Р ис. 7. Высшие и центральные государственные учреждения России с 1905 по 1914 г.
министр
государственные
учреждения, обновленные
и реформированные
В России в это время сложились самый многочисленный в мире административный аппарат (свыше 450 тыс. чиновников), жесткая и централизованная вертикаль исполнительных органов, подконтрольные и ограниченные элементы многосословного земского и городского общественного управления.
Государственное управление и государственная служба в императорской России в начале XX в. так и не стали, в отличие от многих цивилизованных стран, ни конституционными, ни всесословно-представительными. Они имели сословную дворянскую основу, функционально осуществляли деспотическую власть абсолютных монархов в рамках сохраненной ими феодальной политической системы.
Неспособность монархов к качественным, радикальным реформам управления и других сфер общества, нежелание поделиться властью с обществом, ухудшающееся положение широких слоев трудящихся масс во многом способствовали вызреванию в общественном сознании идеи революционного способа преодоления нарастающего кризиса управления, власти, общества, слома существующей государственной и политической системы1.
Что же отмечают исследователи, характеризуя отношение правителей России к дореволюционной государственной службе России? Здесь есть немало рационального и поучительного, но прежний опыт «не может оцениваться однозначно и в нем следует отделять «зерна» от «плевел», видеть позитивные и негативные стороны»2.
Что из прежнего опыта нам особенно важно учитывать в условиях административных реформ сегодняшнего дня?
со времен петровской эпохи правители России справедливо рассматривали реформирование и совершенствование деятельности госслужбы как одно из решающих звеньев госуправления;
проблемы строительства и функционирования гражданской службы являлись предметом их постоянного внимания, причем оно традиционно усиливалось в переломные периоды развития России;
деятельность правителей России по улучшению функционирования гражданской службы давала положительный эффект, верно определялись основные принципы ее организации с учетом социально-политических и других особенностей страны;
реформы были эффективны, если не ограничивались преобразованием отдельных видов гражданской службы, отдельных управленческих органов, а учитывали функционирование всей системы учреждений управления и госслужбы;
институт гражданской службы не может быть статичным, он должен развиваться и реформироваться в соответствии с новыми задачами государства;
необходимы постоянное совершенствование нормативной правовой базы гражданской службы, правовое регулирование ее деятельности.
Вместе с тем не следует идеализировать опыт организации государственной гражданской службы в досоветской России. В практике ее деятельности «важно видеть и негативные стороны, в том числе такие, как абсолютизация централизма…; подавление демократической тенденции в организации госуправления; отсутствие подотчетности и подконтрольности госслужащих представительным органам власти; монополия чиновничества на осуществление властных полномочий; тайна политических и управленческих процессов и неприятие гласности; бюрократизация аппарата управления; явления злоупотребления властью, «сращивания» с финансовым капиталом и предпринимательскими кругами; сословной замкнутости и корпоративного сознания и др.»1.
Февраль – октябрь 1917 г. Временное правительство пытается перестроить государственное управление страной. Однако в условиях острого кризиса оно стало не союзом борцов-единомышленников, а сферой борьбы различных политических партий и течений. Каждые два месяца почти полностью менялся его состав, что прямо отражалось на составе и структуре государственных служащих в центре и на местах.
Деятельность Временного правительства затруднялась и тем, что в Петрограде и в ряде других городов сложилось двоевластие – наряду с ним действовали Советы рабочих и солдатских депутатов, а во многих местах – многовластие.
Отчетливо проявлялся главный признак глубокого и затяжного имперского кризиса (начавшегося в России на пороге XX в.) – десакрализация власти и государственных служащих – потеря ими авторитета. Свою ненависть к царской власти население перенесло на Временное правительство, на государственных служащих, в т.ч. и на местах.
Вопросы
для самоконтроля
Как зарождалась государственная служба в Киевской Руси и на каких принципах она была создана?
Что представляла из себя «государева служба» в Московском государстве и как она рекрутировалась?
Что представляла собой табель о рангах, введенная Петром I?
Как реформировалась государственная служба в постпетровской императорской России?
Расскажите о возникновении органов местного самоуправления и системы соответствующей службы.
Рекомендуемая литература
Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России XVIII – XX века: Учебник. М.: Рос. гос. гуманит. ун-т, 1999.
Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. – М.: Изд-во РАГС, 2008 (глава 1).
Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления: Учебник. – М.: Проспект. 2008 (темы 1 – 6).
Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: Учебник. – М.: КНОРУС, 2007 (глава 2).
Игнатов В.Г. Государственная служба и ее реформирование в России: история и современность. – Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2004 (главы 1 – 3).
Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность. Основы теории и организации: Учеб. пособие (Гл. 1). – М. – Ростов н/Д: МарТ, 2007.
История государственного управления в России: Учебник / Отв. ред. В.Г. Игнатов. – М.: Проспект, 2005, 2007.
История государственного управления в России: Учебник / Под ред. Р.Г. Пихои. – М.: Изд-во РАГС, 2005, 2006.
Мельников В.П. Государственная служба в России: исторический опыт: Учеб. пособие. – М.: Изд-во РАГС, 2005.
Мельников В.П., Нечипоренко В.Г. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность: Учеб. пособие. – М.: Изд-во РАГС, 2003.
Щепетов В.И. История государственного управления в России: Учебник. – М.: Изд. центр ВЛАДОС, 2003.
2. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ГОССЛУЖБА В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД1
Годы гражданской войны (1917 – 1920 гг.). После победы Петроградского вооруженного восстания на II Всероссийском съезде Советов (25 октября 1917 г. в Петрограде) было зафиксировано взятие власти съездом и переход власти к Советам на местах. Верховным органом власти объявлялся Всероссийский съезд Советов, между съездами – Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК). Съезд сформировал правительство – Совет народных комиссаров (СНК). Государственная служба дореволюционной России была ликвидирована декретом ВЦИК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 11 ноября 1917 г. Характерная черта новой власти – соединение законодательных и исполнительных функций. К началу 1918 г. распущены старые органы власти и управления, в основном были сформированы наркоматы. 2 декабря 1917 г. при СНК был образован Высший Совет народного хозяйства (ВСНХ), стала формироваться советская система государственного управления и государственной службы.
Конституция РСФСР была принята на V Всероссийском съезде Советов (4 - 10 июля 1918 г.). Она закрепила систему государственного управления, основой которой объявлялись Советы рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов как форма диктатуры пролетариата, а также основы национальной политики, принципы Советской Федерации, основы советской государственной службы. Схема государственных законодательных (представительных) и исполнительных органов власти и управления, сложившаяся в России в соответствии с Конституцией РСФСР 1918 г., изображена на рис. 8. Практически все лица, занятые в центральных и местных органах власти и управления, на государственных предприятиях и в учреждениях, организациях, считались государственными гражданскими служащими.
За первые три года Советской власти численность управленческого персонала увеличилась почти в 5 раз. Причины такого роста – ликвидация рыночных механизмов саморегулирования и попытка заменить их огромными по численности, но непрофессиональными отрядами «новых управленцев».
Рис. 8. Органы законодательной (представительной) и исполнительной власти РСФСР по Конституции 1918 г.
Всероссийский съезд Советов
Всероссийский Центральный Исполнительный
Комитет
(не свыше 200 чел.)
НАРОДНЫЕ КОМИССАРИАТЫ (18)
Областной съезд Советов (не более 500
чел.)
Губернский съезд Советов (не свыше 300
деп.)
Малый Совнарком
Совет Народных Комиссаров
Юстиции
Труда
Просвещения
Почт и телеграфов
Иностранных дел
По военным делам
По морским делам
По внутренним
делам
Социал. обеспечения
Национальностей
Финансов
Путей сообщения
Земледелия
Торговли и
промышленности
Продовольствия
Государственного
контроля
Высший Совет
Народного Хозяйства
Здравоохранения
Уездный съезд
Советов
(не свыше 300 деп.)
Волостной съезд
Советов
избиратели
Исполком (не более 25 чел.)
Исполком (не более 25 чел.)
Исполком (не более 20 чел.)
Исполком (не более 10 чел.)
Г
ородской
Сельский
Совет (от 3 до 50 деп.) Совет (от 3 до 50 деп.)
И
сполком
Исполком
(от 3 до 15 чел.) (до 5 чел.)
Развивается процесс сращивания партийных и государственных структур, партийной и государственной службы.
20 – 30-е гг. В советском госуправлении 20 – 30 гг. формируются республиканский строй, российский федерализм в сочетании с унитаризмом; единство власти и управления, законодательная и исполнительная вертикали власти, судебная власть; правящая роль коммунистической партии, что обусловило партийно-государственную природу управления; централизация и бюрократизация управления и др.
В 30-е гг. деформируется советское управление, усиливается идеологический и партийный монополизм, возникают и укрепляются культ личности, авторитарность партийно-государственной элиты, оторванность ее от народа, отчуждение народа от власти и управления. Утвердилась в управлении воля высшего должностного лица, власть чиновно-бюрократического аппарата, предельная концентрация полномочий в руках всевластной партийно-государственной верхушки, подчиненность советских (государственных) органов власти и управления партийным и, соответственно, советских служащих – партийным служащим. На функционировании государственной службы весьма негативно сказывались ставшие обыденными явлениями нарушение законности, принижение роли суда, прокуратуры, правовой и судебный произвол, массовые репрессии. Схема государственного управления, сложившаяся в России в соответствии с Конституцией СССР 1936 г. и Конституцией РСФСР 1937 г., органов ее законодательной и исполнительной власти, непосредственно отражающая во многом и структуру должностей государственной службы по данным ветвям государственной власти и, отчасти, отраслям народного хозяйства, отображена на рис. 9.
Военные и послевоенные 1940-е годы. Совершенствуемая на основе Конституции СССР система управления стала приобретать на рубеже 30 – 40-х гг. в условиях мировой войны характер военного управления. Система управления обрела такие специфические неконституционные черты, как милитаризм, чрезвычайность, директивность, жесткий централизм, репрессивность и т.п.
Рис. 9. Органы законодательной (представительной) и исполнительной власти РСФСР по Конституции РСФСР 21 января 1937 г.
Примечание. Согласно Конституции РСФСР 1937 г. РСФСР обеспечивает за СССР как союзным государством (ст. 13) в лице его высших органов власти и органов государственного управления права, определенные статьей 14 Конституции СССР 1936 г. Совет Народных Комиссаров РСФСР издает постановления и распоряжения на основе и во исполнение законов СССР и РСФСР, постановлений и распоряжений СНК СССР и проверяет их исполнение (ст. 43), а Народные Комиссары РСФСР – и приказов и инструкций союзно-республиканских Народных Комиссариатов (ст. 50), а также подчиняются им (ст. 52). На территории РСФСР, как и других союзных республик, действовали уполномоченные общесоюзных народных комиссариатов: обороны, путей сообщения, внешней торговли, связи, водного транспорта, тяжелой промышленности, оборонной промышленности, иностранных дел. Существовала жесткая вертикаль власти – подчиненность нижестоящих органов Советской власти (исполнительной, законодательной) вышестоящим, а также реально существующая подчиненность органов Советской власти партийным органам ВКП(б) (Коммунистической партии), что не в полной мере отражено на схеме.
Эти черты своеобразно сочетались с конституционными принципами, система управления применила военно-мобилизационные принципы, объединяла ресурсы краев, областей, республик и других административно-территориальных образований, поднимала их население во имя победы в Великой Отечественной войне. Поиск спасительных действенных мер по избавлению страны от реально угрожавшей ей катастрофы, от угрозы порабощения привел к созданию уже 30 июня 1941 г. Государственного Комитета Обороны (ГКО) СССР как чрезвычайного органа.
ГКО СССР, наделенный неограниченными полномочиями, объединил государственные, партийные, общественные начала управления, стал авторитетным и действенным органом власти и управления, возглавил вертикали советского, партийного, всего гражданского управления сражавшегося государства. При этом особенностью деятельности ГКО было отсутствие собственного разветвленного аппарата. Руководство осуществлялось через аппарат органов государственного управления, партийных комитетов. Лишь в важнейших отраслях народного хозяйства, в союзных и автономных республиках действовал институт уполномоченных ГКО. На местах и в наиболее стратегически важных регионах формировались и действовали областные и городские комитеты обороны.
Уроки исторического опыта государственного управления 1941-1945 гг., мобилизации всех сил государственных служащих, усилий всех широких слоев населения на самоотверженном труде во имя решения жизненно важных для страны задач не теряют своей актуальности и в наши дни. Они учат, в частности, необходимости всестороннего учета всей совокупности объективных и субъективных факторов, конкретно-исторической ситуации при обеспечении эффективности управления в интересах всего народа.
Несмотря на огромные людские потери, связанные не только с военными действиями, но и неоправданными репрессиями со стороны органов власти, победный май 1945 г. стал триумфом героизма и самоотверженности советских народов, а в известной мере – и советского госуправления, его жизнестойкости и способности перестраиваться без серьезных сбоев адекватно экстремальным условиям войны.
В послевоенный период государственное управление перестроилось на конституционной основе и обеспечило перевод страны на мирные рельсы, восстановление разрушенного войной народного хозяйства, повышение уровня жизни советских людей и подъем экономики.
Вместе с тем сложившиеся в годы войны директивный стиль, власть разбухшей номенклатурной бюрократии, чрезмерно увеличившегося аппарата государственных и партийных органов, командно-административные и авторитарные методы управления медленно изживались во властных структурах и деятельности государственных служащих. Отрицательно сказывались и недостаточная профессиональная подготовка государственных служащих всех звеньев вертикали власти, внедряемые идеология культа личности, политическая нетерпимость.
На рубеже 40 – 50 гг. явно обозначились кризисные явления в управлении и функционировании аппарата партийно-государственной службы.
Развитие и реформирование государственного управления во второй половине 50-х – середине 60-х гг. характеризовалось такими основными чертами:
Разоблачение культа личности Сталина (1956 г.) и преодоление его последствий, в том числе для развития управленческой системы, государственной службы.
Ликвидация тоталитарно-репрессивного политического режима сталинизма и начало демократизации советского общества, органов власти и управления, государственной службы.
Попытка реформирования системы управления, принятие III Программы правящей КПСС (1962 г.) и подготовка проекта новой Конституции.
Отстранение от политического руководства Н.С. Хрущева (1964 г.) и критика субъективизма и волюнтаризма в управлении обществом, в деятельности советских и партийных органов власти и управления и занятых в них работников.
Реформирование системы партийно-политического и государственного управления в СССР.
Конец 60-х – начало 80-х гг. – период стагнации системы государственного управления в СССР. В 1973 г. стала формироваться трехзвенная система управления «министерство – производственное объединение – предприятие», однако предприятия оставались бесправными. Согласование государственных планов развития народного хозяйства по-прежнему шло через партийные органы.
Несмотря на принятие в 1977 г. новой Конституции СССР, задуманная казалось бы стройная система государственной власти в Советском Союзе и РСФСР как его составной части на практике дополнялась параллельно функционировавшей партийно-номенклатурной, которая зачастую подменяла Советы – органы государственной власти (см. рис. 10)1.
Наступившая стагнация экономики обусловила необходимость перестройки управления как одну из главных задач, стоящих перед обществом.
«Перестройка» (1985 – 1991 гг.): модернизация управленческого аппарата.
Основные события этого периода:
Смена руководства КПСС и курс на ускорение социально-экономического развития страны. Ставший Генеральным секретарем ЦК КПСС 11 марта 1985 г. М.С. Горбачев начал радикальные перемены в обществе, провозгласил курс на гласность и демократию. Принимается ряд постановлений, способствующих поэтапному переходу к рыночной экономике. Началась мощная управленческая реформа, означающая демонтаж традиционной для СССР административно-командной системы управления.
В годы «перестройки» была осуществлена массовая смена кадров, которая наряду с устранением престарелых партократов привела в ряде случаев к резкому снижению компетенции политического руководства (к началу 1987 г. было заменено 70% членов Политбюро, 60% секретарей обкомов КПСС, 40% всего личного состава ЦК КПСС), партийных и государственных служащих в центре и на местах.
Разворачиваются гласность, борьба с бюрократизмом, перестройка работы органов государственной и партийной власти, госслужащих.
Рис. 10. Осуществление государственной власти в РСФСР по Конституции РСФСР 1978 г.
1 Согласно статье 6 Конституции (Основного Закона) СССР 1977 г. и ст. 6 Конституции РСФСР, КПСС отводилась роль руководящей и направляющей силы советского общества, ядра его политической системы, государственных и общественных организаций.
2 Республиканские, краевые, областные, др. партийные организации и их комитеты организовывали исполнение директив ЦК КПСС.
3 Высший орган государственной власти РСФСР. Срок полномочий Верховного Совета РСФСР и Верховных Советов автономных республик – 5 лет. Сессии ВС РСФСР созывались два раза в год.
4 Постоянно действующий орган в РСФСР, подотчетный Верховному Совету РСФСР во всей своей деятельности и осуществлявший в пределах, предусмотренных Конституцией 1978 г., функции высшего органа государственной власти РСФСР в период между его сессиями.
5 Комитет народного контроля РСФССР, возглавлявший систему органов контроля. Образовывался ВС РСФСР.
6 Правительство РСФССР – высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти РСФСР. Образовывался ВС РСФСР в составе Председателя СМ РСФСР, его первых заместителей и заместителей Председателя, министров РСФСР, председателей государственных комитетов РСФСР. СМ РСФСР был ответствен перед ВС РСФСР и ему подотчетен, а в период между сессиями ВС РСФСР – перед ПВС РСФСР.
7 Высшие органы государственной власти автономных республик, краев, областей, автономных областей и округов.
8 Правительства автономных республик, краев, областей, округов – исполнительные и распорядительные органы государственной власти. Имели право приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений, отменять решения и распоряжения нижестоящих исполнительных комитетов Советов народных депутатов.
9 Назначался ВС РСФСР, был ответствен перед ним и ему подотчетен, а в период между сессиями ВС – перед ПВС РСФСР. Назначал прокуроров автономных республик, краев, областей, автономных областей и округов, которые были ему подотчетны.
10 Высший судебный орган РСФСР, осуществлявший надзор за судебной деятельностью судов РСФСР в пределах, установленных законом. Избирался ВС РСФСР в составе Председателя, его заместителей, членов и народных заседателей. Все суды РСФСР образуются на началах выборности судей и народных заседателей.
Однако состоявшийся в июле 1989 г. последний XXVIII съезд КПСС выявил полный раскол партийных рядов. В 1990 г. в стране начался новый этап глобального социально-политического кризиса, непосредственно приведший к крушению советской государственности.
В конце 80-х – начале 90-х гг. сложилось уникальное сочетание кризисных объективных социально-экономических условий и неблагоприятных субъективных личностных и партийных факторов, которые в совокупности обусловили неожиданно трагический финал для СССР – прекращение его функционирования в декабре 1991 г.
Анализируя функционирование государственной службы в советский период, важно обратить внимание на следующее1:
правовое положение государственных служащих в этот период определялось в основном трудовым законодательством. Публично-правовая природа института госслужбы не была должным образом оформлена. Исключение делалось лишь для отдельных категорий госслужащих (например, военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел, советские служащие народных комиссариатов, ряд других «номенклатурных» совслужащих);
почти единственными нормативными правовыми актами о государственной службе были «Временные правила о службе в государственных учреждениях и на предприятиях», утвержденные декретом ВЦИК РСФСР от 21 декабря 1922 г. и действовавшие в общегосударственном масштабе фактически до распада СССР, а также декрет «О дисциплинарных взысканиях за нарушения служебной дисциплины в советских учреждениях, утвержденный ВЦИК в январе 1921 г.
Государственными служащими признавались все лица, работающие в государственных органах, учреждениях, организациях и получающие заработную плату за счет бюджетных средств (в том числе врачи, учителя, работники почты и другие);
государственная служба во многом носила подчиненный характер по отношению к партийной службе, а нередко и срасталась с последней;
лишь в первые постсоветские годы (1992–1995 гг.) государственная и муниципальная служба в России начинает формироваться как самостоятельный институт, учитывающий отечественный и зарубежный опыт.
Следует отметить также, что хотя в советские годы и выходили отдельные работы, посвященные советской государственной службе (например, И.Н. Пахомова – 1964 г., В.М. Манохина – 1966 г.), однако в советском законодательстве отсутствовал даже сам термин «государственная служба», а уж тем более нормативно-правовая проработка данного вопроса. Именно этим во многом и объясняется то, что и в общественном мнении, и в практической деятельности типичными были подходы, согласно которым государственными служащими считались все лица, работающие по трудовому найму в государственных органах, на предприятиях, в организациях и учреждениях.
٭ ٭ ٭
Завершая рассмотрение исторического опыта создания государственности и государственной службы в России, отметим прежде всего следующее:
история российской государственности – это непрерывный процесс совершенствования (реформирования) высшего, центрального и местного аппаратов власти в целях более эффективного управления громадными территориями России1;
особого внимания при всех его недостатках заслуживает опыт советского периода по подбору, расстановке и подготовке персонала партийных и государственных учреждений, воспитания у них таких качеств, как профессионализм, патриотизм, коллективизм, целеустремленность, жажда знаний;
вопросы укрепления российской государственности, повышения эффективности государственной службы, воспитания у государственных и муниципальных служащих социально значимой ценностной ориентации стали важнейшими среди всех острых вопросов общественной жизни и на современном этапе российской истории;
изучение отечественного опыта и особенностей проведения реформ в области государственного управления и государственной службы помогает глубже понять современные проблемы, взглянуть в будущее.
Вопросы для самоконтроля
Кто считался государственными гражданскими служащими в годы Советской власти?
Чем характеризовалась государственная служба Советского Союза в предвоенные, военные и первые послевоенные годы?
Назовите основные черты развития и реформирования госсуправления и госслужбы в 50 – 60-х годах XX века.
В чем проявлялось сращивание партийной и советской службы в годы Советской власти?
Рекомендуемая литература
Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. – М.: Изд-во РАГС, 2008 (глава 1).
Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления: Учебник. – М.: Проспект. 2008 (тема 7).
Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: Учебник. – М.: КНОРУС, 2007 (глава 2).
Игнатов В.Г. Государственная служба и ее реформирование в России: история и современность. – Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2004. (глава 4).
Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность. Основы теории и организации: Учеб. пособие (Гл. 1). – М. – Ростов н/Д: МарТ, 2007.
История государственного управления в России: Учебник / Отв. ред. В.Г. Игнатов. – М.: Проспект, 2005, 2007.
История государственного управления в России: Учебник / Под ред. Р.Г. Пихои. – М.: Изд-во РАГС, 2005, 2006.
Мельников В.П. Государственная служба в России: исторический опыт: Учеб. пособие. – М.: Изд-во РАГС, 2005.
Мельников В.П., Нечипоренко В.Г. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность: Учеб. пособие. – М.: Изд-во РАГС, 2003.
Щепетов В.И. История государственного управления в России: Учебник. – М.: Изд. центр ВЛАДОС, 2003.
Необходимость законодательного регулирования вопросов государственной службы предусматривается Конституцией Российской Федерации. Однако целостная и комплексная система правового обеспечения государственной службы в Российской Федерации отсутствует.
(Из Федеральной программы
«Реформирование государственной
службы Российской Федерации
(2003-2005 годы)»