3. Создание правовых основ
СТАНОВЛЕНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ
И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ
Государственное управление и местное самоуправление осуществляются не сами по себе, не автоматически, а в результате деятельности институтов государственной и муниципальной службы.
Эффективность функционирования различных органов государственной власти в центре и на местах, государственного и муниципального управления во многом зависит от того, насколько хорошо организованы деятельность государственной и муниципальной службы как правового и социального института, работа по подбору, расстановке, подготовке и переподготовке кадров, насколько соответствуют их профессиональная квалификация и организация труда современным требованиям.
Современное понимание сущности государственной и муниципальной службы сформировалось в России, как и сами соответствующие институты, лишь в 90-х гг. XX в.
Несмотря на то, что институт государственной службы в России имеет многовековую историю1, в течение многих десятилетий в советское время государственными служащими признавались практически почти все служащие, работающие в государственных органах, учреждениях, организациях и получающие заработную плату из средств государственного бюджета (в том числе врачи, учителя, работники почты, специалисты жилищно-коммунального хозяйства и т.п.)1.
Правовое положение государственных служащих в советский период определялось в основном трудовым законодательством. Института же муниципальной службы в те годы вообще не существовало. Но и публично-правовая природа института госслужбы не была должным образом оформлена. Исключение делалось лишь для отдельных категорий госслужащих (например, военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел, советские служащие народных комиссариатов, ряд других «номенклатурных» советских служащих).
Почти единственными нормативными правовыми актами о государственной службе были «Временные правила о службе в государственных учреждениях и на предприятиях», утвержденные Декретом ВЦИК РСФСР от 21 декабря 1922 г. и действовавшие в общегосударственном масштабе фактически до распада СССР, а также декрет «О дисциплинарных взысканиях за нарушения служебной дисциплины в советских учреждениях», утвержденный ВЦИК в январе 1921 г. При этом государственная служба во многом носила подчиненный характер по отношению к партийной службе, а нередко и срасталась с последней.
Необходимость создания законодательства, регулирующего становление и функционирование института государственной службы, стала ощущаться многими учеными-государствоведами и рядом представителей партийно-советского руководства в последние годы «перестройки» советского государства и общества. Под влиянием объективной необходимости преобразования социально-политических и экономических отношений в конце 1989 г. распоряжением Совета Министров СССР была создана специальная комиссия по подготовке законопроекта о государственной службе СССР. Проект закона «О государственной службе СССР» был подготовлен комиссией, передан в Верховный Совет СССР, стал рассматриваться в его комитетах и комиссиях, но так и не был принят Верховным Советом, поскольку, как отмечает один из членов комиссии по подготовке законопроекта Г.В. Атаманчук, было уже не до него1.
Современная трактовка понятий государственная и муниципальная служба, «государственные служащие», «муниципальные служащие» и соответствующие институты в постсоветской России формировались постепенно. Большую положительную роль в этом отношении сыграли, в частности, опубликованные в начале 90-х гг. первые проекты законов о государственной службе и проекты ее реформирования, ряд посвященных им российских и международных конференций, проведенных в 1992-1993 гг. по инициативе Администрации Президента РФ и Правительства РФ, во многих из которых довелось принять активное участие и автору.
Утвержденное Указом Президента РФ 22 декабря 1993 г. Положение о федеральной государственной службе, опубликованный днем позже – 23 декабря 1993 г. – подготовленный Главным управлением по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ (Роскадры) документ «Реформирование государственной службы Российской Федерации (тезисы концепции)» и особенно принятый в 1995 г. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» и Федеральный закон 1998 г. «Об основах муниципальной службы Российской Федерации» стали первыми основополагающими актами в правовой базе, регламентирующей эту сферу отношений.
После принятия данных федеральных законов весьма динамично и главным образом в соответствии с ними стало развиваться правотворчество субъектов РФ в сфере правового регулирования государственной и муниципальной службы и организации аппарата власти и управления.
Законодательный массив субъектов РФ в значительной мере дает наиболее реальное представление о состоянии правового регулирования служебной деятельности государственных и муниципальных служащих, численность которых значительно превышает численность федеральных госслужащих.
Становление и развитие институтов государственной службы в постсоветской России после принятия Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ шло в соответствии с ним, несмотря на его недостатки и критику в адрес закона1.
В настоящее время регулирование отношений, связанных с государственной гражданской и муниципальной службой, осуществляется:
Конституцией Российской Федерации;
Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» 2003 г.;
Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» 2004 г.;
Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» 2007 г.;
другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы;
указами Президента Российской Федерации;
постановлениями Правительства Российской Федерации;
нормативно-правовыми актами федеральных органов исполнительной власти;
конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований;
нормативными правовыми актами государственных органов и органов местного самоуправления, решениями, принятыми на сходах граждан, и иными правовыми актами.
Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Федеральным законом, то применяются правила международного договора.
С вступлением в силу Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ1, как записано в его ст. 72.1, Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» 1995 г. признается утратившим силу. С вступлением же в действие Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ с 1 июня 2007 г. утратил силу Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ.
В связи с этим мы не станем подробно останавливаться на положениях прекративших свое действие законов 1995 г. и 1998 г., а сосредоточим внимание на основных положениях, регулирующих функционирование государственной и муниципальной службы, содержащихся в ныне действующих федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» 2003 г., «О государственной гражданской службе Российской Федерации» 2004 г. и «О муниципальной службе в Российской Федерации» 2007 г.
Как записано в преамбуле Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», именно этим законом в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяются правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в том числе системы управления государственной службой Российской Федерации.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» 2007 г., в которой определяется правовая основа муниципальной службы в Российской Федерации, ее «… составляют Конституция Российской Федерации, а также настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (далее - законодательство о муниципальной службе), уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты».
Что же такое государственная гражданская служба и что такое муниципальная служба?
Приведем определение государственной службы в соответствии со ст. 1 Федерального закона о системе государственной службы:
«Государственная служба Российской Федерации (далее – государственная служба) – профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:
Российской Федерации;
федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (далее – федеральные государственные органы); субъектов Российской Федерации;
органов государственной власти и иных государственных органов субъектов Российской Федерации (далее – государственные органы субъектов Российской Федерации);
лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее – лица, замещающие государственные должности Российской Федерации);
лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее – лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации)».
Данное законом определение государственной службы указывает на ее сущность. Другие неотъемлемые характеристики государственной службы и, в частности ее организации, содержащиеся в иных статьях, таковы: в ст. 3 – основные принципы построения и функционирования системы государственной службы, в ст. 4 – 7 – понятия федеральной государственной службы, государственной гражданской службы, военной и правоохранительной служб; в ст. 8 – должности государственной службы, ст. 9 – реестры должностей государственной службы и т.д.
В соответствии со статьей 8 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» в России существует три вида государственной службы: гражданская, военная и правоохранительная (рис. 11).
Рис. 11. Виды государственной службы Российской Федерации
Приведем определение государственной гражданской службы, содержащееся в ст. 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1:
Государственная гражданская служба Российской Федерации (далее также – гражданская служба) – вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации (далее – граждане) на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации (далее также – должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).
Государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу (далее также – федеральная гражданская служба) и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации (далее также – гражданская служба субъектов Российской Федерации).
Что же касается муниципальной службы, то по определению, содержащемуся в ст. 2 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»1:
«1. Муниципальная служба – профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
2. Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель).
3. Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя)».
Для понимания содержания категорий государственная и муниципальная служба важное значение имеет усвоение понятий «государственная должность» и «муниципальная должность». Следует отличать понятие «государственная должность» от понятия «государственная должность государственной службы», а также понятие «муниципальная должность» от понятия «муниципальной службы».
Как записано в Федеральном законе о системе государственной службы, государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации (далее также – государственные должности) – должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.
Это государственные должности, но не государственные должности государственной службы.
В связи с этим лица, занимающие данные государственные должности (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, министры РФ, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации), равно как и лица, занимающие высшие государственные должности в субъектах Российской Федерации, не являются государственными служащими.
Аналогичная ситуация складывается и на муниципальном уровне власти и управления. В соответствии с федеральными законами о муниципальной службе Российской Федерации 1998 г. и 2007 г. депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса (хотя это и лица, замещающие муниципальные должности), не являются муниципальными служащими, поскольку эти должности не являются должностями муниципальной службы.
Соответственно видам государственной службы (см. выше схему 1) должности государственной службы подразделяются следующим образом:
должности федеральной государственной гражданской службы;
должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;
воинские должности;
должности правоохранительной службы1.
Должности государственной службы распределяются по категориям и (или) группам в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов Российской Федерации об их государственной гражданской службе.
Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы определяется Указом Президента Российской Федерации.
Соотношение должности федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации определяется Федеральным законом или указом Президента России.
Согласно ст. 9 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», Реестр должностей федеральной государственной службы образуют:
перечни должностей федеральной государственной службы;
перечни типовых воинских должностей;
перечни типовых должностей правоохранительной службы.
Все указанные перечни утверждаются Президентом Российской Федерации (реестр должностей федеральной государственной службы утвержден Указом Президента Российской Федерации В.В. Путина от 31 декабря 2005 г. № 1574 и опубликован в «Российской газете» за 12 января 2006 г.).
Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом (иным нормативно-правовым актом) субъекта Российской Федерации.
Реестр должностей федеральной государственной службы и реестры должностей государственной гражданской службы всех субъектов Федерации составляют Сводный реестр должностей, государственной службы Российской Федерации.
Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются Федеральным законом или указом Президента Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации – законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом положений Федерального закона в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.
Должности гражданской службы подразделяются на категории и группы.
Должности гражданской службы подразделяются на следующие категории:
руководители – должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений (далее также – подразделения), должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов, и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;
помощники (советники) – должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;
специалисты – должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;
обеспечивающие специалисты – должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.
Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы:
высшие должности гражданской службы;
главные должности гражданской службы;
ведущие должности гражданской службы;
старшие должности гражданской службы;
младшие должности гражданской службы.
Должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы.
Должности категории «специалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы.
Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.
Должности федеральной государственной гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, составляют перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, являющиеся соответствующими разделами Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы. Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы утверждается указом Президента Российской Федерации.
Федеральный закон о государственной гражданской службе по своей сути является «трудовым кодексом» для российских госслужащих. Он переводит регулирование отношений, связанных с поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, в область административно-служебного права. Новизна закона состоит и в том, что вместо имевшихся до него двух (Б и В) учреждаются четыре новые категории должностей государственной службы: руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты. Это позволит более детально выработать требования к ним, уточнить должностные обязанности, заработную плату и социальные гарантии.
С введением в действие закона о государственной гражданской службе шире станут применяться процедуры конкурсного отбора чиновников1. Основной формой соглашения о приеме на работу станет служебный контракт2. Для повышения ответственности и эффективности исполнения служащим своих обязанностей вводится должностной регламент. Он включает в себя: квалификационные требования, перечень вопросов, по которым чиновник вправе самостоятельно принимать решения, перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям. Каждые три года чиновник должен проходить аттестацию.
Вместо категорий государственных должностей государственной службы Б и В и квалификационных разрядов по новому Федеральном закону о государственной гражданской службе РФ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ устанавливаются группы должностей и классные чины, причем присвоение чина осуществляется по результатам квалификационного экзамена персонально3 (рис. 12).
Группы должностей |
Присваиваемые классные чины |
Высшая группа федеральной службы |
Действительный государственный советник РФ 1, 2 или 3-го класса |
Главная группа федеральной службы |
Государственный советник РФ 1, 2 или 3-го класса |
Ведущая группа гражданской службы |
Советник государственной гражданской службы РФ 1, 2 или 3-го класса |
Старшая группа гражданской службы |
Референт государственной гражданской службы РФ 1, 2 или 3-го класса |
Младшая группа гражданской службы |
Секретарь государственной гражданской службы РФ 1, 2 или 3-го класса |
Рис. 12. Классные чины, присваиваемые государственным служащим, замещающим должности гражданской службы, относящиеся к различным группам
Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации. При составлении и утверждении штатного расписания органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования используются наименования должностей муниципальной службы, предусмотренные реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации.
Реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации согласно ст. 7 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и другим функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций.
В реестре должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации могут быть предусмотрены должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Такие должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица.
Должности муниципальной службы аналогично должностям государственной службы подразделяются на следующие группы:
высшие должности муниципальной службы;
главные должности муниципальной службы;
ведущие должности муниципальной службы;
старшие должности муниципальной службы;
младшие должности муниципальной службы.
Соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта Российской Федерации.
Гражданская служба и государственная служба Российской Федерации иных видов между собой тесно взаимосвязаны. Как записано в ст. 6 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», эта взаимосвязь «обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования, а также посредством:
соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий;
установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов;
учета стажа государственной службы Российской Федерации иных видов при исчислении стажа гражданской службы;
соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации».
Взаимосвязана государственная гражданская служба и с муниципальной службой. Как записано в ст. 7 Федерального закона о государственной гражданской службе и в ст. 5 Федерального закона о муниципальной службе 2007 г., это обеспечивается посредством:
единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;
единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;
единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;
учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий государственных гражданских служащих и муниципальных служащих;
соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.
Единство государственной и муниципальной службы, их взаимосвязь в значительной мере обусловлены и тем, что хотя органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, последние, в том числе и органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют весьма широкие полномочия в сфере правового регулирования муниципальной службы. К ним относятся:
принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации по вопросам муниципальной службы;
разработка и принятие программ развития муниципальной службы на территории субъекта Российской Федерации;
утверждение реестра должностей муниципальной службы законом субъекта Российской Федерации;
определение типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы;
утверждение типового положения о проведении аттестации муниципальных служащих законом субъекта РФ;
утверждение законом субъекта РФ типовой формы контракта с лицом, назначенным на должность главы местной администрации по контракту;
определение законом субъекта РФ размера ежемесячных и иных дополнительных выплат к должностному окладу муниципальных служащих и порядка их осуществления, а также предельных значений размера оплаты труда муниципальных служащих муниципальных образований, которым предоставляются дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности в случаях и порядке, установленных федеральным законодательством;
определение законом субъекта Российской Федерации порядка исчисления стажа муниципальной службы и зачета в него иных периодов трудовой деятельности (помимо работы на должностях муниципальной службы).
Важно отметить также, что государственные и муниципальные служащие зачастую выполняют во многом сходные функции, хотя они и исполняют полномочия различных органов – государственных или муниципальных.
Следует обратить внимание на то, что формула «обеспечение исполнения полномочий» (Российской Федерации, т.е. государства, федеральных государственных органов, субъектов Федерации и их государственных органов, муниципальных органов) обозначает конкретное содержание самой государственной или муниципальной службы как вида управленческой деятельности, включающей в себя организацию исполнения, само исполнение, контроль и надзор и другие функции1.
Что касается лиц, непосредственно исполняющих полномочия государственных органов (например, глава государства, председатель правительства и министры, руководители палат Федерального Собрания РФ и их депутаты, судьи и др.), то они осуществляют такой вид властных полномочий, который Федеральным законом квалифицируется как не относящийся к государственно-служебной деятельности и, следовательно, не включенный в состав государственной службы. Таким образом, государственно-политическая деятельность по непосредственному исполнению полномочий государственных органов (как федеральных, так и региональных) лежит за пределами государственной службы.
Особенности понятия государственной службы, вытекающие из Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», таковы:
Во-первых, это деятельность государственно-значимого характера, а именно государственная деятельность.
Во-вторых, она лишь часть государственной деятельности, а именно в той ее мере, в которой она обеспечивает исполнение полномочий государственно-властного характера, присущих Российской Федерации (составным частям государства), а также лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации и ее субъектов.
В-третьих, это деятельность профессионального характера, отвечающая специальным требованиям, предъявляемым к ее субъектам, в качестве которых выступают государственные служащие.
Характеризуя государственную и муниципальную службу, важно понимать, что это служба не конкретным «государственным органам» или «должностным лицам», а служба государству, муниципальному образованию, государственным и общественным интересам. Это профессиональная деятельность по выполнению государственных или муниципальных задач и функций, осуществляемая лицами, которые находятся на штатных государственных или муниципальных должностях в соответствующих органах. При этом их деятельность оплачивается из государственного бюджета (федерального или субъекта РФ) или из муниципального бюджета.
Конституция РФ закрепляет такие исходные основы организации государственной и муниципальной службы и правового положения соответствующих служащих Российской Федерации, как верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4); единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ч. 3 ст. 15); приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие (ст. 18); обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2); разделение законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10); равный доступ граждан к государственной и муниципальной службе (ч. 4 ст. 32); некоторые обязанности всех должностных лиц (ч. 2 ст. 24, ч. 3 ст. 41, ч. 2 ст. 46 и др.).
Государственная и муниципальная служба связаны с введением ряда правоограничений для лиц, состоящих на ней, а всякое ограничение прав личности допускается только по Федеральному закону (ст. 55 Конституции РФ).
Конституция РФ (п. «т» ст. 71) устанавливает, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации. Конституция РФ в прямой форме не затрагивает вопрос о государственной службе в субъектах РФ, но, относя к ведению Российской Федерации лишь федеральную государственную службу, тем самым предрешает, что государственная служба в субъектах РФ находится в их ведении.
В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат (п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).
В связи с тем, что Российское государство является федеративным, в полном соответствии с Конституцией РФ в федеральных законах «Об основах государственной службы Российской Федерации», «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» 1998 г. и «О муниципальной службе в Российской Федерации» 2007 г. содержатся нормы, которые уполномочивают субъекты РФ по-своему, с учетом местных, национальных и иных особенностей определять условия государственной гражданской службы в субъекте РФ, причем при решении многих крупных вопросов. И субъекты РФ активно воспользовались своими правами, приняв в 1995 – 2008 гг. свои законы как об основах государственной и муниципальной службы субъекта Федерации, так и законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие различные стороны правового положения государственных и муниципальных служащих, прохождения ими государственной и муниципальной службы, их подготовки, профессиональной переподготовки, повышения квалификации и по другим вопросам.
Конституция РФ, федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов РФ не могут регулировать буквально все вопросы построения и функционирования государственной и муниципальной службы, тем более что по ряду направлений такие законы еще не приняты. Поэтому имеющийся «пробел» в данном правовом поле восполняется иными нормативными правовыми актами: указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, приказами и распоряжениями федеральных министерств и ведомств, аналогичными документами на уровне субъектов РФ, муниципальных образований. Для удобства использования они издаются в соответствующих сборниках, а не только публикуются в периодической или ведомственной печати1.
Особое значение для организации государственного и муниципального управления, деятельности органов власти и управления имеют законодательное закрепление и реализация принципов государственной и муниципальной службы. В соответствии с нормами действующего законодательства установлено по меньшей мере три группы принципов государственно-служебной деятельности. Рассмотрим их в последовательности, отражающей переход от более общего (системного уровня) к более конкретному (функционально-иерархическому) уровню.
Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы закреплены в ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», согласно которой к указанным принципам относятся:
федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее – государственные органы);
законность;
приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;
равный доступ граждан к государственной службе;
единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
профессионализм и компетентность государственных служащих;
защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.
Реализация перечисленных девяти общесистемных принципов построения и функционирования государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы, которыми могут быть предусмотрены также и другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их специфику.
В соответствии со ст. 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и ст. 4 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» собственно государственная гражданская и муниципальная служба основаны на следующих принципах, некоторые из которых (1, 2, 3, 4-й, во многом 8-й) практически совпадают с общесистемными принципами государственной службы, а именно:
приоритет прав и свобод человека и гражданина;
единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;
равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к государственной гражданской службе и к муниципальной службе и равные условия их прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами государственного гражданского и муниципального служащего;
профессионализм и компетентность служащих;
стабильность государственной гражданской службы и муниципальной службы;
доступность информации о государственной гражданской службе, о деятельности муниципальных служащих;
взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
правовая и социальная защищенность государственных гражданских и муниципальных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.
Перечисленные выше принципы функционирования и организации государственной гражданской и муниципальной службы в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации», принятом в 2007 г., дополнены такими принципами муниципальной службы, как единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при осуществлении муниципальной службы; правовая и социальная защищенность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; внепартийность муниципальной службы.
Отметим, однако, что зачастую существенно снижает эффективность системы государственной и муниципальной службы далеко не полная в реальной действительности реализация многих из основных принципов ее построения и функционирования, служебного поведения государственных и муниципальных служащих (например, принципов верховенства Конституции РФ и федеральных законов, приоритета прав и свобод человека и гражданина, равного доступа граждан к государственной и муниципальной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой, гласности, открытости государственной и муниципальной службы, их доступности общественному контролю). Для их полной реализации порой не хватает у органов власти не только настойчивости и желания, но и финансовых, материальных ресурсов. Тем не менее их законодательное закрепление имеет исключительно важное значение для организации и функционирования государственной и муниципальной службы, причем даже в том случае, когда те или иные принципы служат лишь общественно значимым, хотя и не всегда достигаемым, ориентирам.
В целом же поскольку принципы построения и функционирования государственной и муниципальной службы и требования к служебному поведению гражданского служащего закреплены Федеральными законами и законами субъектов Федерации, их несоблюдение и нарушение влечет за собой (может влечь) административную или (и) уголовную ответственность в соответствии с действующим законодательством.
Соблюдение государственными и муниципальными служащими принципов государственной и муниципальной службы и поведения служащих во многом определяет успешность их функционирования. Рассматривая функции государственной и муниципальной службы, отметим прежде всего, что эта служба может пониматься в функциональном смысле, т.е. как конкретный вид государственной или муниципальной деятельности персонала, служебного аппарата государственных или муниципальных органов, деятельность административно-управленческих структур1.
Деятельность государственных и муниципальных служащих проявляется (осуществляется) в следующих функциях2:
правоприменительная функция – реализация полномочий регулятивного и распорядительного характера; осуществление государственных или муниципальных полномочий от имени государства либо соответствующего органа при исполнении служебных обязанностей;
правотворческая функция – разработка и принятие нормативных правовых актов, выдача юридическивластных предписаний для различных субъектов права в системе государственно-управленческой иерархии, законопроектная деятельность, издание приказов и распоряжений; их подготовка, принятие и исполнение; дача указаний и т.п.;
регулирующая функция – разработка и реализация государственной и муниципальной политики во всех сферах общества, реализация юрисдикционных полномочий и действий, т.е. применение мер государственного или муниципального принуждения к физическим и юридическим лицам; обеспечение согласования различных интересов;
организационная функция – обеспечение практической реализации компетенции государственных или муниципальных органов, совершение организационных действий и материально-технических операций (проведение различного рода совещаний, оперативок, конференций, заседаний, экспертиз, проверок и т.д.);
правозащитная функция – осуществление мер по обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, соблюдению ими обязанностей перед государством и муниципальным образованием, государственных и иных органов – перед гражданами.
Вполне приемлема и несколько иная, более широкая классификация функций государственной и муниципальной службы. Особый интерес в этом отношении вызывает классификации функций государственной службы, которую дают профессора РАГС В.П. Мельников и В.С. Нечипоренко (табл. 1).
Таблица 1