- •Местное самоуправление и конституционное правосудие
- •Н.С. Бондарь
- •Глава 1. Конституция - местное самоуправление - муниципальная демократия: баланс власти и свободы
- •1.1. Конституция - ценностно-правовая основа
- •1.1.1. Конституция - свод ценностно-правовых нормативов
- •1.1.2. В основе сущностных характеристик Конституции рф -
- •1.1.3. Конституция как отражение противоречий
- •1.2. Местное самоуправление - публично-властная форма
- •1.2.1. От государственно-управленческой -
- •1.2.2. Местное самоуправление - демократия
- •1.2.3. Муниципальная демократия против
- •1.2.4. Муниципальная демократия как форма реализации
- •1.2.5. Системные характеристики институтов
- •1.2.6. Конституционные начала муниципальной демократии
- •1.3. Местное самоуправление в системе российской
- •1.3.1. Триединая конституционно-правовая природа местного
- •1.3.1.1. Местное самоуправление как институт
- •1.3.1.2. Местное самоуправление как выражение
- •1.3.1.3. Местное самоуправление как институт
- •1.3.2. Конституционный Суд о местном самоуправлении
- •1.3.3. Конституционные параметры соотношения местного
- •1.3.3.1. Конституционный Суд рф о "включенности" местного
- •1.3.3.2. Европейский суд о сочетании
- •1.3.4. Новые законодательные подходы к компетенционному
- •1.3.5. Конституционный Суд о самостоятельности местного
- •1.4. Территориальная организация местного самоуправления -
- •1.4.1. Муниципальное образование как пространственная
- •1.4.1.1. Местное сообщество - социально-территориальная
- •1.4.1.2. "Личность - местное сообщество" как отражение
- •1.4.2. О сочетании поселенческого и
- •1.4.3. Конституционный Суд рф о недопустимости подмены
- •1.4.4. Возможно ли ограничение (самоограничение)
- •1.4.5. Конституционный Суд о возможности территориального
- •1.4.6. Новое в правовом регулировании территориальной
- •1.4.6.1. Унификация территориальной организации местного
- •1.4.6.2. При переходе к новой территориальной организации
- •1.4.7. Конституционно-судебные споры по поводу учета
- •1.4.7.1. "Конституционное дело" жителей
- •1.4.7.2. "Якутские" конституционно-судебные споры
- •1.4.8. Новое федеральное регулирование: допускается ли
- •Глава 2. Муниципальное право - юридическая форма выражения ценностей муниципальной демократии
- •2.1. Местное самоуправление - решающий фактор становления
- •2.1.1. Развитие местного самоуправления - основа
- •2.1.2. Нормативные правовые, формально-юридические факторы
- •2.1.3. Научно-теоретические основы формирования
- •2.2. О предмете муниципального права
- •2.2.1. Самоуправленческие отношения - материальная основа
- •2.2.2. Система и виды самоуправленческих отношений
- •2.2.3. Особенности самоуправленческих отношений:
- •2.3. Муниципальное право - самостоятельная отрасль права,
- •2.4. Муниципально-правовые нормы и институты
- •2.4.1. Правовая норма - первичная ячейка муниципального
- •2.4.2. О юридических свойствах актов
- •2.4.2.1. Могут ли муниципально-правовые нормы
- •2.4.2.2. Прямое действие
- •2.4.2.3. Формальная определенность
- •2.4.2.4. Общеизвестность, доступность
- •2.4.2.5. Обязательность муниципально-правовых актов
- •2.4.3. Нормативно-договорная форма институтов
- •2.5. Устав муниципального образования
- •2.5.1. Юридическая природа устава муниципального
- •2.5.2. Пределы муниципально-уставного
- •2.5.3. Порядок принятия, внесение изменений, регистрация
- •2.6. Международно-правовые акты в муниципальном праве
- •2.6.1. Виды международно-правовых источников
- •2.6.2. Приоритет международно-правовых норм перед
- •2.6.3. Решения Европейского суда по правам человека
- •2.6.3.1. Все ли решения Европейского суда являются
- •2.6.3.2. Практика Европейского суда
- •2.7. Конституционная модель местного самоуправления как
- •2.7.1. Конституция рф - правовая основа
- •2.7.2. Региональный уровень конституционного обоснования
- •2.7.3. Развитие конституционных начал муниципальной
- •Глава 3. Конституционно-судебный контроль в муниципально-правовой сфере: природа, реализация
- •3.1. Суд в конституционной системе гарантий
- •3.1.1. "Гарантирование местного самоуправления" -
- •3.1.2. Конституционная система гарантирования
- •3.1.3. Судебная защита местного самоуправления
- •3.1.3.1. Субъекты права на судебную защиту
- •3.1.3.2. В суде могут быть оспорены любые акты,
- •3.1.4. Формы судопроизводства по защите прав
- •3.2. Конституционный Суд рф: не только хранитель, но и
- •3.2.1. Преобразовательная функция Конституционного Суда,
- •3.2.1.1. Толкование Конституции - форма ее преобразования
- •3.2.1.2. Преобразование конституционного регулирования
- •3.2.1.3. Конституционное истолкование норм муниципального
- •3.2.1.4. Правопреобразующее значение
- •3.2.2. Конституционное правосудие - гарант "живой"
- •3.3. Право на конституционную жалобу в защиту местного
- •3.3.1. Юридическая природа права на конституционную жалобу
- •3.3.2. Какие требования предъявляются к оформлению
- •3.3.3. Субъекты конституционной жалобы:
- •3.3.4. Муниципальные образования -
- •3.3.5. Муниципальные предприятия и учреждения как субъекты
- •3.3.6. Запросы общеюрисдикционных и арбитражных судов
- •3.4. О требованиях допустимости конституционной жалобы
- •3.4.1. Подведомственность конституционной жалобы
- •3.4.2. Форма нормативно-правового акта
- •3.4.2.1. Региональные законы - основной вид актов
- •3.4.2.2. Постановления Правительства как предмет
- •3.4.2.3. Проверка актов местного самоуправления
- •3.4.3. Предмет конституционной жалобы - действующий
- •3.5. Решения Конституционного Суда рф -
- •3.5.1. О юридической природе решений Конституционного
- •3.5.2. Решения Конституционного Суда как воплощение
- •3.5.3. Правовые позиции - квинтэссенция
- •3.5.4. Рекомендации Конституционного Суда законодателю
- •3.5.5. Без исполнения решений Конституционного Суда
- •3.5.6. Решения Конституционного Суда как выражение баланса
- •Глава 4. Муниципальная собственность как экономическое выражение демократии и достойной жизни населения
- •4.1. Собственность, власть и свобода
- •4.1.1. Самостоятельность политической
- •4.1.2. Конституционное единство
- •4.1.3. Об основных началах социально-экономического
- •4.1.4. Конституционная природа социально-экономических
- •4.2. Муниципальная собственность - экономическое выражение
- •4.2.1. Преобразование отношений собственности:
- •4.2.1.1. Европейские правовые стандарты сочетания
- •4.2.1.2. Россия в поиске баланса капитализации
- •4.2.2. Муниципальное имущество как объект муниципальной
- •4.2.2.1. Конституционный Суд о недопустимости
- •4.2.2.2. Недопустимость передачи муниципального имущества
- •4.2.2.3. Экономическое "благосостояние" муниципалитетов
- •4.2.2.4. Приватизация объектов муниципальной собственности:
- •4.2.3. Управление муниципальной собственностью
- •4.2.3.1. Реализация муниципальной собственности
- •4.2.3.2. Публично-правовые механизмы реализации
- •4.2.3.3. Органы по управлению объектами муниципальной
- •4.3. Муниципальная собственность и социальные реформы:
- •4.3.1. Экономические основы местного самоуправления как
- •4.3.2. Муниципальная собственность -
- •4.3.3. Достоинство личности и достойная жизнь -
- •4.3.4. Обеспечение достойной жизни -
- •4.3.5. Социально-экономические полномочия
- •4.3.5.1. Федеральный уровень регламентации
- •4.3.5.2. Региональный уровень законодательного
- •4.3.5.3. "Социальная нагрузка" местного самоуправления
- •4.3.6. Муниципальные услуги - воплощение
- •4.3.6.1. Муниципальные услуги как правовая категория
- •4.3.6.2. Муниципальные услуги как юридическая форма
- •4.4. Социально-территориальное равноправие -
- •4.4.1. Сочетание равенства и свободы - основа
- •4.4.2. Социально-территориальное неравенство -
- •4.4.3. Финансовое выравнивание как институт
- •4.4.4. Социально-территориальное равноправие в соотношении
- •4.4.5. Территориальная организация населения: "позитивный"
- •4.4.6. Конституционное обоснование уровней
- •4.4.7. Муниципальное обеспечение
- •Глава 5. Права и свободы как институт муниципальной демократии
- •5.1. Конституционный и муниципальный уровни
- •5.1.1. Регулирование и защита прав и свобод
- •5.1.2. Территориально-публичные начала нормативного
- •5.2. Конституционные права и свободы человека и гражданина
- •5.2.1. Человек и гражданин в местном самоуправлении:
- •5.2.2. Правовое положение личности в местном
- •5.2.3. Конституционные права и свободы как фактор
- •5.2.3.1. Личные права как институт саморегуляции
- •5.2.3.2. Свобода передвижения, выбор места пребывания
- •5.2.3.3. Местное самоуправление -
- •5.2.4. Социально-экономические права и свободы
- •5.2.5. Политические права и свободы
- •5.2.5.1. Право граждан рф участвовать
- •5.2.5.2. Конституционный Суд рф о политических правах и
- •5.3. Муниципально-правовой статус личности:
- •5.3.1. Муниципально-правовой статус личности:
- •5.3.2. Право на осуществление местного самоуправления -
- •5.3.2.1. Конституционный Суд о нормативной природе
- •5.3.2.2. Комплексный характер конституционного права
- •5.3.3. Конституционное обоснование
- •5.3.4. Способы нормативно-правовой легитимации параметров
- •5.3.5. Муниципально-правовое регулирование
- •5.4. Система прав и свобод в местном самоуправлении
- •5.4.1. Формирование системы муниципальных прав и свобод:
- •5.4.2. Общая характеристика системы прав и свобод
- •5.4.2.1. Политические права и свободы как институт
- •5.4.2.2. Социально-экономические права и свободы
- •5.4.3. Открытый характер системы прав и свобод
3.5.4. Рекомендации Конституционного Суда законодателю
по вопросам муниципального права, их природа
Специфической формой нормативно-доктринального воздействия конституционно-судебного правосудия на муниципальное право является формулирование Конституционным Судом РФ по итогам рассмотрения дела рекомендаций законодателю (как федеральному, так и региональному), которые, хотя и не имеют непосредственно обязывающего значения для нормотворческих органов, ориентируют их на последовательную и систематическую реализацию конституционных принципов и норм в текущем законодательстве. Следовательно, непринятие во внимание, а тем более игнорирование законодателем соответствующих рекомендаций может привести к противоречивости и рассогласованности законодательства в его сопоставлении с Конституцией РФ и тем самым создать угрозу нарушения конституционных прав и свобод.
Как отмечалось, рекомендации законодателю представляют собой одну из относительно самостоятельных разновидностей правовых позиций Конституционного Суда, в которых конституционно-доктринальные начала превалируют над нормативными. Нельзя не учитывать, что предписываемые законодателю рекомендации могут быть сформулированы с большей или меньшей степенью конкретности, что определяет степень дискреции законодателя при реализации соответствующих указаний.
Так, в качестве примера достаточно общей рекомендации, по существу рекомендации-пожелания, можно привести выраженную Конституционным Судом РФ в Определении от 3 апреля 2007 г. N 171-О-П следующую позицию. Реализуя конституционные положения о местном самоуправлении, органы государственной власти субъектов РФ и муниципальные образования во всяком случае обязаны находить адекватные и легитимные решения исторически сложившихся комплексных проблем территориальной организации местного самоуправления на основе гласного анализа положительных и отрицательных сторон возможных преобразований, используя в случае споров согласительные процедуры и руководствуясь конституционным императивом сохранения государственного единства и согласия.
Напротив, в Определении от 1 марта 2007 г. N 129-О-П <1> Конституционный Суд РФ дал совершенно конкретные императивные указания органам местного самоуправления Республики Карелия, обязав их, наряду с органами государственной власти Республики, урегулировать вопрос об обеспечении мер социальной поддержки в виде бесплатного пользования квартирами с отоплением и освещением медицинским работникам муниципальных организаций здравоохранения, проработавшим в сельской местности и поселках городского типа не менее 10 лет и в настоящее время являющихся пенсионерами, с учетом требований Федерального закона N 122-ФЗ и правовых позиций Конституционного Суда РФ о недопустимости внесения произвольных изменений в действующую систему норм, в том числе в социальной сфере, как и произвольного отказа государства от выполнения своих публично-правовых обязательств.
--------------------------------
<1> Архив КС РФ. 2007. N 4.
Оценивая реализацию законодателем обращенных к нему рекомендаций Конституционного Суда РФ, приходится констатировать, что данный процесс не имеет устойчивого характера. Наряду с тем что законодатель чаще всего достаточно активно включается в процесс конституциализации в соответствии с рекомендациями Конституционного Суда РФ, известны и противоположные ситуации, когда законодатель в течение длительного времени не реализует обращенные к нему рекомендации. К примеру, в Определении от 10 июля 2003 г. N 289-О Конституционный Суд РФ указал, что для надлежащего законодательного обеспечения правового статуса муниципальных образований порядок их образования, упразднения и другие изменения в их системе должны быть урегулированы законодательством субъекта РФ о местном самоуправлении. В то же время, как следует из Определения Конституционного Суда РФ от 10 апреля 2002 г. N 92-О <1>, закрепляя порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований, законодатель субъекта РФ должен учитывать, что реализация предписания Конституции РФ, гарантирующего осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, не может быть поставлена в зависимость от усмотрения органов государственной власти субъекта РФ, поэтому не соответствуют Конституции РФ нормативные положения, допускающие интерпретацию содержащихся в них критериев создания муниципальных образований в качестве условий, вопреки волеизъявлению населения ограничивающих выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Между тем во многих субъектах РФ в настоящее время отсутствуют не только общие законодательные акты, касающиеся организации местного самоуправления, но и законы, регулирующие названный в приведенном определении вопрос. В результате из-за возможности совпадения границ муниципальных образований и административно-территориальных единиц субъекта РФ может создаваться угроза подмены административно-территориальными преобразованиями изменений в области территориальной организации местного самоуправления.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 25. Ст. 2514.
В контексте рассматриваемой проблематики примечателен запрос Государственной Думы Федерального Собрания РФ к Председателю Правительства РФ "О необходимости принятия Правительством Российской Федерации мер по внесению изменений в законодательство Российской Федерации во исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации" <1>. Было указано, что на момент направления запроса оставались не исполненными более 10 решений Конституционного Суда РФ, хотя, справедливости ради, следует отметить, что приведенный в запросе перечень неисполненных решений Суда не являлся исчерпывающим.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 1 июля 2005 г. N 2057-IV ГД // СЗ РФ. 2005. N 28. Ст. 2853.
Отмечая позитивный характер названного парламентского запроса, нельзя, однако, не обратить внимание и на то обстоятельство, что исполнение решений Конституционного Суда - как предполагающее реализацию в силу ч. 1 ст. 15 Конституции РФ самой Конституции - является обязанностью всех органов публичной власти. Следовательно, законодательное определение Правительства РФ как специального субъекта, ответственного за инициирование законодательного процесса в связи с необходимостью исполнения того или иного постановления или определения федерального органа конституционного правосудия, является лишь дополнительной гарантией соблюдения конституционного правопорядка и не исключает обязанности федерального законодателя - при бездействии Правительства РФ или затягивании им внесения в Государственную Думу проекта соответствующего закона - самостоятельно принять меры к исполнению решения Конституционного Суда РФ.
Таковы основные характеристики решений Конституционного Суда как особого источника муниципального права, воплощающего в себе как нормативные, так и конституционно-доктринальные начала. Конституционный Суд может многое, но не все. Важным принципом органа конституционного контроля должно быть самоограничение <1>. В особой мере это касается его взаимоотношений с законодательной властью и связанной с этим опасности вторжения Суда в сферу ее компетенции.
--------------------------------
<1> См.: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. С. 304 - 305.
Названные свойства решений и правовых позиций Конституционного Суда РФ предопределяют необходимость выработки механизма, обеспечивающего их последовательную реализацию как в нормотворческой, так и в правоприменительной деятельности. Решение этой задачи требует в первую очередь проведения полномочными подразделениями Государственной Думы, Совета Федерации и Администрации Президента РФ совместной с Конституционным Судом РФ инвентаризации правовых позиций, сформулированных высшим органом конституционного контроля РФ за период его деятельности, в том числе по вопросам местного самоуправления. Результатом такой учетно-обобщающей деятельности должно стать создание оперативно обновляемого общенационального электронного информационно-правового регистра правовых позиций Конституционного Суда РФ, который был бы доступен должностным лицам всех органов государственной власти и местного самоуправления, что особенно актуально сегодня, в преддверии существенного (двукратного!) увеличения числа муниципальных образований на территории Российской Федерации.