«Кратко и доступно»

В.Г. Игнатов

ГОСУДАРСТВЕННАЯ И МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА РОССИИ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ

Учебное пособие

Изд. 4-е, дополненное и переработанное

Издательский центр «МарТ»

Москва – Ростов-на-Дону

2008

ББК

И 26

Рецензенты:

д. и. н., профессор С.А. Кислицын

д. с. н., профессор В.А. Сологуб

Игнатов В.Г.

И 26 Государственная и муниципальная служба России: история и современность. Учебное пособие / Изд. 4-е. – Ростов н/Д.: Издательский центр «МарТ», 2008. - с.

В учебном пособии рассматриваются исторический опыт и вопросы создания правовых основ государственной и муниципальной службы в России как общественного явления и института развития общества, современные проблемы их становления, функционирования и реформирования в ходе реформы государственной службы, административной и муниципальной реформ.

Материалы учебного пособия прошли апробацию в учебном процессе в СКАГС и рекомендуются студентам и слушателям, обучающимся в различных формах по специальности и направлению «Государственное и муниципальное управление» и смежным с ними.

ISBN ББК

© Игнатов В.Г., 2008.

© Оформление: Издательский центр «МарТ»,, 2008

Ни один человек не занимается ремеслом, которому он не учился хотя бы немного; однако каждый считает себя достаточно квалифицированным для занятия самым трудным из всех ремесел – управления государством…

Править должен знающий.

Сократ (ок. 470-399 гг. до н.э.)

ВВЕДЕНИЕ

Начало XXI в. характеризуется активным процессом становления новой российской государственности, адекватных современному уровню развития общества цивилизованных институтов государственного управления и местного самоуправления, государственной и муниципальной службы.

Процесс этот идет в очень сложных условиях. Прежняя машина советского государственного управления отошла в прошлое, а институты нового демократического государственного управления и местного самоуправления, институты гражданского общества, механизмы их функционирования и взаимодействия еще только создаются. Само же российское общество переживает глубокие изменения, охватывающие власть и управление, экономику и социальную сферу, политику и мораль, государственное устройство и межнациональные отношения, другие сферы жизни.

Поиск путей становления новой российской государственности предполагает глубокое изучение учеными-общество-ведами и практическими работниками современной российской действительности, выявление разнообразных причин, детерминирующих те или иные негативные процессы, выявление способов их устранения и ростков нового, прогрессивного, заслуживающего внимания и поддержки, проведение большой научной и практической работы по созданию эффективных институтов государственной и муниципальной службы, власти и гражданского общества, свободной рыночной экономики, демократической политики, правового государства.

Большое значение в этом отношении имеет и изучение накопленного огромного зарубежного и отечественного исторического опыта. Российскому государству более тысячи лет, и все это время развивалось государственное и местное управление. У истоков стояли древнерусские князья Владимир Святитель (Владимир Красное Солнышко), Ярослав Мудрый и Владимир Мономах. История сохранила знаменитую дворцовую тетрадь – царскую кадровую картотеку и другие документы известного реформатора государственного управления Ивана IV Васильевича. Особенно большую роль в реформировании государственной и местной власти и управления сыграли Петр I, Екатерина II, Александр II, известные реформаторы управления М.М. Сперанский, П.А. Столыпин, С.Ю. Витте и др.

Нельзя не учитывать также позитивный и негативный опыт, приобретенный после 1917 г., когда в ходе двух революций прежние государственные институты, традиции, система государственной службы были заменены новыми. На обломках имперской российской государственности началось создание принципиально иной государственной системы, основанной на Советах трудящихся, идеологическом и политическом диктате, которая знала свои взлеты и падения. Учатся, как известно, не только на успехах, но и на ошибках.

После августа 1991 г. и особенно с 1999 г. принимаются меры к тому, чтобы как можно быстрее перейти к новой модели государственного, местного управления и самоуправления, преобразовать и создать заново государственную и муниципальную службу.

Центральное звено этой проблемы – кадры. Они – лицо власти. Современная власть России нуждается в новом поколении кадров, особенно чиновников государственного управления и работников местного самоуправления.

Предлагаемое вниманию читателя учебное пособие адресовано прежде всего студентам и слушателям, обучающимся по специальности или направлению «Государственное и муниципальное управление». Оно подготовлено с целью обеспечить изучение опыта организации и функционирования системы государственной и муниципальной службы в России и проблем ее становления, функционирования и реформирования в настоящее время. Это тем более важно, что современная российская бюрократия чаще ориентируется не на то, «как надо по законам и по науке», а на собственные, порой весьма своеобразные понятия и представления, свое видение исторических традиций и условий.

Конечно, сложности и противоречия практического применения рациональной теории управления и организации, отечественного и зарубежного опыта характерны не только для чиновничества и административной элиты, но и для российского предпринимательства. Однако с чиновничества не только больший спрос. На нем лежит и большая ответственность за сохранение российского общества и государства в России с ее огромными просторами, самыми протяженными в мире границами и самым сложным в мире составом населения. На лицах, занимающих государственные и муниципальные должности, в том числе и выборные, лежит историческая миссия не только обеспечения стабильности и гражданского мира, но и приумножения национального богатства.

Эта историческая роль высвечивается более выпукло на переломных этапах развития страны. В современный период особенно сильно видны возросшие и усложнившиеся требования к современным российским государственным и муниципальным служащим и высшим должностным лицам. Весьма остро это чувствует Президент России, имеющий ежедневно и ежечасно дело с аппаратом государственного управления. В одном из своих посланий Федеральному Собранию Президент России В.В. Путин подчеркивал: «… российская бюрократия оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны… несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей. Сказанное составляет тот фон, на котором предстоит провести жизненно необходимую стране административную реформу»¹.

На повышение эффективности государственного и муниципального управления и нацелены прежде всего Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»² и осуществляемые в стране административная и муниципальная реформы. Поэтому сейчас так важен учет опыта становления гражданской службы в стране для совершенствования современной российской государственной и муниципальной службы, поиска путей и механизмов перевода их в состояние, более адекватное новым социальным и политическим условиям.

При разработке данного учебного пособия автор опирался на суждения, оценки, рекомендации, научные исследования многих ученых, в том числе и на собственный опыт изучения истории и современных проблем формирования института государственной и муниципальной службы, состава гражданских служащих, состояния их профессионализма и эффективности государственного и муниципального управления.

В методологическом отношении приоритетным является комплексный подход к анализу государственной и муниципальной службы, включающий и нормативно-правовой, и организационно-управленческий, и аксиологический, социально-экономический аспекты. В ряде существующих известных пособий (Г.В. Атаманчука, А.А. Демина, А.Ф. Ноздрачева, Ю.Н. Старилова) преобладает нормативно-правовой аспект. Отмечая содержательность и высокий уровень разработок данных авторов, подчеркнем особую важность на первом этапе изучения системы гражданской службы многоаспектного, комплексного подхода к ее изучению. В этом отношении обращает на себя внимание учебник, подготовленный под редакцией проф. А.В. Оболонского «Государственная служба (комплексный подход)» (М., 1999). Подобный подход был также реализован нами ранее (в 1998 г.) в совместном с авторами из Российской академии государственной службы при Президенте РФ учебнике «Государственная служба: теория и организация», а также в подготовленных преподавателями Северо-Кавказской академии государственной службы учебниках «Государственная служба» (2004 г.) и «Государственная гражданская служба» (2005 г.). В представляемом учебном материале автор развивает свое видение государственной и муниципальной службы с учетом накопленного многолетнего собственного опыта изучения рассматриваемых процессов и проблем и учебной работы по подготовке, профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственных и муниципальных служащих.

Следует весьма уважительно относиться к историческому опыту российской гражданской службы, включая и советский период. На протяжении последних трех столетий явно просматривается тенденция возвращения ряда канонов российской гражданской службы в некое основное русло, связанное со спецификой существования и развития российской цивилизации. Этот исторический опыт, конечно, не должен быть единственным фактором, оказывающим влияние на построение и функционирование российской государственной и муниципальной службы. Но и делать вид, что его не существует, что российский опыт – это путь постоянных блужданий и поисков, проб и ошибок, было бы неправильно.

Иначе говоря, идеальная модель российской гражданской службы не может быть выстроена с оглядкой только на наш прошлый опыт или только на западные образцы. Даже наиболее рациональные и научно обоснованные из них могут не сработать с должным эффектом в условиях современной России. Вполне вероятно, что «загадочность русской души» вполне коррелирует в области управленческих подходов и решений со сложностью российского общества и государства как объекта управления, которые пока не могут быть вполне отражены в рациональной форме. Заслуживает внимания позиция авторов, пишущих о специфике «русской модели управления»: «Ведь, с одной стороны, мы от колыбели знаем, что все в нашей стране делается сикось-накось, что управленческие решения девяносто девять раз из ста вопиюще неэффективны и просто бездарны. С другой же стороны, мы имеем все основания гордиться феерическими, не имеющими аналогов достижениями отечественных управленцев, решавших задачи, очевидно нерешаемые»¹.

Вызывает одобрение позиция сдержанного критицизма по отношению к многовековому поиску оптимальной российской модели государственного и муниципального управления и гражданской службы.

Эффективность функционирования различных органов государственной власти в центре и на местах, государственного и муниципального управления имеет для страны исключительно важное значение. Она во многом зависит от того, насколько хорошо организованы деятельность государственной и муниципальной службы как правового и социального института, работа по подбору, расстановке, подготовке и переподготовке кадров, насколько соответствуют их профессиональная квалификация и организация труда современным требованиям. Поэтому так важно изучение данных проблем и путей их разрешения, совершенствования государственной и муниципальной службы.

Предлагаемое пособие апробировано в учебной практике Северо-Кавказской академии государственной службы, в которой читаются студентам учебные дисциплины «Государственная и муниципальная служба», «Государственная и муниципальная кадровая политика» и другие.

Актуальные проблемы исторического опыта формирования института государственной и муниципальной службы и использования российского и зарубежного опыта в ходе реформирования государственной службы изучаются в академии также в процессе обучения слушателей, проходящих в СКАГС повышение квалификации и профессиональную переподготовку.

* * *

Проблемы развития российской системы государственной службы следует рассматривать во взаимосвязи со становлением российской государственности на каждом этапе исторического развития.

История России и ее государственного управления издавна привлекала внимание ученых, писателей, историков (Татицев В.Н.¹, Ломоносов М.В., Карамзин Н.М.², Соловьев С.М.³, Чичерин Б.Н., Градовский А.Д., Ключевский В.О.⁴ и др.).

В данной работе предпринят краткий экскурс в историю создания госслужбы в России с целью выявления как положительного накопленного опыта, так и негативного наследия в этой области.

Изучение российской государственности особенно интенсивно велось в период конца XIX – начала XX в. (Нелидов Н. – 1874, Строев В.Н. – 1912, Коркунов Н.М. – 1914, Катаев И.М. – 1914, Ключевский В.О. – 1904 – 1922).

Со становлением и развитием современной российской государственности и государственной службы (с 90-х гг. прошлого века и по настоящее время) важные проблемы государственного управления остаются в поле зрения многих ученых, особенно РАГС при Президенте РФ и подведомственных ей региональных академий госслужбы, других исследователей и практиков.

В 90-е гг. вышел ряд работ, подготовленных, в частности, учеными РАГС, МГУ, СКАГС, в которых рассмотрены различные аспекты истории государственного управления и государственной службы в России (авторы – Архипова Т.Г., Атаманчук Г.В., Беков Х.А., Ерошкин Н.П., Игнатов В.Г., Казанцев Н.М., Коржихина Т.П., Линец С.И., Манохин В.М., Мельников В.П., Нечипоренко В.С., Ноздрачев А.Ф., Охотский Е.В., Понеделков А.В., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. и др.).

В начале нового столетия в результате повышенного интереса ученых к истории госслужбы в связи с ее реформированием и становлением государственности в России эта проблема зачастую получает уже системное, междисциплинарное освещение в целой серии монографий и учебников, вышедших в 2000 – 2007 гг. (авторы – Акопов Л.В., Атаманчук Г.В., Астацуров Г.Б., Бахрах Д.Н., Борискин В.В., Буравлев Ю.М., Граждан В.Д., Гришковец А.А., Демин А.А., Егоров В.К., Игнатов В.Г., Литвиненко Е.А., Лытов Б.В., Мельников В.П., Нарышкин С.Е., Нечипоренко В.С., Ноздрачев А.Ф., Оболонский А.В., Овсянко Д.М., Турчинов А.И., Фабричный С.Ю. и др. – см. список рекомендуемой литературы).

Раскрыть подробно историю создания госслужбы в России (в тесной связи с развитием государственности) в рамках отведенного в данной работе объема весьма затруднительно.

Поэтому мы обозначим (порой схематично) лишь основные этапы истории (представляющие, на наш взгляд, наибольший интерес) и соответствующие им особенности развития госуправления и госслужбы, основные структурные изменения органов власти. Желающим изучить более полно данную проблему рекомендуется воспользоваться источниками, указанными в списке дополнительной литературы.

1. Государственная и муниципальная служба в монархической и россии

§ 1. Зарождение государственной службы в киевской руси и ее развитие в московском государстве

Государственная служба в России имеет прочные исторические корни, которые уходят в глубины времени более чем на тысячу лет.

Закладывание основ госуправления и госслужбы в Древней Руси первоначально было нераздельно связано с военной организацией и строилось на принципах вассалитета. Вассал (от франц. vassal) – феодал, зависимый от более крупного феодала и получивший от него земельное владение. В переносном смысле вассалитет – это отношение подчиненности, зависимости. Великий князь в решении вопросов государственного управления, защиты территории и др. опирался на дружину – вооруженный конный отряд, который всегда находится при князе. Дружинники служили князю опорой; вся территория от княжеского дворца до границ княжества находилась под контролем дружинной «администрации», обязанной наряду с управлением защищать с оружием в руках интересы князя. Схема государственного управления в этот период приведена на рис. 1.

В XI – XII вв. многие дружинники становились слугами при дворе и в княжеском хозяйстве (тиуны), а также сборщиками налогов (вирники), писцами.

Таким образом, древние истоки слов «служба», «служилые люди» – собирательное значение лиц, находящихся в услужении своего князя.

Князь заботился о содержании, «кормлении» дружины, которая обеспечивалась за счет военной добычи от завоевательных походов, отчислений от дани, судебных сборов и т.п. С XII в. дружинники стали обрастать собственностью, им давались волости в «кормление» и управление.

Рис. 1. Управление в Киевской Руси¹

Князь

Вече (народное собрание)

Совет князей

Съезды

князей

Дружина

Старшая

Младшая

Посадники (наместники князя на местах)

Тысяцкие

(военноначальники, возглавлявшие ополчение – «тысячу»)

Эта система «кормления» издавна прижилась на русской земле и сегодня мы являемся порой свидетелями ее удивительной «живучести» в многоликом обличье (взяточничество, коррупция в сфере госслужащих, нелегитимная приватизация государственной собственности, лоббирование и т.п.).

Постоянное отслоение значительной части дружины, отход от практической управленческой и военной деятельности (к хозяйственной) вызвали потребность, – констатирует А.В. Оболонский¹, – в формировании профессионального слоя вольных наемных слуг (служащих). Таким образом, в XII-XIII вв. произошел переход от «военной демократии» к княжеской, дворцово-вотчинной системе управления. В состав княжеской и вотчинной администрации («княжий двор») входили военные, административные, финансовые, судебные, хозяйственные и другие служивые должностные лица (воеводы, наместники, посадники, тысяцкие и др.). Высшие, наиболее значимые должности занимали бояре (т.е. земельная аристократия, крупнейшие феодалы; в XI – XIV вв. ближайшие советники князя, позже – в XV – XVII вв. боярство стало официальным званием вплоть до его отмены в XVIII в. Петром Первым²). Остальные должности занимали дворяне (люди княжеского двора).

В период татаро-монгольского нашествия и ига (1237 г. – 1480 г.) Северо-Восточная Русь попала в зависимость от Золотой Орды – хотя управление и сохранилось в руках русских князей, однако они вынуждены были получать от хана Золотой Орды разрешение княжить – ярлык (специальную грамоту на княжение).

Подлинное выделение управленческой деятельности в важную самостоятельную профессиональную сферу, сопровождающееся появлением многочисленного слоя государственных служащих, произошло в XV – XVII вв. со становлением централизованного русского государства и формированием самодержавия (царства). Общественная система в период Московского государства была создана уже не на принципах вассалитета, а на принципах подданства. Великий князь, а затем царь рассматривался как наместник Бога на земле. Власть его была полной и беспрекословной.

Схема государственного управления и органов власти в России во второй половине XVI-XVII вв. приведена на рис. 2.

Права князей и бояр ограничивались понемногу, их властные функции, вассалитет постепенно были ликвидированы.

Что же из себя представляла пришедшая им на смену «государева служба»?

Рис. 2. Органы власти и управления во второй половине XVI-XVII вв.

Царь

Боярская дума

Митрополит

с 1589 г. - патриарх

Земский собор

Представлены: боярство, духовенство, дворянство, купечество, государственный аппарат

Приказы

Городовые, приказчики, губные старосты, земские старосты, излюбленные головы, воеводы

В процессе становления Московского государства, в XIV – XV вв. произошло слияние дворов удельных князей с двором великих князей московских и создание Государева двора. Это некое подобие единого госаппарата, а затем как объединение высших государственных служащих, как институт высшего слоя «служилых людей» просуществовало достаточно долго, до начала XVIII в., т.е. на протяжении всего периода существования Московского государства. «Государев двор делился на чины: думные (члены Боярской думы), высшие придворные чины (дворецкие, казначеи, кравчие, постельничие, ловчие, сокольничие, ясельничие), московские чины (стольники, стряпчие, «большие» дворяне, дьяки, шатерничие, жильцы) и «выбор из городов» (представители дворян от уездных корпораций)»¹.

Дворяне занимали высшие и средние командные должности в армии, возглавляли центральные и местные органы власти. На местах полными хозяевами были представители власти великого князя, затем царя – наместники в крупных землях, воеводы – в волостях, уездах. Наместник или воевода получал не жалованье, а все тот же «корм», т.е. все необходимое для безбедной жизни от местного населения; получал он права на такой «корм» на год – два, редко на более длительный срок. Наместник управлял территорией, судил население, взимал поборы в свою пользу, что способствовало откровенному грабежу населения.

Кормления были отменены лишь во второй половине XVI в., когда члену Государева двора были установлены определенные нормы поместных окладов (земля) и денежное жалованье. Заметим – не заработная плата, а деньги, «жалованные» царем за верную службу, ибо это пока государева служба, а не государственная.

Государевы служащие рекрутировались преимущественно из высших слоев русского общества. Для боярства, объединявшего родовые корпорации знати, наибольшее значение имели а) древность рода, б) знатность рода (принадлежность к княжеским фамилиям). В Москве постепенно утвердился главный принцип боярской иерархии: знатность рода имеет преимущества перед древностью.

Прослеживается такое формирование «дворянства» (как высшего слоя «государевых слуг») в самостоятельную сословную корпорацию: XII в. – люди из княжеского двора; XIII – XV вв. – дворяне занимали административные должности среднего уровня и за службу получали небольшие поместья на правах владения, но не собственности. В XV в. поместный принцип становится основным во взаимоотношениях государства и его служащих, кроме того, служащему полагалось жалованье. С XVI в. дворянство наряду с боярством составляло высший слой общества, который повторял иерархию боярства (знатные и менее знатные). Главной для дворян была военная служба; каждый дворянин был обязан по требованию великого князя явиться «конно, людно и оружно», т.е. быть на коне, в полном вооружении и с определенным числом вооруженных людей. В XV – XVII вв. – дворянская конница была главной военной силой Московского государства.