3.5.6. Решения Конституционного Суда как выражение баланса

власти и свободы в системе местного самоуправления

Осуществляя конституционный контроль в муниципально-правовой сфере, Конституционный Суд РФ в силу своих конституционных функций обеспечивает не только соответствие правового регулирования местного самоуправления и муниципальной практики принципам и нормам Основного Закона, но и решает задачи более высокого порядка, связанные с наиболее полным выражением в действующей системе институтов муниципальной демократии конституционных ценностей, прежде всего ценностей власти и свободы, в их гармоничном сочетании и диалектической взаимосвязи.

Действительно, в системе разделения властей Конституционный Суд РФ является уникальным публично-властным субъектом, призванным находить оптимальный баланс между централизацией и децентрализацией, властью и свободой, публичными и частными интересами во всех сферах их социально-правового бытия и всех формах выражения, включая экономико-правовые и социально-политические интересы, экономическую и политическую власть; Суд обязан защищать личность, общество и государство от необоснованных посягательств, поддерживать состояние защищенности и безопасности конституционно-правового статуса всех и каждого субъекта социальных и правовых отношений. Такой подход непосредственно вытекает из конституционных полномочий и функций Конституционного Суда РФ как единственного органа, могущего толковать Конституцию РФ и оценивать на ее основе действующее правовое регулирование и правоприменительную практику, а следовательно, и обладающего возможностью взвешивать воплощенные в тех или иных анализируемых конституционных и законодательных нормах и институтах конституционные ценности. Это подтверждается и положениями ст. 1 и 3 (ч. 1) ФКЗ о Конституционном Суде РФ, согласно которым защита основных прав и свобод человека и гражданина является, наряду с защитой основ конституционного строя, обеспечением верховенства и прямого действия Конституции РФ, основной целью деятельности Конституционного Суда РФ как судебного органа конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

Особым образом обнаруженная функциональная ориентация федерального конституционного правосудия проявляется применительно к муниципальным правоотношениям, которые воплощают глубинную сущностную взаимосвязь конституционных ценностей власти и свободы и тем самым предполагают настоятельную необходимость повышенного уровня воздействия на них конституционно-правовых механизмов гармонизации и уравновешивания зачастую конкурирующих соответствующих сущностных начал местного самоуправления.

С конституционно-правовой точки зрения местное самоуправление имеет, как отмечалось, сложную, комплексную природу и многоуровневые проявления, заключая в себе характеристики и конституционно-правового статуса личности, и конституционного института гражданского общества, и института публичной власти. Названные характеристики местного самоуправления находятся в подвижном, динамическом состоянии; между ними существует известное напряжение, коллизионные проявления. Ведь, с одной стороны, свобода личности в системе муниципальных отношений невозможна вне эффективной публичной власти, а с другой - чрезмерное усиление публично-властных начал в местном самоуправлении создает реальную угрозу бюрократизации, отчуждения гражданина от участия в решении вопросов местного значения и тем самым вырождения местного самоуправления в местное администрирование, где индивид оказывается по существу в положении объекта властного воздействия.

Отсюда со всей очевидностью вытекает, что конфликтующая с властью свобода нуждается в "покровительстве" со стороны самой власти, в публично-властном обеспечении прав и свобод человека и гражданина в системе местного самоуправления. Неограниченная, неконтролируемая свобода неизбежно порождает анархию и произвол, который отличается от произвольного вмешательства публичной власти в сферу автономии личности лишь тем, что носит неорганизованный, неупорядоченный характер. Отсутствие властных ограничителей свободы особенно опасно в условиях переходных периодов общества, когда социальная доминанта связана с изменениями политической и экономической систем, что чаще всего сопровождается разрушительными, а не созидательными тенденциями. Соответственно, в этом случае и сама по себе свобода воспринимается в своей основе в негативном аспекте - как запрещение вмешательства в автономию личности ("свобода от..."), а не в позитивном - как ответственная самореализация, сообразующаяся с общественным интересом, пользованием социальным благом ("свобода для..."). Так, например, чрезмерная либеральность федерального законодательства о местном самоуправлении в период до проведения реформы 2003 г., выражавшаяся, в частности, в минимальном объеме правового регулирования муниципальных отношений (фактически, в установлении начал правового регулирования) и обилии диспозитивных и альтернативных норм, привела к тому, что муниципалитеты оказались неспособны выработать самостоятельные юридические подходы к организации публичных дел, находящихся в пределах их ведения. Это, в свою очередь, обусловило существенные (компенсаторные) вмешательства в муниципальные дела со стороны региональных властей (также, кстати, на основе предоставленной им "по умолчанию" федеральным законодателем свободы усмотрения).

В этом плане все полномочия Конституционного Суда РФ по осуществлению нормоконтроля и разрешению компетенционных споров, официальному толкованию Конституции РФ, как и все виды обращений в Конституционный Суд РФ, включая запросы Президента или Правительства РФ, парламента в лице его отдельных палат или одной пятой депутатов Государственной Думы (членов Совета Федерации), высших органов судебной власти, в сфере местного самоуправления непосредственно или в конечном счете направлены на обеспечение оптимального и гармоничного сочетания (равновесия) конституционных ценностей власти и свободы, публичных и частных интересов в муниципальных правоотношениях.

Разрешая конкретные дела о конституционности оспариваемых законодательных положений и тем более осуществляя непосредственное толкование Основного Закона, Конституционный Суд РФ раскрывает содержание конституционных норм о местном самоуправлении, оценивает проверяемые положения муниципального законодательства в их системной взаимосвязи, одновременно утверждая на основе конституционных императивов верховенства и прямого действия Конституции РФ (ст. 15) непосредственность действия и самих по себе прав и свобод человека и гражданина в области местного самоуправления (ст. 18) - как для законодателя, так и для всех правоприменителей.

В этом плане Конституционный Суд РФ не только призван обеспечивать достижение баланса власти и свободы, создавать условия для конституционно-правовой оптимизации муниципальной власти, с одной стороны, и для эффективной защиты муниципально-правового статуса личности - с другой, но Суд играет активную роль в формировании новых доктринальных подходов к институтам публичной власти и основных прав и свобод человека и гражданина на уровне муниципальных правоотношений, а в конечном счете, и в утверждении приоритетов конституционных ценностей местного самоуправления. Таким образом, в практике конституционного правосудия практически всегда присутствуют власть и свобода, права и свободы человека и гражданина - в рамках как конкретного, так и абстрактного нормоконтроля.

Анализ решений Конституционного Суда РФ как выражения баланса власти и свободы в местном самоуправлении предполагает более глубокое погружение в отдельные институты муниципального права, имея в виду, что названные конституционные ценности, находящиеся в тесной корреляции с конституционно-правовыми характеристиками природы местного самоуправления, пронизывают всю систему институтов муниципальной демократии, включая институты муниципальной собственности как экономическое выражение муниципальной демократии, социально-территориального равноправия, прав и свобод граждан как важнейшего института муниципальной демократии. В наиболее же обобщенном виде конституционные ценности власти и свободы в местном самоуправлении могут быть представлены и раскрыты в системе связей политической и экономической власти на муниципально-правовом уровне ее реализации.