- •Местное самоуправление и конституционное правосудие
- •Н.С. Бондарь
- •Глава 1. Конституция - местное самоуправление - муниципальная демократия: баланс власти и свободы
- •1.1. Конституция - ценностно-правовая основа
- •1.1.1. Конституция - свод ценностно-правовых нормативов
- •1.1.2. В основе сущностных характеристик Конституции рф -
- •1.1.3. Конституция как отражение противоречий
- •1.2. Местное самоуправление - публично-властная форма
- •1.2.1. От государственно-управленческой -
- •1.2.2. Местное самоуправление - демократия
- •1.2.3. Муниципальная демократия против
- •1.2.4. Муниципальная демократия как форма реализации
- •1.2.5. Системные характеристики институтов
- •1.2.6. Конституционные начала муниципальной демократии
- •1.3. Местное самоуправление в системе российской
- •1.3.1. Триединая конституционно-правовая природа местного
- •1.3.1.1. Местное самоуправление как институт
- •1.3.1.2. Местное самоуправление как выражение
- •1.3.1.3. Местное самоуправление как институт
- •1.3.2. Конституционный Суд о местном самоуправлении
- •1.3.3. Конституционные параметры соотношения местного
- •1.3.3.1. Конституционный Суд рф о "включенности" местного
- •1.3.3.2. Европейский суд о сочетании
- •1.3.4. Новые законодательные подходы к компетенционному
- •1.3.5. Конституционный Суд о самостоятельности местного
- •1.4. Территориальная организация местного самоуправления -
- •1.4.1. Муниципальное образование как пространственная
- •1.4.1.1. Местное сообщество - социально-территориальная
- •1.4.1.2. "Личность - местное сообщество" как отражение
- •1.4.2. О сочетании поселенческого и
- •1.4.3. Конституционный Суд рф о недопустимости подмены
- •1.4.4. Возможно ли ограничение (самоограничение)
- •1.4.5. Конституционный Суд о возможности территориального
- •1.4.6. Новое в правовом регулировании территориальной
- •1.4.6.1. Унификация территориальной организации местного
- •1.4.6.2. При переходе к новой территориальной организации
- •1.4.7. Конституционно-судебные споры по поводу учета
- •1.4.7.1. "Конституционное дело" жителей
- •1.4.7.2. "Якутские" конституционно-судебные споры
- •1.4.8. Новое федеральное регулирование: допускается ли
- •Глава 2. Муниципальное право - юридическая форма выражения ценностей муниципальной демократии
- •2.1. Местное самоуправление - решающий фактор становления
- •2.1.1. Развитие местного самоуправления - основа
- •2.1.2. Нормативные правовые, формально-юридические факторы
- •2.1.3. Научно-теоретические основы формирования
- •2.2. О предмете муниципального права
- •2.2.1. Самоуправленческие отношения - материальная основа
- •2.2.2. Система и виды самоуправленческих отношений
- •2.2.3. Особенности самоуправленческих отношений:
- •2.3. Муниципальное право - самостоятельная отрасль права,
- •2.4. Муниципально-правовые нормы и институты
- •2.4.1. Правовая норма - первичная ячейка муниципального
- •2.4.2. О юридических свойствах актов
- •2.4.2.1. Могут ли муниципально-правовые нормы
- •2.4.2.2. Прямое действие
- •2.4.2.3. Формальная определенность
- •2.4.2.4. Общеизвестность, доступность
- •2.4.2.5. Обязательность муниципально-правовых актов
- •2.4.3. Нормативно-договорная форма институтов
- •2.5. Устав муниципального образования
- •2.5.1. Юридическая природа устава муниципального
- •2.5.2. Пределы муниципально-уставного
- •2.5.3. Порядок принятия, внесение изменений, регистрация
- •2.6. Международно-правовые акты в муниципальном праве
- •2.6.1. Виды международно-правовых источников
- •2.6.2. Приоритет международно-правовых норм перед
- •2.6.3. Решения Европейского суда по правам человека
- •2.6.3.1. Все ли решения Европейского суда являются
- •2.6.3.2. Практика Европейского суда
- •2.7. Конституционная модель местного самоуправления как
- •2.7.1. Конституция рф - правовая основа
- •2.7.2. Региональный уровень конституционного обоснования
- •2.7.3. Развитие конституционных начал муниципальной
- •Глава 3. Конституционно-судебный контроль в муниципально-правовой сфере: природа, реализация
- •3.1. Суд в конституционной системе гарантий
- •3.1.1. "Гарантирование местного самоуправления" -
- •3.1.2. Конституционная система гарантирования
- •3.1.3. Судебная защита местного самоуправления
- •3.1.3.1. Субъекты права на судебную защиту
- •3.1.3.2. В суде могут быть оспорены любые акты,
- •3.1.4. Формы судопроизводства по защите прав
- •3.2. Конституционный Суд рф: не только хранитель, но и
- •3.2.1. Преобразовательная функция Конституционного Суда,
- •3.2.1.1. Толкование Конституции - форма ее преобразования
- •3.2.1.2. Преобразование конституционного регулирования
- •3.2.1.3. Конституционное истолкование норм муниципального
- •3.2.1.4. Правопреобразующее значение
- •3.2.2. Конституционное правосудие - гарант "живой"
- •3.3. Право на конституционную жалобу в защиту местного
- •3.3.1. Юридическая природа права на конституционную жалобу
- •3.3.2. Какие требования предъявляются к оформлению
- •3.3.3. Субъекты конституционной жалобы:
- •3.3.4. Муниципальные образования -
- •3.3.5. Муниципальные предприятия и учреждения как субъекты
- •3.3.6. Запросы общеюрисдикционных и арбитражных судов
- •3.4. О требованиях допустимости конституционной жалобы
- •3.4.1. Подведомственность конституционной жалобы
- •3.4.2. Форма нормативно-правового акта
- •3.4.2.1. Региональные законы - основной вид актов
- •3.4.2.2. Постановления Правительства как предмет
- •3.4.2.3. Проверка актов местного самоуправления
- •3.4.3. Предмет конституционной жалобы - действующий
- •3.5. Решения Конституционного Суда рф -
- •3.5.1. О юридической природе решений Конституционного
- •3.5.2. Решения Конституционного Суда как воплощение
- •3.5.3. Правовые позиции - квинтэссенция
- •3.5.4. Рекомендации Конституционного Суда законодателю
- •3.5.5. Без исполнения решений Конституционного Суда
- •3.5.6. Решения Конституционного Суда как выражение баланса
- •Глава 4. Муниципальная собственность как экономическое выражение демократии и достойной жизни населения
- •4.1. Собственность, власть и свобода
- •4.1.1. Самостоятельность политической
- •4.1.2. Конституционное единство
- •4.1.3. Об основных началах социально-экономического
- •4.1.4. Конституционная природа социально-экономических
- •4.2. Муниципальная собственность - экономическое выражение
- •4.2.1. Преобразование отношений собственности:
- •4.2.1.1. Европейские правовые стандарты сочетания
- •4.2.1.2. Россия в поиске баланса капитализации
- •4.2.2. Муниципальное имущество как объект муниципальной
- •4.2.2.1. Конституционный Суд о недопустимости
- •4.2.2.2. Недопустимость передачи муниципального имущества
- •4.2.2.3. Экономическое "благосостояние" муниципалитетов
- •4.2.2.4. Приватизация объектов муниципальной собственности:
- •4.2.3. Управление муниципальной собственностью
- •4.2.3.1. Реализация муниципальной собственности
- •4.2.3.2. Публично-правовые механизмы реализации
- •4.2.3.3. Органы по управлению объектами муниципальной
- •4.3. Муниципальная собственность и социальные реформы:
- •4.3.1. Экономические основы местного самоуправления как
- •4.3.2. Муниципальная собственность -
- •4.3.3. Достоинство личности и достойная жизнь -
- •4.3.4. Обеспечение достойной жизни -
- •4.3.5. Социально-экономические полномочия
- •4.3.5.1. Федеральный уровень регламентации
- •4.3.5.2. Региональный уровень законодательного
- •4.3.5.3. "Социальная нагрузка" местного самоуправления
- •4.3.6. Муниципальные услуги - воплощение
- •4.3.6.1. Муниципальные услуги как правовая категория
- •4.3.6.2. Муниципальные услуги как юридическая форма
- •4.4. Социально-территориальное равноправие -
- •4.4.1. Сочетание равенства и свободы - основа
- •4.4.2. Социально-территориальное неравенство -
- •4.4.3. Финансовое выравнивание как институт
- •4.4.4. Социально-территориальное равноправие в соотношении
- •4.4.5. Территориальная организация населения: "позитивный"
- •4.4.6. Конституционное обоснование уровней
- •4.4.7. Муниципальное обеспечение
- •Глава 5. Права и свободы как институт муниципальной демократии
- •5.1. Конституционный и муниципальный уровни
- •5.1.1. Регулирование и защита прав и свобод
- •5.1.2. Территориально-публичные начала нормативного
- •5.2. Конституционные права и свободы человека и гражданина
- •5.2.1. Человек и гражданин в местном самоуправлении:
- •5.2.2. Правовое положение личности в местном
- •5.2.3. Конституционные права и свободы как фактор
- •5.2.3.1. Личные права как институт саморегуляции
- •5.2.3.2. Свобода передвижения, выбор места пребывания
- •5.2.3.3. Местное самоуправление -
- •5.2.4. Социально-экономические права и свободы
- •5.2.5. Политические права и свободы
- •5.2.5.1. Право граждан рф участвовать
- •5.2.5.2. Конституционный Суд рф о политических правах и
- •5.3. Муниципально-правовой статус личности:
- •5.3.1. Муниципально-правовой статус личности:
- •5.3.2. Право на осуществление местного самоуправления -
- •5.3.2.1. Конституционный Суд о нормативной природе
- •5.3.2.2. Комплексный характер конституционного права
- •5.3.3. Конституционное обоснование
- •5.3.4. Способы нормативно-правовой легитимации параметров
- •5.3.5. Муниципально-правовое регулирование
- •5.4. Система прав и свобод в местном самоуправлении
- •5.4.1. Формирование системы муниципальных прав и свобод:
- •5.4.2. Общая характеристика системы прав и свобод
- •5.4.2.1. Политические права и свободы как институт
- •5.4.2.2. Социально-экономические права и свободы
- •5.4.3. Открытый характер системы прав и свобод
3.5.3. Правовые позиции - квинтэссенция
решений Конституционного Суда
Юридическая природа решений Конституционного Суда как источников права непосредственно связана с получающими отражение в них правовыми позициями <1>. Именно правовые позиции, с одной стороны, придают решениям Конституционного Суда юридические (нормативные правовые) качества источников права, а с другой - предопределяют конституционно-доктринальную природу данного вида правовых источников, что порой, при недостаточном учете особенностей этого нового для нас явления правовой жизни, становится причиной сомнений в правомерности отнесения судебных актов к источникам права. Поэтому для понимания решений Конституционного Суда РФ в качестве источников муниципального, как и других отраслей, права анализ научной проблемы его правовых позиций имеет принципиальное значение.
--------------------------------
<1> См.: Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. С. 54 - 72; Гаджиев Г.А. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации как источник конституционного права // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1999. N 3. С. 81 - 85; Витрук Н.В. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: понятие, природа, юридическая сила и значение // Конституционное правосудие в посткоммунистических странах. М., 1999; Кряжкова О.Н. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: теоретические основы и практика реализации судами России. М., 2006. С. 24 - 28.
Подчеркнем особо: в правовой позиции Конституционного Суда отражается суть, нормативно-доктринальная квинтэссенция принятого решения. Однако источником права является не сама по себе правовая позиция, а решение Конституционного Суда, в котором она сформулирована <1>.
--------------------------------
<1> Для автора настоящей книги данный подход явился следствием уточнения, развития его собственной позиции, представленной в более ранних работах. См., напр.: Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. С. 134 - 140.
Что собой представляет правовая позиция Конституционного Суда? Как "извлечь" ее нормативно-доктринальный эквивалент из решения Конституционного Суда? Это вопросы, имеющие не только теоретическое, но прежде всего практическое значение.
Выяснение подлинного смысла любого решения Конституционного Суда РФ и его правовой позиции невозможно без учета того обстоятельства, что решение как нормативно-доктринальный источник права - это единый, целостный акт конституционного правосудия, внутренняя структура и содержание которого подчинены логике концептуально-теоретических и конституционно-правовых доводов и аргументов; в своей взаимосвязи они определяют содержание итогового вывода, составляют суть решения по делу. Соответственно, было бы ошибочным интерпретировать выраженную в постановлении правовую позицию в качестве простой совокупности обособленных положений, равно как и возводить на уровень самостоятельных правовых позиций Конституционного Суда каждое отдельное положение постановления. Правовая позиция Конституционного Суда РФ - это некая основополагающая или, по крайней мере, одна из важных правовых идей, сформулированных им по итогам рассматриваемого дела, которая может быть выражена в концентрированном виде как в качестве отдельного положения, так и (чаще всего) представляющая собой сквозную идею, характеризующуюся единой предметно-целевой направленностью и едиными доктринально-конституционными началами, находящимися, как правило, в логическом соподчинении с резолютивной частью итогового решения Конституционного Суда.
Соответственно, можно выделить основные характеристики правовых позиций как весьма своеобразных носителей нормативно-доктринальных начал решений Суда, благодаря чему последние приобретают качества источников муниципального права. Так, в правовых позициях проявляется их концептуальный в своей основе характер, в связи с чем не просто дается ответ о конституционности конкретной правовой нормы (по принципу "да или нет"), но и предлагаются доктринальные по уровню конституционно-правовые решения рассматриваемых Судом проблем.
Одновременно следует обратить внимание и на такое свойство правовых позиций, как их юридическая обязательность. Правовые позиции Конституционного Суда РФ, как и его решения в целом, обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений (ст. 6 ФКЗ о Конституционном Суде РФ). Это неоднократно подтверждалось и самим Конституционным Судом РФ. Так, В Постановлении от 16 июня 1998 г. N 19-П Конституционный Суд РФ указал, что его постановления являются окончательными, не могут быть пересмотрены другими органами или преодолены путем повторного принятия отвергнутого неконституционного акта, а также обязывают всех правоприменителей, включая другие суды, действовать в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда РФ <1>. В Постановлении от 23 ноября 1999 г. N 16-П <2> Судом особо отмечается, что выявленный им при проверке конституционности нормативных положений их конституционно-правовой смысл является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике. А в Определении от 8 октября 1998 г. N 118-О <3> прямо говорится о том, что положения мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ, содержащие толкование конституционных норм либо выявляющие конституционный смысл закона, на котором основаны выводы Конституционного Суда РФ, сформулированные в резолютивной части этого же постановления, отражают правовую позицию Конституционного Суда РФ и также носят обязательный характер.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3004.
<2> СЗ РФ. 1999. N 51. Ст. 6363.
<3> Архив КС РФ. 1998.
Уже в силу этого вряд ли можно согласиться с попытками деления правовых позиций Конституционного Суда РФ на юридически обязательные (например, те, которые сформулированы в решениях о толковании Конституции РФ, а также содержатся в резолютивной части иных решений Суда) и на правовые позиции, имеющие рекомендательный, ориентирующий характер. Действительно, в общем массиве правовых позиций Конституционного Суда РФ возможно выстраивание определенной иерархической системы, где приоритет принадлежит, как отмечалось, правовым позициям о толковании Конституции РФ.
Некоторые же правовые позиции могут в большей степени выступать, например, в качестве ориентира (критерия) для законодателя, но и в этом случае они не утрачивают свойство юридической обязательности. И законодатель, сохраняя право на дискретность при принятии решения в рамках законодательного процесса, в то же время не может преодолеть юридическую силу постановления о признании акта неконституционным повторным принятием этого же акта (ч. 2 ст. 79 ФКЗ о Конституционном Суде РФ).
Важно, что данное свойство (юридическая обязательность) правовых позиций распространяется и на сам Конституционный Суд РФ. Однако это не означает, что правовые позиции не могут уточняться. Статья 73 ФКЗ о Конституционном Суде РФ устанавливает, что в случае, если большинство участвующих в заседании палаты судей склоняются к необходимости принятия решения, не соответствующего правовой позиции, выраженной в ранее принятых решениях Конституционного Суда РФ, дело передается на рассмотрение в пленарное заседание. Такой ситуации в работе Конституционного Суда РФ пока не возникало. Вместе с тем практика свидетельствует, что при выявлении конституционного смысла ряда положений, в том числе муниципального законодательства, правовые позиции углубляются и обогащаются.
Объективности ради следует признать, что в юридической науке нет единства мнений по вопросу об общеобязательности правовых позиций Конституционного Суда РФ для законодателя и правоприменителя, и это отнюдь не способствует конституционализации отраслевого законодательства, укреплению конституционной законности. В определенной мере это связано еще с одной особенностью правовых позиций - это их итогово-обобщающий характер. Они лежат в основе решений Конституционного Суда, хотя по своему объему содержание решений (постановлений, определений) заметно шире, богаче и не сводится только к сформулированным в них правовым позициям. Правовые позиции определяют внутренний смысл решений Суда, составляют юридическую квинтэссенцию принятого судебного решения.
С этим связана также оценочная, аксиологическая природа правовых позиций, в которых получает выражение отношение Конституционного Суда к конкретной правовой норме, составляющей предмет запроса. Главным в этом случае является ответ на вопрос о конституционности рассматриваемой Судом нормы. Вместе с тем правовая позиция - это не только итоговый вывод, содержащийся в резолютивной части решения. Мотивировочная часть решения нередко содержит не менее важные правовые позиции, усиливающие значение решений как источников права. Более того, без глубокого проникновения в содержание мотивировочной части решения Суда невозможно адекватное реальному значению понимание конституционно-правовых выводов, содержащихся в резолютивной части.
Правовые позиции Конституционного Суда РФ есть результат истолкования конкретных положений законодательства, итог выявления конституционного смысла рассматриваемых положений. Тем самым обеспечивается своего рода конституционная доводка норм муниципального права без дисквалификации, признания неконституционной той или иной нормы, но при этом преодолевается ее конституционно-правовая неопределенность. В конечном счете это проявление специфической формы правотворчества, так как с помощью конституционного истолкования: а) уточняется, корректируется смысловое значение нормативного содержания статьи закона; б) преодолевается коллизия между несколькими нормами путем поиска баланса содержащихся в них конкурирующих конституционных ценностей; в) выявляются системные, иерархические связи и зависимость между отдельными нормами правовых институтов конкретной отрасли права; г) придается новое, современное содержание норме "доконституционного" закона и т.д.
Важно обратить внимание также на общий характер правовых позиций Конституционного Суда. Это свойство состоит не только в том, что выраженная в решении Суда правовая позиция распространяется на всех субъектов права на всей территории России. Наряду с данным свойством общности (или - что несколько иное, но также относится к данной характеристике - обобщенности) правовая позиция Суда носит общий характер еще и в том плане, что она распространяется не только на тот конкретный случай, который стал предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ, но и на все аналогичные случаи, имеющие место в правовой практике. Внешне это сближает правовую позицию Конституционного Суда с судебным прецедентом. Но это лишь внешнее сходство, если иметь в виду, что под "аналогичными случаями" в конституционном правосудии подразумеваются прежде всего аналогичные правовые нормы, получившие оценку в рамках правовой позиции Конституционного Суда РФ. Так, признание неконституционной нормы закона о местном самоуправлении одного субъекта РФ распространяется на аналогичные нормы регионального законодательства о местном самоуправлении всех других субъектов, что получило прямое подтверждение в решениях Конституционного Суда РФ. Например, признав в своем Определении от 14 января 2003 г. N 21-О положения, согласно которым, в частности, исключается возможность избрания главы муниципального образования гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, не соответствующими Конституции РФ, Конституционный Суд РФ одновременно напомнил, что сформулированная правовая позиция распространяется на организацию местного самоуправления во всех субъектах РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 14 января 2003 г. N 21-О // ВКС РФ. 2003. N 3.
При этом само содержание решений Конституционного Суда РФ, сформулированные в них правовые позиции служат критерием для установления того, воспроизводится ли в тех или иных нормах положение, признанное неконституционным, являются ли данные нормы такими же либо основанными на этом положении и, следовательно, насколько они тождественны, аналогичны, идентичны или подобны, чтобы рассматривать их в качестве воспроизводящих положения, признанные неконституционными, или являющихся такими же исходя из оценки аналогичности (идентичности) соответствующих норм с использованием известных методов толкования: телеологического, систематического, исторического, логического и др. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. N 249-О // СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 374.
Если возникнет сомнение, насколько соответствующую норму муниципального права можно рассматривать как аналогичную признанной неконституционной, этот вопрос может быть решен в суде общей юрисдикции. Однако суд общей юрисдикции, признав норму закона аналогичной той, которая является неконституционной, может признать ее лишь недействующей, что не влечет дисквалификацию этой нормы, она в этом случае не может применяться, но сохраняет свое "присутствие" в правовой системе; недействительной же, т.е. утратившей юридическую силу, эта норма может быть признана лишь Конституционным Судом РФ. Эта правовая позиция, заключающаяся в том, что утрата законом юридической силы возможна лишь в результате признания его неконституционным (кроме решения об этом самого законодательного органа), была выражена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". В связи с этим нередки случаи, когда суды общей юрисдикции и арбитражные суды, приходя в процессе судебного разбирательства к выводу о том, что оспариваемые нормы аналогичны ранее признанным Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ, приостанавливают производство и обращаются с запросом в Конституционный Суд РФ в целях их дисквалификации <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2000 г. N 236-О.
Соответственно, в дефинитивном плане правовые позиции Конституционного Суда РФ могут быть представлены как аргументированные, получающие обоснование в процедуре конституционного правосудия нормативно-доктринальные выводы, установки и оценки по вопросам права в рамках решения Конституционного Суда, принятого по итогам рассмотрения конкретного дела.