающих высшие и главные группы должностей категорий «руководители» и «помощники» (советники), преобладают мужчины, составляя соответственно 70 – 78 и 53 – 63 процента лиц, занимающих эти должности.

Удельный вес женщин среди работников, замещавших муниципальные должности, составляет 75 процентов (см. табл. 10).

Таблица 7