3.3.4. Муниципальные образования -

публично-территориальные объединения граждан

Особым субъектом обращения в Конституционный Суд РФ является население муниципального образования, представляющее собой коллективного носителя права на осуществление местного самоуправления и, соответственно, располагающее возможностью защищать гарантируемые Конституцией РФ права и свободы, связанные с осуществлением местным сообществом самостоятельной и под свою ответственность деятельности по решению вопросов местного значения, в рамках судебной процедуры, включающей и конституционное судопроизводство. Не имея прямого конституционного или законодательного закрепления, это положение получило обоснование в виде имеющей общеобязательное значение правовой позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной им в Постановлении от 2 апреля 2002 г. N 7-П.

Граждане А.Г. Злобин и Ю.А. Хнаев (бывшие главы муниципальных образований) обратились в Конституционный Суд РФ с жалобой о проверке конституционности ряда положений Закона Красноярского края от 26 сентября 1996 г. "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа от 12 января 2000 г. "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе", регулирующих порядок отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления. Заявители указывали на то, что оспариваемые нормы допускают произвольное использование отзыва и не содержат гарантий от злоупотреблений им, в частности, по политическим мотивам; тем самым один институт непосредственной демократии (отзыв выборного должностного лица) противопоставляется другому (выборам), нарушаются конституционное право граждан на участие в осуществлении власти через органы местного самоуправления и конституционный принцип равенства всех перед законом и судом, умаляется достоинство личности, что противоречит ст. 3 (ч. 2 и 3), 13 (ч. 1, 2 и 3), 19 (ч. 1), 21 (ч. 1), 32 (ч. 2), 130 (ч. 2) и 133 Конституции РФ.

Анализируя возможности судебной защиты прав граждан, включая выборных должностных лиц, и населения муниципального образования в целом в связи с осуществлением процедур досрочного отзыва выборных должностных лиц муниципального образования, Суд указал, что субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти - непосредственно и через органы местного самоуправления - выступает население муниципального образования (ч. 2 ст. 3, ст. 12, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ). Согласно ст. 133 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту. Данное положение во взаимосвязи со ст. 46 (ч. 1 и 2) Конституции РФ призвано обеспечить защиту в суде прав и законных интересов всех лиц, чьи права могут быть затронуты в процессе отзыва, с тем чтобы гарантировать в том числе право возражать против его проведения. Право на судебную защиту может быть использовано отзываемым выборным должностным лицом, органами местного самоуправления, а также самими избирателями - как сторонниками, так и противниками отзыва - и должно служить предупреждению необоснованного отзыва, объективно приводящего к дестабилизации местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании.

Обжалованию в судебном порядке подлежат в силу ст. 46 (ч. 1 и 2) Конституции РФ и действующего законодательства любые юридически значимые решения и действия (или бездействие), связанные с основаниями и процедурой отзыва выборного должностного лица местного самоуправления. В процедуре конституционного судопроизводства в соответствии со ст. 125 (ч. 4) Конституции РФ могут быть оспорены и сами законы - федеральные и субъектов РФ, примененные или подлежащие применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и их объединений. Как следует из данной конституционной нормы в системном единстве с ч. 1 ст. 96 ФКЗ о Конституционном Суде РФ, при этом не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления <1>.

--------------------------------

<1> На основании изложенной правовой позиции Конституционный Суд РФ признает жалобы муниципальных образований допустимыми. К настоящему времени рассмотрено около двух десятков таких дел.

Принимая такое решение, Конституционный Суд РФ исходил из понимания населения муниципального образования как особого объединения граждан - местного сообщества, которое формируется на основании Конституции РФ и закона в соответствии с объективно складывающимися взаимными интересами граждан по месту их жительства при совместном решении общих дел (вопросов местного значения). По своим целям, основаниям и формам деятельности данное объединение, конечно, отличается от общественных объединений в том смысле, который придается данному термину как в гражданском праве, так и Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" <1>. Местное сообщество функционирует на основе публично-властной территориальной самоорганизации граждан, являясь одновременно и субъектом, и объектом публичного управления в соответствующих территориальных пределах. Однако специфические свойства местного сообщества не отменяют его природу как объединения граждан, понимаемого в широком, конституционно-правовом, плане, и, соответственно, не могут служить препятствием для распространения на местные сообщества положений ч. 4 ст. 125 Конституции РФ и ст. 96 ФКЗ о Конституционном Суде РФ, закрепляющих право объединения граждан на обращение в Конституционный Суд РФ <2>. Речь идет о том, что содержание тех или иных конституционно-правовых терминов, выступающих предельно обобщенными категориями, подлежащими конкретизации в различных отраслях национального законодательства, не может ограничиваться нормативным содержанием какой-либо одной отрасли права, если только иное прямо не следует из существа соответствующих конституционных положений <3>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.

<2> Справедливости ради стоит отметить, что по данному вопросу в литературе высказано и иное - противоположенное - мнение. См.: Фадеев В.И. О праве органов местного самоуправления на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации // Актуальные проблемы реформы местного самоуправления. Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. 2004. N 26(246). С. 18 - 27.

<3> Подтверждением этого может служить, например, получивший всестороннее обоснование в решениях Конституционного Суда РФ подход, заключающийся в недопустимости отождествления весьма широкого, глубокого по содержанию конституционного понятия "собственность" с гражданско-правовым понятием собственности. См., напр.: п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 31 мая 2005 г. N 6-П // СЗ РФ. 2005. N 23. Ст. 2311.

Из приведенной правовой позиции Конституционного Суда РФ вытекает, что право на судебную защиту в конституционном судопроизводстве, являясь разновидностью коллективных муниципальных прав местного сообщества <1>, может быть реализовано от имени местного сообщества выборным должностным лицом, органами местного самоуправления, а также самим населением муниципального образования. Это находит подтверждение в практике Конституционного Суда РФ. Так, по состоянию на сегодняшний день Конституционным Судом вынесены решения по жалобам глав города Твери и Тверской городской Думы <2>, администраций Пензы <3>, Волгограда <4>, муниципального образования "Смольнинское" <5>, города Коряжма <6>, муниципального образования "город Инта" <7>, муниципального образования "город Новодвинск" <8>, города Ельца Липецкой области и Елецкого городского Совета депутатов <9>, муниципального совета муниципального образования города Красное село Санкт-Петербурга <10>.

--------------------------------

<1> См.: Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: Учеб. пособие. М., 2004. С. 306 - 329.

<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. N 5-П.

<3> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 11 июля 2002 г. N 207-О // Архив КС РФ. 2002.

<4> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 9 апреля 2003 г. N 132-О.

<5> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 5 июня 2003 г. N 274-О // ВКС РФ. 2003. N 6.

<6> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 15 февраля 2005 г. N 58-О // Архив КС РФ. 2005.

<7> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 10 марта 2005 г. N 13-О // Архив КС РФ. 2005.

<8> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 9 июня 2005 г. N 224-О.

<9> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 18 июля 2006 г. N 323-О // Архив КС РФ. 2006.

<10> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2005 г. N 225-О // ВКС РФ. 2005. N 6.

В научной литературе, правда, такой подход Конституционного Суда РФ до сих пор подвергается сомнению: например, по той причине, что Конституция РФ различает органы местного самоуправления и объединения граждан в качестве самостоятельных и совершенно разных субъектов права <1>. Не ставя под сомнение наличие конституционно-правовых различий между органами местного самоуправления и объединениями граждан, полагаем, однако, что для понимания логики рассматриваемого подхода Конституционного Суда РФ более важен вопрос о самой природе муниципальных органов, их месте и роли внутри системы местного самоуправления и, соответственно, в реализации муниципальной власти местным сообществом как публично-территориальным объединением граждан.

--------------------------------

<1> См.: Чаптыков А.В. Субъекты права на обращение в Конституционный Суд РФ в порядке конкретного нормоконтроля // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 4.

Из решений, принятых Конституционным Судом РФ по обращениям муниципальных образований в лице их органов, видно, что Суд признает допустимыми конституционные жалобы органов местного самоуправления в том случае, если муниципальные органы выступают не с собственным интересом, а исключительно в защиту прав населения муниципального образования, являются непосредственными представителями граждан в процессе реализации ими своих конституционных прав и свобод. Это в полной мере соответствует ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, согласно которой местное самоуправление осуществляется гражданами не только посредством прямого волеизъявления, но и через выборные и иные органы местного самоуправления (здесь, очевидно, предполагается, что полномочия "иных органов местного самоуправления" производны от полномочий "выборных органов"). Иными словами, муниципальные органы (глава муниципального образования, представительный орган муниципального образования), составляя организационно-правовые начала публично-территориальной самоорганизации населения (местного самоуправления), обеспечивают необходимую степень упорядоченности и целостности муниципальной корпорации, получая тем самым право действовать от имени и в интересах местного сообщества.

Будучи связанными Конституцией РФ, федеральным законом и волеизъявлением избирателей действовать в интересах местного сообщества, органы местного самоуправления вправе и обязаны отстаивать конституционно-правовые интересы муниципального образования перед региональными и федеральными властями в процедурах конституционного судопроизводства, если такие интересы находятся под угрозой. При этом - подчеркнем еще раз - они действуют как организационно-правовой элемент структуры местного самоуправления (местного сообщества), выступают от имени и в интересах последнего, что в полной мере охватывается ст. 96 ФКЗ о Конституционном Суде РФ.

Необходимо иметь в виду, что сформулированная Конституционным Судом правовая позиция, признающая муниципальные образования субъектами обращения в Конституционный Суд, не исключает необходимости его надлежащего законодательного урегулирования <1>, что позволило бы в том числе более детально определить порядок и особенности обращения в Суд от имени муниципального образования органов местного самоуправления, с одной стороны, и непосредственно населения - с другой. Важно, чтобы в конституционном обращении органа местного самоуправления получил обоснование тот факт, что в соответствующем деле выражен интерес не самого органа, а муниципального образования как "территориального объединения граждан, коллективно реализующего на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления". Что же касается процедуры, то в целом она должна соответствовать процедуре обращений граждан <2>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Гриценко Е.В. Содержание и субъекты права на местное самоуправление по российскому законодательству // Академический юридический журнал. 2001. N 3; Шугрина Е.С. Особенности обращения органов местного самоуправления в Конституционный Суд РФ // Модели конституционной юстиции в современном мире: Материалы научной конференции, проведенной 25 - 26 мая 2006 г. юридическим факультетом СПбГУ совместно с Конституционным Судом РФ. СПб., 2007. С. 156 - 157.

<2> См. об этом подробнее: Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия России / Под ред. Т.Г. Морщаковой. М., 2003. Т. 1. С. 34 - 35.

Следует заметить, что, принимая ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., федеральный законодатель в определенной мере учел вышеприведенную правовую позицию Конституционного Суда РФ и сделал некоторые шаги (вольно или невольно?) на пути к признанию права органов местного самоуправления на конституционную жалобу. Речь идет о следующем.

Согласно ч. 5 ст. 7 указанного Федерального закона, если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт РФ либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления НЕ СООТВЕТСТВУЕТ КОНСТИТУЦИИ РФ (выделено авт. - Н.Б.), федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта РФ, ВОПРОС О СООТВЕТСТВИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ИЛИ ИНОГО НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА РФ ЛИБО ЗАКОНА ИЛИ ИНОГО НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА СУБЪЕКТА РФ по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления КОНСТИТУЦИИ РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта РФ РАЗРЕШАЕТСЯ СООТВЕТСТВУЮЩИМ СУДОМ. Вопрос же о соответствии нормативных правовых актов федерального и регионального уровней Конституции РФ может быть решен лишь в рамках конституционного судопроизводства. Правда, данное законоположение, во-первых, прямо не называет того субъекта, который вправе инициировать судебное разбирательство в связи с наличием установленных законом обстоятельств; признание в качестве такого субъекта органов местного самоуправления может из него лишь выводиться. Во-вторых, представляется, что, несмотря на возможность, допустимость урегулирования подобного вопроса в ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., более корректно, в том числе с точки зрения необходимости рационального структурирования законодательства, предусмотреть право органов местного самоуправления на обращение в Конституционный Суд РФ в ФКЗ о Конституционном Суде РФ.