- •Местное самоуправление и конституционное правосудие
- •Н.С. Бондарь
- •Глава 1. Конституция - местное самоуправление - муниципальная демократия: баланс власти и свободы
- •1.1. Конституция - ценностно-правовая основа
- •1.1.1. Конституция - свод ценностно-правовых нормативов
- •1.1.2. В основе сущностных характеристик Конституции рф -
- •1.1.3. Конституция как отражение противоречий
- •1.2. Местное самоуправление - публично-властная форма
- •1.2.1. От государственно-управленческой -
- •1.2.2. Местное самоуправление - демократия
- •1.2.3. Муниципальная демократия против
- •1.2.4. Муниципальная демократия как форма реализации
- •1.2.5. Системные характеристики институтов
- •1.2.6. Конституционные начала муниципальной демократии
- •1.3. Местное самоуправление в системе российской
- •1.3.1. Триединая конституционно-правовая природа местного
- •1.3.1.1. Местное самоуправление как институт
- •1.3.1.2. Местное самоуправление как выражение
- •1.3.1.3. Местное самоуправление как институт
- •1.3.2. Конституционный Суд о местном самоуправлении
- •1.3.3. Конституционные параметры соотношения местного
- •1.3.3.1. Конституционный Суд рф о "включенности" местного
- •1.3.3.2. Европейский суд о сочетании
- •1.3.4. Новые законодательные подходы к компетенционному
- •1.3.5. Конституционный Суд о самостоятельности местного
- •1.4. Территориальная организация местного самоуправления -
- •1.4.1. Муниципальное образование как пространственная
- •1.4.1.1. Местное сообщество - социально-территориальная
- •1.4.1.2. "Личность - местное сообщество" как отражение
- •1.4.2. О сочетании поселенческого и
- •1.4.3. Конституционный Суд рф о недопустимости подмены
- •1.4.4. Возможно ли ограничение (самоограничение)
- •1.4.5. Конституционный Суд о возможности территориального
- •1.4.6. Новое в правовом регулировании территориальной
- •1.4.6.1. Унификация территориальной организации местного
- •1.4.6.2. При переходе к новой территориальной организации
- •1.4.7. Конституционно-судебные споры по поводу учета
- •1.4.7.1. "Конституционное дело" жителей
- •1.4.7.2. "Якутские" конституционно-судебные споры
- •1.4.8. Новое федеральное регулирование: допускается ли
- •Глава 2. Муниципальное право - юридическая форма выражения ценностей муниципальной демократии
- •2.1. Местное самоуправление - решающий фактор становления
- •2.1.1. Развитие местного самоуправления - основа
- •2.1.2. Нормативные правовые, формально-юридические факторы
- •2.1.3. Научно-теоретические основы формирования
- •2.2. О предмете муниципального права
- •2.2.1. Самоуправленческие отношения - материальная основа
- •2.2.2. Система и виды самоуправленческих отношений
- •2.2.3. Особенности самоуправленческих отношений:
- •2.3. Муниципальное право - самостоятельная отрасль права,
- •2.4. Муниципально-правовые нормы и институты
- •2.4.1. Правовая норма - первичная ячейка муниципального
- •2.4.2. О юридических свойствах актов
- •2.4.2.1. Могут ли муниципально-правовые нормы
- •2.4.2.2. Прямое действие
- •2.4.2.3. Формальная определенность
- •2.4.2.4. Общеизвестность, доступность
- •2.4.2.5. Обязательность муниципально-правовых актов
- •2.4.3. Нормативно-договорная форма институтов
- •2.5. Устав муниципального образования
- •2.5.1. Юридическая природа устава муниципального
- •2.5.2. Пределы муниципально-уставного
- •2.5.3. Порядок принятия, внесение изменений, регистрация
- •2.6. Международно-правовые акты в муниципальном праве
- •2.6.1. Виды международно-правовых источников
- •2.6.2. Приоритет международно-правовых норм перед
- •2.6.3. Решения Европейского суда по правам человека
- •2.6.3.1. Все ли решения Европейского суда являются
- •2.6.3.2. Практика Европейского суда
- •2.7. Конституционная модель местного самоуправления как
- •2.7.1. Конституция рф - правовая основа
- •2.7.2. Региональный уровень конституционного обоснования
- •2.7.3. Развитие конституционных начал муниципальной
- •Глава 3. Конституционно-судебный контроль в муниципально-правовой сфере: природа, реализация
- •3.1. Суд в конституционной системе гарантий
- •3.1.1. "Гарантирование местного самоуправления" -
- •3.1.2. Конституционная система гарантирования
- •3.1.3. Судебная защита местного самоуправления
- •3.1.3.1. Субъекты права на судебную защиту
- •3.1.3.2. В суде могут быть оспорены любые акты,
- •3.1.4. Формы судопроизводства по защите прав
- •3.2. Конституционный Суд рф: не только хранитель, но и
- •3.2.1. Преобразовательная функция Конституционного Суда,
- •3.2.1.1. Толкование Конституции - форма ее преобразования
- •3.2.1.2. Преобразование конституционного регулирования
- •3.2.1.3. Конституционное истолкование норм муниципального
- •3.2.1.4. Правопреобразующее значение
- •3.2.2. Конституционное правосудие - гарант "живой"
- •3.3. Право на конституционную жалобу в защиту местного
- •3.3.1. Юридическая природа права на конституционную жалобу
- •3.3.2. Какие требования предъявляются к оформлению
- •3.3.3. Субъекты конституционной жалобы:
- •3.3.4. Муниципальные образования -
- •3.3.5. Муниципальные предприятия и учреждения как субъекты
- •3.3.6. Запросы общеюрисдикционных и арбитражных судов
- •3.4. О требованиях допустимости конституционной жалобы
- •3.4.1. Подведомственность конституционной жалобы
- •3.4.2. Форма нормативно-правового акта
- •3.4.2.1. Региональные законы - основной вид актов
- •3.4.2.2. Постановления Правительства как предмет
- •3.4.2.3. Проверка актов местного самоуправления
- •3.4.3. Предмет конституционной жалобы - действующий
- •3.5. Решения Конституционного Суда рф -
- •3.5.1. О юридической природе решений Конституционного
- •3.5.2. Решения Конституционного Суда как воплощение
- •3.5.3. Правовые позиции - квинтэссенция
- •3.5.4. Рекомендации Конституционного Суда законодателю
- •3.5.5. Без исполнения решений Конституционного Суда
- •3.5.6. Решения Конституционного Суда как выражение баланса
- •Глава 4. Муниципальная собственность как экономическое выражение демократии и достойной жизни населения
- •4.1. Собственность, власть и свобода
- •4.1.1. Самостоятельность политической
- •4.1.2. Конституционное единство
- •4.1.3. Об основных началах социально-экономического
- •4.1.4. Конституционная природа социально-экономических
- •4.2. Муниципальная собственность - экономическое выражение
- •4.2.1. Преобразование отношений собственности:
- •4.2.1.1. Европейские правовые стандарты сочетания
- •4.2.1.2. Россия в поиске баланса капитализации
- •4.2.2. Муниципальное имущество как объект муниципальной
- •4.2.2.1. Конституционный Суд о недопустимости
- •4.2.2.2. Недопустимость передачи муниципального имущества
- •4.2.2.3. Экономическое "благосостояние" муниципалитетов
- •4.2.2.4. Приватизация объектов муниципальной собственности:
- •4.2.3. Управление муниципальной собственностью
- •4.2.3.1. Реализация муниципальной собственности
- •4.2.3.2. Публично-правовые механизмы реализации
- •4.2.3.3. Органы по управлению объектами муниципальной
- •4.3. Муниципальная собственность и социальные реформы:
- •4.3.1. Экономические основы местного самоуправления как
- •4.3.2. Муниципальная собственность -
- •4.3.3. Достоинство личности и достойная жизнь -
- •4.3.4. Обеспечение достойной жизни -
- •4.3.5. Социально-экономические полномочия
- •4.3.5.1. Федеральный уровень регламентации
- •4.3.5.2. Региональный уровень законодательного
- •4.3.5.3. "Социальная нагрузка" местного самоуправления
- •4.3.6. Муниципальные услуги - воплощение
- •4.3.6.1. Муниципальные услуги как правовая категория
- •4.3.6.2. Муниципальные услуги как юридическая форма
- •4.4. Социально-территориальное равноправие -
- •4.4.1. Сочетание равенства и свободы - основа
- •4.4.2. Социально-территориальное неравенство -
- •4.4.3. Финансовое выравнивание как институт
- •4.4.4. Социально-территориальное равноправие в соотношении
- •4.4.5. Территориальная организация населения: "позитивный"
- •4.4.6. Конституционное обоснование уровней
- •4.4.7. Муниципальное обеспечение
- •Глава 5. Права и свободы как институт муниципальной демократии
- •5.1. Конституционный и муниципальный уровни
- •5.1.1. Регулирование и защита прав и свобод
- •5.1.2. Территориально-публичные начала нормативного
- •5.2. Конституционные права и свободы человека и гражданина
- •5.2.1. Человек и гражданин в местном самоуправлении:
- •5.2.2. Правовое положение личности в местном
- •5.2.3. Конституционные права и свободы как фактор
- •5.2.3.1. Личные права как институт саморегуляции
- •5.2.3.2. Свобода передвижения, выбор места пребывания
- •5.2.3.3. Местное самоуправление -
- •5.2.4. Социально-экономические права и свободы
- •5.2.5. Политические права и свободы
- •5.2.5.1. Право граждан рф участвовать
- •5.2.5.2. Конституционный Суд рф о политических правах и
- •5.3. Муниципально-правовой статус личности:
- •5.3.1. Муниципально-правовой статус личности:
- •5.3.2. Право на осуществление местного самоуправления -
- •5.3.2.1. Конституционный Суд о нормативной природе
- •5.3.2.2. Комплексный характер конституционного права
- •5.3.3. Конституционное обоснование
- •5.3.4. Способы нормативно-правовой легитимации параметров
- •5.3.5. Муниципально-правовое регулирование
- •5.4. Система прав и свобод в местном самоуправлении
- •5.4.1. Формирование системы муниципальных прав и свобод:
- •5.4.2. Общая характеристика системы прав и свобод
- •5.4.2.1. Политические права и свободы как институт
- •5.4.2.2. Социально-экономические права и свободы
- •5.4.3. Открытый характер системы прав и свобод
3.2.1.2. Преобразование конституционного регулирования
местного самоуправления посредством разрешения
конституционно-правовых споров
Преобразование конституционного регулирования местного самоуправления обеспечивается не только в рамках процедуры дачи разъяснения того или иного положения Основного Закона в связи с запросом о толковании Конституции, но также при рассмотрении конкретных конституционно-правовых споров, разрешение которых - формулирование итогового вывода о конституционности или неконституционности оспариваемого законоположения - требует выявления смысла и существа конституционно-правового подхода к данному вопросу, в том числе в системе действующего правового регулирования. Закономерным результатом такой конституционно-судебной деятельности является уяснение и истолкование прямых и обратных связей между положениями Конституции и текущим законодательством, их синхронизация в соответствии с требованиями иерархичности правовой системы, с одной стороны, и обогащение, наращивание нормативного потенциала конституционных принципов и норм - с другой.
В этом плане разрешение в рамках высшего судебного нормоконтроля конституционности указанных в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ нормативных правовых актов имеет прямой выход также на развитие конституционных институтов местного самоуправления: устранение дефектных с конституционной точки зрения норм из правовой системы ("негативный законодатель") либо подтверждение конституционной обоснованности и допустимости использования соответствующих законодательных решений в данной области.
К примеру, Постановлением от 11 ноября 2003 г. N 16-П Конституционный Суд РФ признал не противоречащим Конституции РФ оспариваемое положение абз. четвертого п. 2 ст. 81 Закона Челябинской области от 13 ноября 1997 г. "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области". Данное положение предусматривает право органов государственной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению между местными бюджетами муниципальных образований регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи, переданных из областного бюджета в порядке межбюджетного регулирования на основе единых принципов и условий, определяемых в законе Челябинской области об областном бюджете на очередной финансовый год с целью выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности. Причина состоит в том, что такому распределению подлежат средства собственных бюджетных доходов субъекта РФ, полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований - районов ограничены применением единых принципов и методик установления нормативов отчислений от регулирующих доходов и распределения средств финансовой помощи, а реализация этих полномочий не должна нарушать финансовую самостоятельность муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований.
Также были признаны конституционными положения абз. третьего и пятого п. 2 ст. 81 указанного регионального Закона. Эти положения предусматривают право органов государственной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по составлению сводных прогнозных показателей социально-экономического развития соответствующих территорий, а также по составлению и представлению свода отчетов об исполнении местных бюджетов муниципальных образований, находящихся в границах соответствующей территории, поскольку реализация указанных полномочий должна осуществляться в целях координации и взаимодействия муниципальных образований.
Одновременно Суд пришел к выводу о несоответствии Конституции РФ положения абз. второго п. 2 ст. 81 проверяемого Закона. Этим абзацем предусматривалось право органов государственной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению и закреплению расходов бюджетов. Причиной является то, что, как установил Конституционный Суд РФ, оно характеризуется неопределенностью нормативного содержания, вследствие чего его реализация в системе действующего правового регулирования может повлечь нарушение финансовой самостоятельности муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований.
В основу же данных выводов Конституционного Суда РФ был положен выявленный им - применительно к предметной сфере обращения - смысл ряда норм Основного Закона. Последние, как было установлено, в своей взаимосвязи предполагают необходимость достижения баланса конституционных ценностей, получающих воплощение в гарантированности принципа финансовой самостоятельности муниципальных образований, с одной стороны, и в выравнивании уровня их социально-экономического развития, в том числе путем справедливого перераспределения публичных финансов, включая бюджетные средства, в целях выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований - с другой. Данные требования, согласно рассматриваемому Постановлению, должны учитываться и при реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться, как это вытекает из ст. 132 (ч. 2) Конституции РФ, федеральным законом или законом субъекта РФ с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Преобразовательная функция Конституционного Суда РФ может обеспечиваться и в процессе разрешения компетенционных споров между высшими органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, включая и споры, касающиеся вопросов местного самоуправления. Несмотря на то что подобные вопросы редко ставились перед Конституционным Судом РФ, они потенциально имеют важное значение для развития конституционного регулирования местного самоуправления посредством конкретизации конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями и органами государственной власти в муниципально-правовой сфере и, таким образом, уточнения нормативных правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации.
В качестве примера межрегионального компетенционно-правового спора, касающегося вопросов местного самоуправления, можно привести рассмотренное Конституционным Судом РФ в 2000 г. дело по ходатайству Московской областной Думы о разрешении спора о компетенции между Московской областной Думой и Московской городской Думой по определению состава территорий в связи с принятием московским законодателем решения об отнесении аэропорта "Шереметьево" к территории города Москвы (ранее аэропорт располагался на территории муниципальных образований - городов Химки, Лобня и Солнечногорского района) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 8 июня 2000 г. N 90-О // Архив КС РФ. 2000.
16 июля 1997 г. Московская городская Дума приняла в новой редакции Закон города Москвы "О территориальном делении города Москвы", в соответствии с которым аэропорт "Шереметьево" включен в состав территории города Москвы (ст. 2), а территория аэропорта входит в границы Молжаниновского района Северного административного округа города Москвы (ст. 4).
По мнению Московской областной Думы, включение территории аэропорта "Шереметьево" в состав города Москвы законом этого субъекта РФ является нарушением конституционного требования об изменении границ между субъектами РФ с их взаимного согласия и противоречит ст. 67 (ч. 3) и 73 Конституции РФ.
Конституционный Суд пришел к следующим выводам.
Правовой статус территории аэропорта "Шереметьево" определяется нормативными правовыми актами, направленными на решение вопросов, касающихся административно-территориального и государственного устройства, владения и пользования землей и инфраструктурой аэропорта в рамках административно-хозяйственного подчинения, отношений по поводу аренды территории аэропорта, налоговых и природоохранительных отношений и др.
С принятием Конституции РФ отношения между городом Москвой и Московской областью приобрели качественно новый характер, что вытекает из ряда ее статей: город Москва и Московская область являются равноправными субъектами РФ (ст. 5 и 65); границы между ними могут быть изменены только с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67); вопросы федеративного устройства и территории отнесены к ведению Российской Федерации (п. "б" ст. 71), а вопросы владения, пользования и распоряжения землей - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. "в" ч. 1 ст. 72); вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов город Москва и Московская область наделены всей полнотой государственной власти (ст. 73).
Статья 93 ФКЗ о Конституционном Суде РФ в числе условий допустимости ходатайства о разрешении спора о компетенции предусматривает невозможность разрешения спора иным способом (п. 3 ч. 1). Одним из таких способов, как следует из п. 7 ч. 1 той же статьи, является обращение к Президенту РФ в порядке, установленном ст. 85 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти субъектов РФ; в случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
С учетом того что вопрос, поставленный в ходатайстве Московской областной Думы, по своему правовому, политическому и экономическому содержанию имеет исторически сложившийся комплексный характер, и в соответствии с требованием о необходимости использования иных способов для разрешения спора, одним из которых является обращение соответствующего органа государственной власти к Президенту РФ в порядке, предусмотренном ст. 85 Конституции РФ и п. 7 ч. 1 ст. 93 ФКЗ о Конституционном Суде РФ, ходатайство Московской областной Думы признано недопустимым, поскольку заявитель не использовал указанную конституционную возможность для решения спора.
В Определении от 14 декабря 2000 г. N 245-О о разъяснении приведенного решения <1> Конституционный Суд РФ конкретизировал сформулированную в нем правовую позицию о необходимости использования региональными властями согласительных процедур, указав при этом следующее. Во-первых, отсутствие федерального закона, регулирующего процессуальный порядок осуществления согласительных процедур, не является препятствием для реализации положений ст. 85 Конституции РФ как нормы высшей юридической силы и прямого действия (что подтверждается практикой использования согласительных процедур Президентом РФ для разрешения разногласий между органами государственной власти субъектов РФ). Во-вторых, использование согласительных процедур является правом Президента РФ, а не его обязанностью. В-третьих, если же Президент РФ в течение месяца не использовал их либо если они не привели к разрешению спора, то дело может быть рассмотрено Конституционным Судом РФ как по инициативе Президента РФ, так и по ходатайству заявителя <2>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. N 245-О // Архив КС РФ. 2000.
<2> Законом города Москвы от 15 октября 2003 г. "О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве" территория аэропорта "Шереметьево" включена в состав территории внутригородского муниципального образования "Молжаниновское" (ст. 60) // Тверская, 13. 2003. 13 нояб.
Конституционная корректировка сложившейся правоприменительной практики, которая придала (может придать) неконституционный смысл нормам текущего законодательства о местном самоуправлении, также направлена в конечном счете на разрешение конституционно-правового спора и имеет известный преобразовательный эффект, оказывая воздействие на функционирование конституционных институтов местного самоуправления и обеспечивая конституционный режим их реализации.