- •Местное самоуправление и конституционное правосудие
- •Н.С. Бондарь
- •Глава 1. Конституция - местное самоуправление - муниципальная демократия: баланс власти и свободы
- •1.1. Конституция - ценностно-правовая основа
- •1.1.1. Конституция - свод ценностно-правовых нормативов
- •1.1.2. В основе сущностных характеристик Конституции рф -
- •1.1.3. Конституция как отражение противоречий
- •1.2. Местное самоуправление - публично-властная форма
- •1.2.1. От государственно-управленческой -
- •1.2.2. Местное самоуправление - демократия
- •1.2.3. Муниципальная демократия против
- •1.2.4. Муниципальная демократия как форма реализации
- •1.2.5. Системные характеристики институтов
- •1.2.6. Конституционные начала муниципальной демократии
- •1.3. Местное самоуправление в системе российской
- •1.3.1. Триединая конституционно-правовая природа местного
- •1.3.1.1. Местное самоуправление как институт
- •1.3.1.2. Местное самоуправление как выражение
- •1.3.1.3. Местное самоуправление как институт
- •1.3.2. Конституционный Суд о местном самоуправлении
- •1.3.3. Конституционные параметры соотношения местного
- •1.3.3.1. Конституционный Суд рф о "включенности" местного
- •1.3.3.2. Европейский суд о сочетании
- •1.3.4. Новые законодательные подходы к компетенционному
- •1.3.5. Конституционный Суд о самостоятельности местного
- •1.4. Территориальная организация местного самоуправления -
- •1.4.1. Муниципальное образование как пространственная
- •1.4.1.1. Местное сообщество - социально-территориальная
- •1.4.1.2. "Личность - местное сообщество" как отражение
- •1.4.2. О сочетании поселенческого и
- •1.4.3. Конституционный Суд рф о недопустимости подмены
- •1.4.4. Возможно ли ограничение (самоограничение)
- •1.4.5. Конституционный Суд о возможности территориального
- •1.4.6. Новое в правовом регулировании территориальной
- •1.4.6.1. Унификация территориальной организации местного
- •1.4.6.2. При переходе к новой территориальной организации
- •1.4.7. Конституционно-судебные споры по поводу учета
- •1.4.7.1. "Конституционное дело" жителей
- •1.4.7.2. "Якутские" конституционно-судебные споры
- •1.4.8. Новое федеральное регулирование: допускается ли
- •Глава 2. Муниципальное право - юридическая форма выражения ценностей муниципальной демократии
- •2.1. Местное самоуправление - решающий фактор становления
- •2.1.1. Развитие местного самоуправления - основа
- •2.1.2. Нормативные правовые, формально-юридические факторы
- •2.1.3. Научно-теоретические основы формирования
- •2.2. О предмете муниципального права
- •2.2.1. Самоуправленческие отношения - материальная основа
- •2.2.2. Система и виды самоуправленческих отношений
- •2.2.3. Особенности самоуправленческих отношений:
- •2.3. Муниципальное право - самостоятельная отрасль права,
- •2.4. Муниципально-правовые нормы и институты
- •2.4.1. Правовая норма - первичная ячейка муниципального
- •2.4.2. О юридических свойствах актов
- •2.4.2.1. Могут ли муниципально-правовые нормы
- •2.4.2.2. Прямое действие
- •2.4.2.3. Формальная определенность
- •2.4.2.4. Общеизвестность, доступность
- •2.4.2.5. Обязательность муниципально-правовых актов
- •2.4.3. Нормативно-договорная форма институтов
- •2.5. Устав муниципального образования
- •2.5.1. Юридическая природа устава муниципального
- •2.5.2. Пределы муниципально-уставного
- •2.5.3. Порядок принятия, внесение изменений, регистрация
- •2.6. Международно-правовые акты в муниципальном праве
- •2.6.1. Виды международно-правовых источников
- •2.6.2. Приоритет международно-правовых норм перед
- •2.6.3. Решения Европейского суда по правам человека
- •2.6.3.1. Все ли решения Европейского суда являются
- •2.6.3.2. Практика Европейского суда
- •2.7. Конституционная модель местного самоуправления как
- •2.7.1. Конституция рф - правовая основа
- •2.7.2. Региональный уровень конституционного обоснования
- •2.7.3. Развитие конституционных начал муниципальной
- •Глава 3. Конституционно-судебный контроль в муниципально-правовой сфере: природа, реализация
- •3.1. Суд в конституционной системе гарантий
- •3.1.1. "Гарантирование местного самоуправления" -
- •3.1.2. Конституционная система гарантирования
- •3.1.3. Судебная защита местного самоуправления
- •3.1.3.1. Субъекты права на судебную защиту
- •3.1.3.2. В суде могут быть оспорены любые акты,
- •3.1.4. Формы судопроизводства по защите прав
- •3.2. Конституционный Суд рф: не только хранитель, но и
- •3.2.1. Преобразовательная функция Конституционного Суда,
- •3.2.1.1. Толкование Конституции - форма ее преобразования
- •3.2.1.2. Преобразование конституционного регулирования
- •3.2.1.3. Конституционное истолкование норм муниципального
- •3.2.1.4. Правопреобразующее значение
- •3.2.2. Конституционное правосудие - гарант "живой"
- •3.3. Право на конституционную жалобу в защиту местного
- •3.3.1. Юридическая природа права на конституционную жалобу
- •3.3.2. Какие требования предъявляются к оформлению
- •3.3.3. Субъекты конституционной жалобы:
- •3.3.4. Муниципальные образования -
- •3.3.5. Муниципальные предприятия и учреждения как субъекты
- •3.3.6. Запросы общеюрисдикционных и арбитражных судов
- •3.4. О требованиях допустимости конституционной жалобы
- •3.4.1. Подведомственность конституционной жалобы
- •3.4.2. Форма нормативно-правового акта
- •3.4.2.1. Региональные законы - основной вид актов
- •3.4.2.2. Постановления Правительства как предмет
- •3.4.2.3. Проверка актов местного самоуправления
- •3.4.3. Предмет конституционной жалобы - действующий
- •3.5. Решения Конституционного Суда рф -
- •3.5.1. О юридической природе решений Конституционного
- •3.5.2. Решения Конституционного Суда как воплощение
- •3.5.3. Правовые позиции - квинтэссенция
- •3.5.4. Рекомендации Конституционного Суда законодателю
- •3.5.5. Без исполнения решений Конституционного Суда
- •3.5.6. Решения Конституционного Суда как выражение баланса
- •Глава 4. Муниципальная собственность как экономическое выражение демократии и достойной жизни населения
- •4.1. Собственность, власть и свобода
- •4.1.1. Самостоятельность политической
- •4.1.2. Конституционное единство
- •4.1.3. Об основных началах социально-экономического
- •4.1.4. Конституционная природа социально-экономических
- •4.2. Муниципальная собственность - экономическое выражение
- •4.2.1. Преобразование отношений собственности:
- •4.2.1.1. Европейские правовые стандарты сочетания
- •4.2.1.2. Россия в поиске баланса капитализации
- •4.2.2. Муниципальное имущество как объект муниципальной
- •4.2.2.1. Конституционный Суд о недопустимости
- •4.2.2.2. Недопустимость передачи муниципального имущества
- •4.2.2.3. Экономическое "благосостояние" муниципалитетов
- •4.2.2.4. Приватизация объектов муниципальной собственности:
- •4.2.3. Управление муниципальной собственностью
- •4.2.3.1. Реализация муниципальной собственности
- •4.2.3.2. Публично-правовые механизмы реализации
- •4.2.3.3. Органы по управлению объектами муниципальной
- •4.3. Муниципальная собственность и социальные реформы:
- •4.3.1. Экономические основы местного самоуправления как
- •4.3.2. Муниципальная собственность -
- •4.3.3. Достоинство личности и достойная жизнь -
- •4.3.4. Обеспечение достойной жизни -
- •4.3.5. Социально-экономические полномочия
- •4.3.5.1. Федеральный уровень регламентации
- •4.3.5.2. Региональный уровень законодательного
- •4.3.5.3. "Социальная нагрузка" местного самоуправления
- •4.3.6. Муниципальные услуги - воплощение
- •4.3.6.1. Муниципальные услуги как правовая категория
- •4.3.6.2. Муниципальные услуги как юридическая форма
- •4.4. Социально-территориальное равноправие -
- •4.4.1. Сочетание равенства и свободы - основа
- •4.4.2. Социально-территориальное неравенство -
- •4.4.3. Финансовое выравнивание как институт
- •4.4.4. Социально-территориальное равноправие в соотношении
- •4.4.5. Территориальная организация населения: "позитивный"
- •4.4.6. Конституционное обоснование уровней
- •4.4.7. Муниципальное обеспечение
- •Глава 5. Права и свободы как институт муниципальной демократии
- •5.1. Конституционный и муниципальный уровни
- •5.1.1. Регулирование и защита прав и свобод
- •5.1.2. Территориально-публичные начала нормативного
- •5.2. Конституционные права и свободы человека и гражданина
- •5.2.1. Человек и гражданин в местном самоуправлении:
- •5.2.2. Правовое положение личности в местном
- •5.2.3. Конституционные права и свободы как фактор
- •5.2.3.1. Личные права как институт саморегуляции
- •5.2.3.2. Свобода передвижения, выбор места пребывания
- •5.2.3.3. Местное самоуправление -
- •5.2.4. Социально-экономические права и свободы
- •5.2.5. Политические права и свободы
- •5.2.5.1. Право граждан рф участвовать
- •5.2.5.2. Конституционный Суд рф о политических правах и
- •5.3. Муниципально-правовой статус личности:
- •5.3.1. Муниципально-правовой статус личности:
- •5.3.2. Право на осуществление местного самоуправления -
- •5.3.2.1. Конституционный Суд о нормативной природе
- •5.3.2.2. Комплексный характер конституционного права
- •5.3.3. Конституционное обоснование
- •5.3.4. Способы нормативно-правовой легитимации параметров
- •5.3.5. Муниципально-правовое регулирование
- •5.4. Система прав и свобод в местном самоуправлении
- •5.4.1. Формирование системы муниципальных прав и свобод:
- •5.4.2. Общая характеристика системы прав и свобод
- •5.4.2.1. Политические права и свободы как институт
- •5.4.2.2. Социально-экономические права и свободы
- •5.4.3. Открытый характер системы прав и свобод
3.2. Конституционный Суд рф: не только хранитель, но и
преобразователь конституционной модели
местного самоуправления
Место и роль Конституционного Суда РФ в системе разделения властей, его основные функции и полномочия как судебного органа конституционного контроля определяются прежде всего тем обстоятельством, что Конституционный Суд - хранитель Конституции. В этом плане обеспечение стабильности Конституции, незыблемости конституционного строя, охрана признаваемых Российской Федерацией прав и свобод человека и гражданина - важнейшая задача Конституционного Суда.
Вместе с тем это не означает, что Конституционный Суд является неким хранителем древности, если даже эта древность имеет высшее правовое (конституционное) оформление. Тот факт, что Конституционный Суд РФ, осуществляя в рамках своих полномочий рассмотрение конкретных дел, "решает исключительно вопросы права" (ч. 2 ст. 3 ФКЗ о Конституционном Суде РФ), не исключает необходимости осуществления функций конституционного контроля не только на основе формально-юридических оценок проверяемого нормативного правового акта с точки зрения его соответствия букве Конституции, но и с учетом требований общеправовых принципов справедливости, равенства, достоинства личности, соразмерности и пропорциональности, баланса власти и свободы, которые имеют в своей основе не только нормативно-правовое, но и социальное, экономическое, политическое, социокультурное содержание. Поэтому Конституционный Суд не только хранитель, но и интерпретатор, активный преобразователь Конституции и конституционных институтов российской государственности, включая местное самоуправление, в соответствии с объективными процессами развития общества и государства.
3.2.1. Преобразовательная функция Конституционного Суда,
основные способы ее реализации в муниципальной сфере
Творчески-преобразовательная, динамическая функция Конституционного Суда обеспечивается с помощью различных способов конституционно-судебного контроля в рамках определенных Конституцией РФ (ст. 125) полномочий Конституционного Суда РФ. Одним из основных способов конституционно-судебного контроля, с помощью которого реализуется данная функция, является толкование норм Конституции РФ.
3.2.1.1. Толкование Конституции - форма ее преобразования
без изменения текста
С помощью официального толкования Конституции обеспечивается как государственно-правовая (конституционная) оценка соответствующих сфер социальной действительности, так и развитие содержания самих конституционных норм без изменения текста конституционных статей и одновременно обоснование отраслевого законодательства, конкретизирующего данные конституционные нормы и институты.
Речь идет о постепенном преобразовании Конституции под влиянием общественного развития. Фактическая конституция как выражение соотношения основных социальных сил с точки зрения реальных (а не формально-юридических) характеристик суверенитета, власти, собственности, свободы в обществе развивается без изменения текста юридической конституции; Конституционный же Суд, толкуя нормы Конституции при разрешении конкретных споров (казуальное толкование) или давая официальное толкование, "вскрывает" такие изменения (далеко не всегда лежащие на поверхности социально-политической действительности), выявляет их измененную, преобразованную реальными процессами общественного развития "социальную нормативность", влияющую и на правовую нормативность, т.е. на материальное содержание соответствующего положения Конституции. В этом и заключается "преобразовательная" функция конституционного правосудия, которая была подмечена еще Н.И. Лазаревским, считавшим, что "судебный контроль изменяет самый характер конституции" <1>.
--------------------------------
<1> Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. 1. С. 435. Также см.: Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации": Комментарий. М., 1996. С. 23 (комментарий к ст. 1, автор - Б.С. Эбзеев); Эбзеев Б.С. Толкование Конституции Конституционным Судом Российской Федерации: теоретические и практические проблемы // Государство и право. 1998. N 5. С. 9 - 12; Митюков М.А. О преобразовании Конституции Российской Федерации // Конституционное развитие России: Межвузовский сб. науч. ст. Вып. 4. Саратов, 2003. С. 30 - 39; Он же. Преобразование - оптимальный вариант развития Конституции Российской Федерации // Конституция как символ эпохи / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2004. Т. 1. С. 20 - 30.
При всей дискуссионности данного вопроса представляется обоснованным тем не менее мнение-представление о возможностях конституционного правосудия в муниципально-правовой сфере с точки зрения необходимости дальнейшего раскрытия глубинных пластов конституционных основ взаимоотношений государственной и муниципальной власти, особенностей институтов муниципальной представительной и непосредственной демократии, структуры органов местного самоуправления, степени и гарантий финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления и т.п. Очевидно, что соответствующие решения Конституционного Суда должны вытекать не из политической логики муниципальных реформ, а из самой Конституции как единого "метаправового" документа, воплощающего высшие начала и ценности государственной организации общества и самоорганизации населения, его социально-политического и экономического самоуправления. Толкуя Конституцию, Суд осуществляет по сути нормативно-доктринальную, квазиправотворческую функцию, когда принимаемые им решения о толковании конституционных норм становятся по существу частью Конституции, сопоставимы с ней по юридической силе.
С запросами о даче официального толкования положений Конституции РФ, касающихся местного самоуправления, Конституционный Суд РФ за время своей деятельности сталкивался дважды и, правда, оба раза отказывал в принятии обращений к рассмотрению как не отвечающих установленным критериям допустимости соответствующего конституционного запроса.
Так, в 1997 г. Конституционный Суд РФ вынес решение по запросу Законодательного собрания Владимирской области о толковании п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ <1>, согласно которому в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. В своем обращении заявитель просил разъяснить, в частности, что следует понимать под общими принципами организации системы органов; включает ли организация системы органов государственной власти и местного самоуправления: порядок формирования органов местного самоуправления, порядок организации их деятельности и полномочия, административно-территориальное устройство субъекта РФ, муниципальную службу на его территории.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 4 февраля 1997 г. N 14-О.
Изучив запрос, Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что рассмотрение Конституционным Судом РФ запроса о толковании указанного конституционного положения по существу означало бы проверку конституционности принятого на основании п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. в ненадлежащей процедуре. Между тем в случае, если запрос о толковании тех или иных положений Конституции РФ фактически влечет проверку конституционности какого-либо действующего закона, в то время как его конституционность ни по форме, ни по содержанию непосредственно не оспариваются, такой запрос не может считаться допустимым.
Двумя годами позже Конституционный Суд РФ вынес решение по запросу Законодательного собрания Тверской области о толковании положений ст. 12 Конституции РФ, также "отказное" по своему содержанию <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 11 июня 1999 г. N 104-О.
Вместе с тем представляется очевидным, что ряд положений действующей Конституции РФ, связанных с регулированием местного самоуправления, вполне могли бы стать предметом конституционного толкования.