- •Местное самоуправление и конституционное правосудие
- •Н.С. Бондарь
- •Глава 1. Конституция - местное самоуправление - муниципальная демократия: баланс власти и свободы
- •1.1. Конституция - ценностно-правовая основа
- •1.1.1. Конституция - свод ценностно-правовых нормативов
- •1.1.2. В основе сущностных характеристик Конституции рф -
- •1.1.3. Конституция как отражение противоречий
- •1.2. Местное самоуправление - публично-властная форма
- •1.2.1. От государственно-управленческой -
- •1.2.2. Местное самоуправление - демократия
- •1.2.3. Муниципальная демократия против
- •1.2.4. Муниципальная демократия как форма реализации
- •1.2.5. Системные характеристики институтов
- •1.2.6. Конституционные начала муниципальной демократии
- •1.3. Местное самоуправление в системе российской
- •1.3.1. Триединая конституционно-правовая природа местного
- •1.3.1.1. Местное самоуправление как институт
- •1.3.1.2. Местное самоуправление как выражение
- •1.3.1.3. Местное самоуправление как институт
- •1.3.2. Конституционный Суд о местном самоуправлении
- •1.3.3. Конституционные параметры соотношения местного
- •1.3.3.1. Конституционный Суд рф о "включенности" местного
- •1.3.3.2. Европейский суд о сочетании
- •1.3.4. Новые законодательные подходы к компетенционному
- •1.3.5. Конституционный Суд о самостоятельности местного
- •1.4. Территориальная организация местного самоуправления -
- •1.4.1. Муниципальное образование как пространственная
- •1.4.1.1. Местное сообщество - социально-территориальная
- •1.4.1.2. "Личность - местное сообщество" как отражение
- •1.4.2. О сочетании поселенческого и
- •1.4.3. Конституционный Суд рф о недопустимости подмены
- •1.4.4. Возможно ли ограничение (самоограничение)
- •1.4.5. Конституционный Суд о возможности территориального
- •1.4.6. Новое в правовом регулировании территориальной
- •1.4.6.1. Унификация территориальной организации местного
- •1.4.6.2. При переходе к новой территориальной организации
- •1.4.7. Конституционно-судебные споры по поводу учета
- •1.4.7.1. "Конституционное дело" жителей
- •1.4.7.2. "Якутские" конституционно-судебные споры
- •1.4.8. Новое федеральное регулирование: допускается ли
- •Глава 2. Муниципальное право - юридическая форма выражения ценностей муниципальной демократии
- •2.1. Местное самоуправление - решающий фактор становления
- •2.1.1. Развитие местного самоуправления - основа
- •2.1.2. Нормативные правовые, формально-юридические факторы
- •2.1.3. Научно-теоретические основы формирования
- •2.2. О предмете муниципального права
- •2.2.1. Самоуправленческие отношения - материальная основа
- •2.2.2. Система и виды самоуправленческих отношений
- •2.2.3. Особенности самоуправленческих отношений:
- •2.3. Муниципальное право - самостоятельная отрасль права,
- •2.4. Муниципально-правовые нормы и институты
- •2.4.1. Правовая норма - первичная ячейка муниципального
- •2.4.2. О юридических свойствах актов
- •2.4.2.1. Могут ли муниципально-правовые нормы
- •2.4.2.2. Прямое действие
- •2.4.2.3. Формальная определенность
- •2.4.2.4. Общеизвестность, доступность
- •2.4.2.5. Обязательность муниципально-правовых актов
- •2.4.3. Нормативно-договорная форма институтов
- •2.5. Устав муниципального образования
- •2.5.1. Юридическая природа устава муниципального
- •2.5.2. Пределы муниципально-уставного
- •2.5.3. Порядок принятия, внесение изменений, регистрация
- •2.6. Международно-правовые акты в муниципальном праве
- •2.6.1. Виды международно-правовых источников
- •2.6.2. Приоритет международно-правовых норм перед
- •2.6.3. Решения Европейского суда по правам человека
- •2.6.3.1. Все ли решения Европейского суда являются
- •2.6.3.2. Практика Европейского суда
- •2.7. Конституционная модель местного самоуправления как
- •2.7.1. Конституция рф - правовая основа
- •2.7.2. Региональный уровень конституционного обоснования
- •2.7.3. Развитие конституционных начал муниципальной
- •Глава 3. Конституционно-судебный контроль в муниципально-правовой сфере: природа, реализация
- •3.1. Суд в конституционной системе гарантий
- •3.1.1. "Гарантирование местного самоуправления" -
- •3.1.2. Конституционная система гарантирования
- •3.1.3. Судебная защита местного самоуправления
- •3.1.3.1. Субъекты права на судебную защиту
- •3.1.3.2. В суде могут быть оспорены любые акты,
- •3.1.4. Формы судопроизводства по защите прав
- •3.2. Конституционный Суд рф: не только хранитель, но и
- •3.2.1. Преобразовательная функция Конституционного Суда,
- •3.2.1.1. Толкование Конституции - форма ее преобразования
- •3.2.1.2. Преобразование конституционного регулирования
- •3.2.1.3. Конституционное истолкование норм муниципального
- •3.2.1.4. Правопреобразующее значение
- •3.2.2. Конституционное правосудие - гарант "живой"
- •3.3. Право на конституционную жалобу в защиту местного
- •3.3.1. Юридическая природа права на конституционную жалобу
- •3.3.2. Какие требования предъявляются к оформлению
- •3.3.3. Субъекты конституционной жалобы:
- •3.3.4. Муниципальные образования -
- •3.3.5. Муниципальные предприятия и учреждения как субъекты
- •3.3.6. Запросы общеюрисдикционных и арбитражных судов
- •3.4. О требованиях допустимости конституционной жалобы
- •3.4.1. Подведомственность конституционной жалобы
- •3.4.2. Форма нормативно-правового акта
- •3.4.2.1. Региональные законы - основной вид актов
- •3.4.2.2. Постановления Правительства как предмет
- •3.4.2.3. Проверка актов местного самоуправления
- •3.4.3. Предмет конституционной жалобы - действующий
- •3.5. Решения Конституционного Суда рф -
- •3.5.1. О юридической природе решений Конституционного
- •3.5.2. Решения Конституционного Суда как воплощение
- •3.5.3. Правовые позиции - квинтэссенция
- •3.5.4. Рекомендации Конституционного Суда законодателю
- •3.5.5. Без исполнения решений Конституционного Суда
- •3.5.6. Решения Конституционного Суда как выражение баланса
- •Глава 4. Муниципальная собственность как экономическое выражение демократии и достойной жизни населения
- •4.1. Собственность, власть и свобода
- •4.1.1. Самостоятельность политической
- •4.1.2. Конституционное единство
- •4.1.3. Об основных началах социально-экономического
- •4.1.4. Конституционная природа социально-экономических
- •4.2. Муниципальная собственность - экономическое выражение
- •4.2.1. Преобразование отношений собственности:
- •4.2.1.1. Европейские правовые стандарты сочетания
- •4.2.1.2. Россия в поиске баланса капитализации
- •4.2.2. Муниципальное имущество как объект муниципальной
- •4.2.2.1. Конституционный Суд о недопустимости
- •4.2.2.2. Недопустимость передачи муниципального имущества
- •4.2.2.3. Экономическое "благосостояние" муниципалитетов
- •4.2.2.4. Приватизация объектов муниципальной собственности:
- •4.2.3. Управление муниципальной собственностью
- •4.2.3.1. Реализация муниципальной собственности
- •4.2.3.2. Публично-правовые механизмы реализации
- •4.2.3.3. Органы по управлению объектами муниципальной
- •4.3. Муниципальная собственность и социальные реформы:
- •4.3.1. Экономические основы местного самоуправления как
- •4.3.2. Муниципальная собственность -
- •4.3.3. Достоинство личности и достойная жизнь -
- •4.3.4. Обеспечение достойной жизни -
- •4.3.5. Социально-экономические полномочия
- •4.3.5.1. Федеральный уровень регламентации
- •4.3.5.2. Региональный уровень законодательного
- •4.3.5.3. "Социальная нагрузка" местного самоуправления
- •4.3.6. Муниципальные услуги - воплощение
- •4.3.6.1. Муниципальные услуги как правовая категория
- •4.3.6.2. Муниципальные услуги как юридическая форма
- •4.4. Социально-территориальное равноправие -
- •4.4.1. Сочетание равенства и свободы - основа
- •4.4.2. Социально-территориальное неравенство -
- •4.4.3. Финансовое выравнивание как институт
- •4.4.4. Социально-территориальное равноправие в соотношении
- •4.4.5. Территориальная организация населения: "позитивный"
- •4.4.6. Конституционное обоснование уровней
- •4.4.7. Муниципальное обеспечение
- •Глава 5. Права и свободы как институт муниципальной демократии
- •5.1. Конституционный и муниципальный уровни
- •5.1.1. Регулирование и защита прав и свобод
- •5.1.2. Территориально-публичные начала нормативного
- •5.2. Конституционные права и свободы человека и гражданина
- •5.2.1. Человек и гражданин в местном самоуправлении:
- •5.2.2. Правовое положение личности в местном
- •5.2.3. Конституционные права и свободы как фактор
- •5.2.3.1. Личные права как институт саморегуляции
- •5.2.3.2. Свобода передвижения, выбор места пребывания
- •5.2.3.3. Местное самоуправление -
- •5.2.4. Социально-экономические права и свободы
- •5.2.5. Политические права и свободы
- •5.2.5.1. Право граждан рф участвовать
- •5.2.5.2. Конституционный Суд рф о политических правах и
- •5.3. Муниципально-правовой статус личности:
- •5.3.1. Муниципально-правовой статус личности:
- •5.3.2. Право на осуществление местного самоуправления -
- •5.3.2.1. Конституционный Суд о нормативной природе
- •5.3.2.2. Комплексный характер конституционного права
- •5.3.3. Конституционное обоснование
- •5.3.4. Способы нормативно-правовой легитимации параметров
- •5.3.5. Муниципально-правовое регулирование
- •5.4. Система прав и свобод в местном самоуправлении
- •5.4.1. Формирование системы муниципальных прав и свобод:
- •5.4.2. Общая характеристика системы прав и свобод
- •5.4.2.1. Политические права и свободы как институт
- •5.4.2.2. Социально-экономические права и свободы
- •5.4.3. Открытый характер системы прав и свобод
3.3.6. Запросы общеюрисдикционных и арбитражных судов
в защиту прав местного самоуправления
Наряду с правомочиями граждан (объединений граждан) обращаться в Конституционный Суд РФ с конституционной жалобой о защите прав, связанных с осуществлением местного самоуправления, непосредственно, ч. 4 ст. 125 Конституции РФ предусматривает и опосредованную форму защиты гражданином нарушенных законом прав и свобод. Запрос суда в Конституционный Суд РФ - это правовой институт в системе конституционного судопроизводства, регулирующий деятельность судов общей юрисдикции и арбитражных судов по участию в возбуждении и рассмотрении дел о конституционности законов, примененных или подлежащих применению в конкретном деле.
Эта форма заключается в обязанности суда любого вида юрисдикции и любой инстанции <1>, включая конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, в случае, если при рассмотрении конкретного дела суд придет к выводу о несоответствии Конституции РФ закона, примененного или подлежащего применению в указанном деле, приостановить разбирательство и обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности данного закона (ст. 101 - 103 ФКЗ о Конституционном Суде РФ; абз. шестой ст. 215 и абз. пятый ст. 217 ГПК РФ; ч. 3 ст. 13 и п. 1 ч. 1 ст. 143 АПК РФ). При этом суд может направить запрос в Конституционный Суд РФ как по собственной инициативе, так и по ходатайству заинтересованного лица. Однако во всяком случае судом, как и иными субъектами конституционного обращения, должен быть соблюден определенный порядок подачи запроса с учетом особенностей, вытекающих из специфики судебной деятельности. Не имея цели подробного исследования данного вопроса, тем более что в научной литературе оно получило известное освещение <2>, обратим внимание лишь на такое важное условие допустимости судебного запроса, как надлежащий заявитель.
--------------------------------
<1> В данном случае не анализируется вопрос о том, является обращение судов общей и арбитражной юрисдикции с запросом в Конституционный Суд их обязанностью или правом. Думается, не только правовая позиция Конституционного Суда РФ (впервые сформулированная в Постановлении от 16 июня 1998 г.), но и системный анализ ч. 4 ст. 125 Конституции РФ в единстве с нормами ст. 101, 103 ФКЗ о Конституционном Суде РФ свидетельствует о наличии характера долженствования, обязывания в соответствующем правомочии судов общей и арбитражной юстиции, хотя на этот счет есть и иная точка зрения (см., напр.: Лебедев В.М. Судебная власть в современной России: проблемы становления и развития. СПб., 2001. С. 94 - 95).
<2> См., напр.: Анишина В.И. Судебный запрос в конституционном судопроизводстве. М., 2002; Петров А.А. Запрос арбитражного суда в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле // Академический юридический журнал. 2005. N 3.
Согласно ч. 1 ст. 118 Конституции РФ правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом, при этом персонифицированными носителями судебной власти являются судьи (ч. 1 ст. 120). Вместе с тем такое положение судей и обладание ими властными полномочиями вовсе не означает, что любой судья, принимающий участие в производстве по тому или иному делу, вправе инициировать конституционное судопроизводство. Действительно, в ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, закрепляющей институт судебного конституционного запроса, речь идет не о судьях, а о суде, т.е. органе, реализующем функцию правосудия. Следовательно, если судья участвует в рассмотрении дела, разрешаемого в коллективном составе, то он выступает в качестве одного из членов, образующих коллективный орган правосудия, который и наделен соответствующими властными полномочиями. Это подтверждает и практика Конституционного Суда РФ: согласно его правовой позиции, выраженной в Определении от 2 марта 2000 г. N 35-О, если дело рассматривается в коллегиальном составе, то именно в таком составе суд уполномочен принимать как решение по делу, так и решение об обращении в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применению в рассматриваемом им деле; судья же вправе обращаться в Конституционный Суд РФ лишь в связи с производством по тем делам, которые в силу закона он рассматривает единолично <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 2 марта 2000 г. N 35-О // Архив КС РФ. 2000.
Как показывает практика, судебные органы активно участвуют в конституционном контроле в муниципальной сфере посредством обращения в Конституционный Суд РФ, ставя перед федеральным органом конституционного правосудия разноплановые вопросы, касающиеся различных аспектов местного самоуправления.
Заметное число решений Конституционного Суда посвящены, например, вопросам муниципальных выборов; среди судебных запросов по муниципальной проблематике были также вопросы, относящиеся к порядку наделения полномочиями глав муниципальных образований и иных лиц, замещающих муниципальные должности; предметом общеюрисдикционных судебных разбирательств становится порой порядок уголовного преследования в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, что заставляет соответствующие судебные органы обращаться с запросами в Конституционный Суд РФ и по данной проблематике <1>; заслуживает внимания практика конституционного нормоконтроля, сложившаяся на основе судебных обращений в Конституционный Суд по поводу конституционности норм, относящихся к институту наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями <2>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 10 июля 2003 г. N 265-О // Архив КС РФ. 2003.
<2> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2003 г. N 131-О // ВКС РФ. 2003.
Одним словом, спектр судебных обращений в Конституционный Суд РФ в защиту прав граждан на осуществление местного самоуправления весьма широк. Наряду с перечисленными выше к ним можно отнести также институты муниципальной службы <1>, муниципальных финансов и собственности, в том числе объем и содержание обязанностей органов местного самоуправления в отношении ведомственного жилого фонда <2>; порядок обслуживания счетов местных бюджетов <3>; вопросы пребывания на территории закрытого административно-территориального образования <4> и многие другие.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1999 г. N 219-О // Архив КС РФ. 1999.
<2> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 13 ноября 2001 г. N 254-О // ВКС РФ. 2002. N 2.
<3> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г.
<4> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2003 г. N 420-О // ВКС РФ. 2004. N 3.
Важно заметить, что нормативным положением ч. 4 ст. 125 Конституции РФ в части наделения судов полномочием по обращению с запросом в Конституционный Суд РФ охватываются все видовые субъекты судебной власти, включая суды общей юрисдикции и мировых судей, арбитражные суды, а также - подчеркнем - конституционные (уставные) суды субъектов РФ в лице конкретных носителей судебных полномочий <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Определение Конституционного Суда РФ от 9 декабря 2002 г. N 347-О // Архив КС РФ. 2002; Определение Конституционного Суда РФ от 12 июля 2006 г. N 375-О // ВКС РФ. 2007. N 1.
Порой стремление к достижению "режима наибольшего благоприятствования" в конституционном судопроизводстве приводит к противоречивым, нежелательным результатам, связанным, в частности, с подачей "сдвоенных" конституционных обращений. Примером может быть рассмотренное Конституционным Судом РФ дело о проверке конституционности абз. второго п. 3 ст. 6 ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. <1>. Основанием для рассмотрения данного дела послужили самостоятельные обращения в Конституционный Суд РФ администрации муниципального образования "Смольнинское" и Санкт-Петербургского городского суда по одному и тому же вопросу, поскольку в производстве данного суда находилось дело по заявлению администрации указанного муниципального образования. Администрация муниципального образования "Смольнинское" как заинтересованный субъект фактически воспользовалась своим правом на конституционную жалобу дважды - путем непосредственного обращения и через судебный запрос, т.е. с помощью опосредованной конституционной жалобы. В подобных случаях вполне может возникнуть вопрос о злоупотреблении правом на судебную защиту местного самоуправления.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 5 июня 2003 г. N 274-О.