- •Местное самоуправление и конституционное правосудие
- •Н.С. Бондарь
- •Глава 1. Конституция - местное самоуправление - муниципальная демократия: баланс власти и свободы
- •1.1. Конституция - ценностно-правовая основа
- •1.1.1. Конституция - свод ценностно-правовых нормативов
- •1.1.2. В основе сущностных характеристик Конституции рф -
- •1.1.3. Конституция как отражение противоречий
- •1.2. Местное самоуправление - публично-властная форма
- •1.2.1. От государственно-управленческой -
- •1.2.2. Местное самоуправление - демократия
- •1.2.3. Муниципальная демократия против
- •1.2.4. Муниципальная демократия как форма реализации
- •1.2.5. Системные характеристики институтов
- •1.2.6. Конституционные начала муниципальной демократии
- •1.3. Местное самоуправление в системе российской
- •1.3.1. Триединая конституционно-правовая природа местного
- •1.3.1.1. Местное самоуправление как институт
- •1.3.1.2. Местное самоуправление как выражение
- •1.3.1.3. Местное самоуправление как институт
- •1.3.2. Конституционный Суд о местном самоуправлении
- •1.3.3. Конституционные параметры соотношения местного
- •1.3.3.1. Конституционный Суд рф о "включенности" местного
- •1.3.3.2. Европейский суд о сочетании
- •1.3.4. Новые законодательные подходы к компетенционному
- •1.3.5. Конституционный Суд о самостоятельности местного
- •1.4. Территориальная организация местного самоуправления -
- •1.4.1. Муниципальное образование как пространственная
- •1.4.1.1. Местное сообщество - социально-территориальная
- •1.4.1.2. "Личность - местное сообщество" как отражение
- •1.4.2. О сочетании поселенческого и
- •1.4.3. Конституционный Суд рф о недопустимости подмены
- •1.4.4. Возможно ли ограничение (самоограничение)
- •1.4.5. Конституционный Суд о возможности территориального
- •1.4.6. Новое в правовом регулировании территориальной
- •1.4.6.1. Унификация территориальной организации местного
- •1.4.6.2. При переходе к новой территориальной организации
- •1.4.7. Конституционно-судебные споры по поводу учета
- •1.4.7.1. "Конституционное дело" жителей
- •1.4.7.2. "Якутские" конституционно-судебные споры
- •1.4.8. Новое федеральное регулирование: допускается ли
- •Глава 2. Муниципальное право - юридическая форма выражения ценностей муниципальной демократии
- •2.1. Местное самоуправление - решающий фактор становления
- •2.1.1. Развитие местного самоуправления - основа
- •2.1.2. Нормативные правовые, формально-юридические факторы
- •2.1.3. Научно-теоретические основы формирования
- •2.2. О предмете муниципального права
- •2.2.1. Самоуправленческие отношения - материальная основа
- •2.2.2. Система и виды самоуправленческих отношений
- •2.2.3. Особенности самоуправленческих отношений:
- •2.3. Муниципальное право - самостоятельная отрасль права,
- •2.4. Муниципально-правовые нормы и институты
- •2.4.1. Правовая норма - первичная ячейка муниципального
- •2.4.2. О юридических свойствах актов
- •2.4.2.1. Могут ли муниципально-правовые нормы
- •2.4.2.2. Прямое действие
- •2.4.2.3. Формальная определенность
- •2.4.2.4. Общеизвестность, доступность
- •2.4.2.5. Обязательность муниципально-правовых актов
- •2.4.3. Нормативно-договорная форма институтов
- •2.5. Устав муниципального образования
- •2.5.1. Юридическая природа устава муниципального
- •2.5.2. Пределы муниципально-уставного
- •2.5.3. Порядок принятия, внесение изменений, регистрация
- •2.6. Международно-правовые акты в муниципальном праве
- •2.6.1. Виды международно-правовых источников
- •2.6.2. Приоритет международно-правовых норм перед
- •2.6.3. Решения Европейского суда по правам человека
- •2.6.3.1. Все ли решения Европейского суда являются
- •2.6.3.2. Практика Европейского суда
- •2.7. Конституционная модель местного самоуправления как
- •2.7.1. Конституция рф - правовая основа
- •2.7.2. Региональный уровень конституционного обоснования
- •2.7.3. Развитие конституционных начал муниципальной
- •Глава 3. Конституционно-судебный контроль в муниципально-правовой сфере: природа, реализация
- •3.1. Суд в конституционной системе гарантий
- •3.1.1. "Гарантирование местного самоуправления" -
- •3.1.2. Конституционная система гарантирования
- •3.1.3. Судебная защита местного самоуправления
- •3.1.3.1. Субъекты права на судебную защиту
- •3.1.3.2. В суде могут быть оспорены любые акты,
- •3.1.4. Формы судопроизводства по защите прав
- •3.2. Конституционный Суд рф: не только хранитель, но и
- •3.2.1. Преобразовательная функция Конституционного Суда,
- •3.2.1.1. Толкование Конституции - форма ее преобразования
- •3.2.1.2. Преобразование конституционного регулирования
- •3.2.1.3. Конституционное истолкование норм муниципального
- •3.2.1.4. Правопреобразующее значение
- •3.2.2. Конституционное правосудие - гарант "живой"
- •3.3. Право на конституционную жалобу в защиту местного
- •3.3.1. Юридическая природа права на конституционную жалобу
- •3.3.2. Какие требования предъявляются к оформлению
- •3.3.3. Субъекты конституционной жалобы:
- •3.3.4. Муниципальные образования -
- •3.3.5. Муниципальные предприятия и учреждения как субъекты
- •3.3.6. Запросы общеюрисдикционных и арбитражных судов
- •3.4. О требованиях допустимости конституционной жалобы
- •3.4.1. Подведомственность конституционной жалобы
- •3.4.2. Форма нормативно-правового акта
- •3.4.2.1. Региональные законы - основной вид актов
- •3.4.2.2. Постановления Правительства как предмет
- •3.4.2.3. Проверка актов местного самоуправления
- •3.4.3. Предмет конституционной жалобы - действующий
- •3.5. Решения Конституционного Суда рф -
- •3.5.1. О юридической природе решений Конституционного
- •3.5.2. Решения Конституционного Суда как воплощение
- •3.5.3. Правовые позиции - квинтэссенция
- •3.5.4. Рекомендации Конституционного Суда законодателю
- •3.5.5. Без исполнения решений Конституционного Суда
- •3.5.6. Решения Конституционного Суда как выражение баланса
- •Глава 4. Муниципальная собственность как экономическое выражение демократии и достойной жизни населения
- •4.1. Собственность, власть и свобода
- •4.1.1. Самостоятельность политической
- •4.1.2. Конституционное единство
- •4.1.3. Об основных началах социально-экономического
- •4.1.4. Конституционная природа социально-экономических
- •4.2. Муниципальная собственность - экономическое выражение
- •4.2.1. Преобразование отношений собственности:
- •4.2.1.1. Европейские правовые стандарты сочетания
- •4.2.1.2. Россия в поиске баланса капитализации
- •4.2.2. Муниципальное имущество как объект муниципальной
- •4.2.2.1. Конституционный Суд о недопустимости
- •4.2.2.2. Недопустимость передачи муниципального имущества
- •4.2.2.3. Экономическое "благосостояние" муниципалитетов
- •4.2.2.4. Приватизация объектов муниципальной собственности:
- •4.2.3. Управление муниципальной собственностью
- •4.2.3.1. Реализация муниципальной собственности
- •4.2.3.2. Публично-правовые механизмы реализации
- •4.2.3.3. Органы по управлению объектами муниципальной
- •4.3. Муниципальная собственность и социальные реформы:
- •4.3.1. Экономические основы местного самоуправления как
- •4.3.2. Муниципальная собственность -
- •4.3.3. Достоинство личности и достойная жизнь -
- •4.3.4. Обеспечение достойной жизни -
- •4.3.5. Социально-экономические полномочия
- •4.3.5.1. Федеральный уровень регламентации
- •4.3.5.2. Региональный уровень законодательного
- •4.3.5.3. "Социальная нагрузка" местного самоуправления
- •4.3.6. Муниципальные услуги - воплощение
- •4.3.6.1. Муниципальные услуги как правовая категория
- •4.3.6.2. Муниципальные услуги как юридическая форма
- •4.4. Социально-территориальное равноправие -
- •4.4.1. Сочетание равенства и свободы - основа
- •4.4.2. Социально-территориальное неравенство -
- •4.4.3. Финансовое выравнивание как институт
- •4.4.4. Социально-территориальное равноправие в соотношении
- •4.4.5. Территориальная организация населения: "позитивный"
- •4.4.6. Конституционное обоснование уровней
- •4.4.7. Муниципальное обеспечение
- •Глава 5. Права и свободы как институт муниципальной демократии
- •5.1. Конституционный и муниципальный уровни
- •5.1.1. Регулирование и защита прав и свобод
- •5.1.2. Территориально-публичные начала нормативного
- •5.2. Конституционные права и свободы человека и гражданина
- •5.2.1. Человек и гражданин в местном самоуправлении:
- •5.2.2. Правовое положение личности в местном
- •5.2.3. Конституционные права и свободы как фактор
- •5.2.3.1. Личные права как институт саморегуляции
- •5.2.3.2. Свобода передвижения, выбор места пребывания
- •5.2.3.3. Местное самоуправление -
- •5.2.4. Социально-экономические права и свободы
- •5.2.5. Политические права и свободы
- •5.2.5.1. Право граждан рф участвовать
- •5.2.5.2. Конституционный Суд рф о политических правах и
- •5.3. Муниципально-правовой статус личности:
- •5.3.1. Муниципально-правовой статус личности:
- •5.3.2. Право на осуществление местного самоуправления -
- •5.3.2.1. Конституционный Суд о нормативной природе
- •5.3.2.2. Комплексный характер конституционного права
- •5.3.3. Конституционное обоснование
- •5.3.4. Способы нормативно-правовой легитимации параметров
- •5.3.5. Муниципально-правовое регулирование
- •5.4. Система прав и свобод в местном самоуправлении
- •5.4.1. Формирование системы муниципальных прав и свобод:
- •5.4.2. Общая характеристика системы прав и свобод
- •5.4.2.1. Политические права и свободы как институт
- •5.4.2.2. Социально-экономические права и свободы
- •5.4.3. Открытый характер системы прав и свобод
Глава 4. Муниципальная собственность как экономическое выражение демократии и достойной жизни населения
При всем многообразии и значимости политических преобразований в современном российском обществе главная сфера решения задач по формированию демократического правового государства с развитыми формами самоуправления - экономика и как ее продолжение социальная политика. Сегодня наши основные усилия направлены именно на те сферы, которые прямо определяют качество жизни граждан <1>, и они во многом относятся к вопросам местного значения. В этом же русле следует оценивать реализацию национальных проектов в области образования, здравоохранения, сельского хозяйства, в жилищном строительстве, которые являются важными составляющими стратегии социально-экономической муниципализации России.
--------------------------------
<1> См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). М., 2006. С. 3.
4.1. Собственность, власть и свобода
в их правовом единстве и противоречиях
Совершенствование и развитие отношений собственности является ключевой задачей в условиях формирования гражданского общества и утверждения нового конституционного строя. В этом плане проблема собственности выходит далеко за пределы чисто экономических явлений: не только из теории, но и на основе реальной жизни мы знаем, что собственность тоже власть, власть экономическая. Одновременно она практически всегда претендует (в скрытых или открытых формах) и на то, чтобы быть генератором власти политической. А там, где крупный бизнес пытается слиться с политической властью, возникают признаки олигархического государства. В то же время коренные изменения в развитии отношений собственности, в достигнутом уровне и самом понимании экономической свободы - и тем более конституционное признание этих изменений - всегда являют собой результат политических преобразований: без политической воли, ясно, однозначно выраженной в законе, невозможно формирование социальной ответственности бизнеса, основанной на ставшей универсальной конституционной формуле: "собственность обязывает".
4.1.1. Самостоятельность политической
и экономической власти - требование рыночной экономики
Многовековой исторический опыт свидетельствует, что условием и предпосылкой успешного развития рыночных процессов является "отпочкование" власти экономической от политической власти. Цивилизованный рынок, основанный на принципах конституционной экономики, предполагает отношения самостоятельного функционирования государственной (политической) власти и власти собственности (экономической). Дистанцирование экономической власти от политической стало в свое время величайшим достижением в рамках перехода к буржуазному строю, основанному на принципах конституционализма.
В этой связи чрезвычайно актуальной является проблема - конституционная по своей природе - равноудаленности собственности и власти. Причем это имеет принципиально важное значение для всех уровней публичной власти, включая муниципальный, и для всех форм собственности. Только в условиях, когда политическая публичная власть отделяется от экономической власти, появляется возможность для обособления политических и экономических отношений, что, в свою очередь, является основой для относительно самостоятельного, на основе собственных внутренних закономерностей, развития отраслей частного и публичного права и, в конечном счете, для правового прогресса.
Нельзя, однако, не учитывать, что в современных условиях перехода к постиндустриальному обществу возникает новое глобальное конституционное противоречие в отношениях собственности, проявляющееся в очередном витке сближения политической и экономической власти, как бы возврате политической власти в свое исходное состояние. Для России эта проблема приобретает особую актуальность, по крайней мере, по двум причинам.
Во-первых, речь идет об исторических, имеющих глубокие корни особенностях становления и развития отношений собственности и экономической свободы в России, что связано, прежде всего, с особенностями соотношения частных и публичных (государственных) начал, а соответственно, и с особенностями исторических форм взаимоотношений экономической и политической власти в России: при складывавшейся исторически структуре собственности, когда государство брало на себя основную нагрузку, выполняя как объективно необходимые функции по ведению общих дел, так и те, которые в рыночной экономике традиционно относятся к сфере хозяйственной саморегуляции между равноправными формально свободными субъектами товарных отношений, действующими относительно автономно, в том числе на уровне отдельных муниципалитетов, в России экономическая власть не "распылялась" и не была обособлена в качестве относительно самостоятельной формы власти. Причем это имеет значительно более глубокие национально-исторические корни, чем практика социалистического строительства: социалистическая государственно-монополистическая модель управления экономикой в свое время лишь усилила процессы слияния политической и экономической власти.
Во-вторых, переход к рыночной экономике в условиях формирования новой российской государственности во многом воспринял эти "родимые пятна" исторически складывавшейся российской модели экономического развития. К тому же навязанные стране неолиберальные модели приватизации государственной собственности и рыночных преобразований создали предельно благоприятные условия (вольно или невольно?) для раскрутки нового витка сращивания политической и экономической власти: формирование крупных состояний в виде производственных, финансовых и иных активов стало в соответствующих условиях не чем иным, как присвоением так называемой политической ренты. В результате возник уникальный симбиоз крупных бизнес-структур (корпоративного бизнеса) с чиновничье-бюрократическими структурами государства (корпорацией чиновников) <1>. И это не просто сложение двух составляющих новой политико-экономической действительности, но и возникновение нового качества как экономических, так и политических отношений, в том числе тех отношений, которые попадают в сферу не только частно-отраслевого, но и публично-правового, включая конституционное, регулирования.
--------------------------------
<1> См.: Перегудов С.П. Бизнес и бюрократия: особенности симбиоза // Независимая газета. 2006. 10 марта. С. 11.
В этих условиях существенно возрастает потребность в государственно-правовом влиянии на взаимоотношения этих двух корпоративно-властных структур, в частности необходимость формирования цивилизованных институциональных механизмов взаимодействия бизнеса со всеми уровнями публичной власти - федеральной, региональной, муниципальной - в конституционализации всей системы социально-экономического развития российской государственности. А это возможно лишь на основе достижения и поддержания определенной автономии и цивилизованного обособления экономической и политической властей, что должно проявляться - подчеркнем особо - не просто в наращивании нормативного массива, регулирующего экономические отношения и взаимоотношения бизнеса и власти, а прежде всего в планомерном внедрении конституционных принципов в сферу публичной власти, с одной стороны, и в экономическую систему - с другой. На этой основе могут быть созданы надлежащие условия также для разрешения коллизии между требованиями универсального конституционного принципа экономической (ст. 8, 34 Конституции РФ) и политической (ст. 10, 13 Конституции РФ) конкуренции, с одной стороны, и тенденцией к монополизации политической и экономической власти, проявляющейся в централизации государственного управления, концентрации публично-властных полномочий, образовании олигархических экономических структур - с другой.
При этом следует принимать во внимание, что подчинение соответствующих отношений конституционным принципам и нормам, в том числе связанным с транссуверенным влиянием общепризнанных принципов и норм международного права, международных правовых стандартов нормирования отношений рыночного хозяйствования, должно основываться также на учете закономерностей национального развития взаимоотношений публичной власти и собственности, экономической и политической власти, состоящих, в частности, в том, что России традиционно близок способ производства, основанный на политизации отношений собственности, на глубоком проникновении в них административно-управленческих начал. Игнорирование данных особенностей может создать предпосылки рецидива кризисных явлений в динамике политической и экономической систем, что в конце 1980-х - начале 1990-х гг. проявилось в фактической коррозии публичной власти, во многом утрате обществом и государством власти экономической.
В современных же условиях поиска наиболее эффективных путей социально-экономической модернизации общества, возможно, главным является поиск оптимальных ценностных критериев регулирования экономических отношений на различных публично-территориальных уровнях их развития. Без решения этой проблемы мы можем в очередной раз оказаться в законодательной "квадратуре круга", выражающейся, в частности, в том, что юридизация экономической системы, должная обеспечить снятие конфликтов в соответствующих сферах жизни, в действительности проявляется не посредством качественных показателей нового правового регулирования, в котором воплощались бы конституционные ценности и цели, но получает сугубо позитивистское (формально-юридическое), количественное воплощение во всевозрастающем вале нормативных правовых актов, якобы "работающих" на рыночную экономику и социальную защиту граждан, а в действительности лишь усиливающих административную централизацию социально-экономической сферы.
Преодоление данного положения - задача чрезвычайно сложная, комплексная, важная роль в ней принадлежит муниципализации соответствующих отношений, переводу многих конкретных сфер социальной жизни населения на низовой, муниципальный уровень реализации публично-властных и экономических отношений.