- •Местное самоуправление и конституционное правосудие
- •Н.С. Бондарь
- •Глава 1. Конституция - местное самоуправление - муниципальная демократия: баланс власти и свободы
- •1.1. Конституция - ценностно-правовая основа
- •1.1.1. Конституция - свод ценностно-правовых нормативов
- •1.1.2. В основе сущностных характеристик Конституции рф -
- •1.1.3. Конституция как отражение противоречий
- •1.2. Местное самоуправление - публично-властная форма
- •1.2.1. От государственно-управленческой -
- •1.2.2. Местное самоуправление - демократия
- •1.2.3. Муниципальная демократия против
- •1.2.4. Муниципальная демократия как форма реализации
- •1.2.5. Системные характеристики институтов
- •1.2.6. Конституционные начала муниципальной демократии
- •1.3. Местное самоуправление в системе российской
- •1.3.1. Триединая конституционно-правовая природа местного
- •1.3.1.1. Местное самоуправление как институт
- •1.3.1.2. Местное самоуправление как выражение
- •1.3.1.3. Местное самоуправление как институт
- •1.3.2. Конституционный Суд о местном самоуправлении
- •1.3.3. Конституционные параметры соотношения местного
- •1.3.3.1. Конституционный Суд рф о "включенности" местного
- •1.3.3.2. Европейский суд о сочетании
- •1.3.4. Новые законодательные подходы к компетенционному
- •1.3.5. Конституционный Суд о самостоятельности местного
- •1.4. Территориальная организация местного самоуправления -
- •1.4.1. Муниципальное образование как пространственная
- •1.4.1.1. Местное сообщество - социально-территориальная
- •1.4.1.2. "Личность - местное сообщество" как отражение
- •1.4.2. О сочетании поселенческого и
- •1.4.3. Конституционный Суд рф о недопустимости подмены
- •1.4.4. Возможно ли ограничение (самоограничение)
- •1.4.5. Конституционный Суд о возможности территориального
- •1.4.6. Новое в правовом регулировании территориальной
- •1.4.6.1. Унификация территориальной организации местного
- •1.4.6.2. При переходе к новой территориальной организации
- •1.4.7. Конституционно-судебные споры по поводу учета
- •1.4.7.1. "Конституционное дело" жителей
- •1.4.7.2. "Якутские" конституционно-судебные споры
- •1.4.8. Новое федеральное регулирование: допускается ли
- •Глава 2. Муниципальное право - юридическая форма выражения ценностей муниципальной демократии
- •2.1. Местное самоуправление - решающий фактор становления
- •2.1.1. Развитие местного самоуправления - основа
- •2.1.2. Нормативные правовые, формально-юридические факторы
- •2.1.3. Научно-теоретические основы формирования
- •2.2. О предмете муниципального права
- •2.2.1. Самоуправленческие отношения - материальная основа
- •2.2.2. Система и виды самоуправленческих отношений
- •2.2.3. Особенности самоуправленческих отношений:
- •2.3. Муниципальное право - самостоятельная отрасль права,
- •2.4. Муниципально-правовые нормы и институты
- •2.4.1. Правовая норма - первичная ячейка муниципального
- •2.4.2. О юридических свойствах актов
- •2.4.2.1. Могут ли муниципально-правовые нормы
- •2.4.2.2. Прямое действие
- •2.4.2.3. Формальная определенность
- •2.4.2.4. Общеизвестность, доступность
- •2.4.2.5. Обязательность муниципально-правовых актов
- •2.4.3. Нормативно-договорная форма институтов
- •2.5. Устав муниципального образования
- •2.5.1. Юридическая природа устава муниципального
- •2.5.2. Пределы муниципально-уставного
- •2.5.3. Порядок принятия, внесение изменений, регистрация
- •2.6. Международно-правовые акты в муниципальном праве
- •2.6.1. Виды международно-правовых источников
- •2.6.2. Приоритет международно-правовых норм перед
- •2.6.3. Решения Европейского суда по правам человека
- •2.6.3.1. Все ли решения Европейского суда являются
- •2.6.3.2. Практика Европейского суда
- •2.7. Конституционная модель местного самоуправления как
- •2.7.1. Конституция рф - правовая основа
- •2.7.2. Региональный уровень конституционного обоснования
- •2.7.3. Развитие конституционных начал муниципальной
- •Глава 3. Конституционно-судебный контроль в муниципально-правовой сфере: природа, реализация
- •3.1. Суд в конституционной системе гарантий
- •3.1.1. "Гарантирование местного самоуправления" -
- •3.1.2. Конституционная система гарантирования
- •3.1.3. Судебная защита местного самоуправления
- •3.1.3.1. Субъекты права на судебную защиту
- •3.1.3.2. В суде могут быть оспорены любые акты,
- •3.1.4. Формы судопроизводства по защите прав
- •3.2. Конституционный Суд рф: не только хранитель, но и
- •3.2.1. Преобразовательная функция Конституционного Суда,
- •3.2.1.1. Толкование Конституции - форма ее преобразования
- •3.2.1.2. Преобразование конституционного регулирования
- •3.2.1.3. Конституционное истолкование норм муниципального
- •3.2.1.4. Правопреобразующее значение
- •3.2.2. Конституционное правосудие - гарант "живой"
- •3.3. Право на конституционную жалобу в защиту местного
- •3.3.1. Юридическая природа права на конституционную жалобу
- •3.3.2. Какие требования предъявляются к оформлению
- •3.3.3. Субъекты конституционной жалобы:
- •3.3.4. Муниципальные образования -
- •3.3.5. Муниципальные предприятия и учреждения как субъекты
- •3.3.6. Запросы общеюрисдикционных и арбитражных судов
- •3.4. О требованиях допустимости конституционной жалобы
- •3.4.1. Подведомственность конституционной жалобы
- •3.4.2. Форма нормативно-правового акта
- •3.4.2.1. Региональные законы - основной вид актов
- •3.4.2.2. Постановления Правительства как предмет
- •3.4.2.3. Проверка актов местного самоуправления
- •3.4.3. Предмет конституционной жалобы - действующий
- •3.5. Решения Конституционного Суда рф -
- •3.5.1. О юридической природе решений Конституционного
- •3.5.2. Решения Конституционного Суда как воплощение
- •3.5.3. Правовые позиции - квинтэссенция
- •3.5.4. Рекомендации Конституционного Суда законодателю
- •3.5.5. Без исполнения решений Конституционного Суда
- •3.5.6. Решения Конституционного Суда как выражение баланса
- •Глава 4. Муниципальная собственность как экономическое выражение демократии и достойной жизни населения
- •4.1. Собственность, власть и свобода
- •4.1.1. Самостоятельность политической
- •4.1.2. Конституционное единство
- •4.1.3. Об основных началах социально-экономического
- •4.1.4. Конституционная природа социально-экономических
- •4.2. Муниципальная собственность - экономическое выражение
- •4.2.1. Преобразование отношений собственности:
- •4.2.1.1. Европейские правовые стандарты сочетания
- •4.2.1.2. Россия в поиске баланса капитализации
- •4.2.2. Муниципальное имущество как объект муниципальной
- •4.2.2.1. Конституционный Суд о недопустимости
- •4.2.2.2. Недопустимость передачи муниципального имущества
- •4.2.2.3. Экономическое "благосостояние" муниципалитетов
- •4.2.2.4. Приватизация объектов муниципальной собственности:
- •4.2.3. Управление муниципальной собственностью
- •4.2.3.1. Реализация муниципальной собственности
- •4.2.3.2. Публично-правовые механизмы реализации
- •4.2.3.3. Органы по управлению объектами муниципальной
- •4.3. Муниципальная собственность и социальные реформы:
- •4.3.1. Экономические основы местного самоуправления как
- •4.3.2. Муниципальная собственность -
- •4.3.3. Достоинство личности и достойная жизнь -
- •4.3.4. Обеспечение достойной жизни -
- •4.3.5. Социально-экономические полномочия
- •4.3.5.1. Федеральный уровень регламентации
- •4.3.5.2. Региональный уровень законодательного
- •4.3.5.3. "Социальная нагрузка" местного самоуправления
- •4.3.6. Муниципальные услуги - воплощение
- •4.3.6.1. Муниципальные услуги как правовая категория
- •4.3.6.2. Муниципальные услуги как юридическая форма
- •4.4. Социально-территориальное равноправие -
- •4.4.1. Сочетание равенства и свободы - основа
- •4.4.2. Социально-территориальное неравенство -
- •4.4.3. Финансовое выравнивание как институт
- •4.4.4. Социально-территориальное равноправие в соотношении
- •4.4.5. Территориальная организация населения: "позитивный"
- •4.4.6. Конституционное обоснование уровней
- •4.4.7. Муниципальное обеспечение
- •Глава 5. Права и свободы как институт муниципальной демократии
- •5.1. Конституционный и муниципальный уровни
- •5.1.1. Регулирование и защита прав и свобод
- •5.1.2. Территориально-публичные начала нормативного
- •5.2. Конституционные права и свободы человека и гражданина
- •5.2.1. Человек и гражданин в местном самоуправлении:
- •5.2.2. Правовое положение личности в местном
- •5.2.3. Конституционные права и свободы как фактор
- •5.2.3.1. Личные права как институт саморегуляции
- •5.2.3.2. Свобода передвижения, выбор места пребывания
- •5.2.3.3. Местное самоуправление -
- •5.2.4. Социально-экономические права и свободы
- •5.2.5. Политические права и свободы
- •5.2.5.1. Право граждан рф участвовать
- •5.2.5.2. Конституционный Суд рф о политических правах и
- •5.3. Муниципально-правовой статус личности:
- •5.3.1. Муниципально-правовой статус личности:
- •5.3.2. Право на осуществление местного самоуправления -
- •5.3.2.1. Конституционный Суд о нормативной природе
- •5.3.2.2. Комплексный характер конституционного права
- •5.3.3. Конституционное обоснование
- •5.3.4. Способы нормативно-правовой легитимации параметров
- •5.3.5. Муниципально-правовое регулирование
- •5.4. Система прав и свобод в местном самоуправлении
- •5.4.1. Формирование системы муниципальных прав и свобод:
- •5.4.2. Общая характеристика системы прав и свобод
- •5.4.2.1. Политические права и свободы как институт
- •5.4.2.2. Социально-экономические права и свободы
- •5.4.3. Открытый характер системы прав и свобод
2.7.3. Развитие конституционных начал муниципальной
демократии в уставах муниципальных образований:
устав-конституция или устав-кодекс?
Конституционное регулирование институтов муниципальной демократии (федеральное и региональное) развивается в уставах муниципальных образований, которые по своим юридическим характеристикам могут рассматриваться как своеобразные муниципальные "конституции". Их особенность состоит как в предметном регулировании (это все основные институты местного самоуправления и, соответственно, муниципальной демократии, реализуемые на территории муниципального образования), так и с точки зрения юридической силы уставов, что проявляется не только в повышенной (высшей) юридической силе в соотношении с иными актами органов местного самоуправления, в особых нормативных связях с Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ.
Она вытекает из характеристик находящихся в системном единстве положений ст. 12, 130 и 131 Конституции РФ, по смыслу которых каждое местное сообщество вправе самостоятельно - в пределах, установленных Конституцией РФ и законом, - и в особой правовой форме решить ключевые вопросы организации и функционирования институтов местного самоуправления на конкретной территории, самостоятельно определить структуру органов местного самоуправления, самостоятельно решать другие вопросы местного значения и т.п. При этом определение структуры органов местного самоуправления, включая порядок взаимоотношений между соответствующими органами, составляет один из важнейших вопросов организации муниципальной власти.
Названные (и подобные им) вопросы местного значения требуют особой формы юридического выражения, которая обеспечивала бы устойчивость, стабильность правового регулирования, с одной стороны, и верховенство соответствующих нормативных положений над иными в системе муниципальных правовых актов - с другой. Такой юридической формой в рамках действующего правового регулирования и является устав муниципального образования, который хотя прямо и не называется Конституцией РФ, но, как это вытекает из вышесказанного, предполагается ею как особый учредительный по природе нормативный правовой акт в системе муниципального правотворчества, разрешающий важнейшие вопросы организации муниципальной жизнедеятельности и обладающий в рамках данной нормативной подсистемы качествами верховенства и прямого действия.
В этом плане традиционный подход к уставам муниципальных образований как простой разновидности актов местного самоуправления, находящихся на низовом уровне публично-властного нормативного регулирования, должен быть уточнен. Относительную самостоятельность местного самоуправления, специфику нормативного содержания институтов муниципальной демократии не удастся обеспечить, если акты местного самоуправления не будут издаваться в условиях достаточно широкой дискреции органов муниципального правотворчества, а в рамках данной нормативной правовой подсистемы не будет собственной иерархии во главе с "муниципальной конституцией".
Понимание устава муниципального образования как "муниципальной конституции", как представляется, не должно восприниматься в качестве некоего ограничителя предмета муниципально-уставного регулирования (если иметь в виду прямую аналогию с конституцией как основным законом государства, призванным закреплять лишь основные устои, принципы конституционного регулирования в обществе и государстве). Напротив, в условиях минимизации регионального муниципально-правового регулирования - что произошло в соответствии с новым ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. <1> - основная тяжесть развития и конкретизации федеральных норм муниципального права ложится непосредственно на муниципальные образования и в первую очередь на уставное нормативно-правовое регулирование муниципальных образований.
--------------------------------
<1> Ярким (хотя и отнюдь не положительным) подтверждением этой тенденции является отказ подавляющего большинства субъектов РФ от принятия имеющего в какой-то мере кодификационное значение для регионального муниципального законодательства своего закона о местном самоуправлении. Как следует из анализа законодательства 85 субъектов РФ, представленного в СПС "КонсультантПлюс", разделе "Регионы", на сегодняшний день такой отказ имеет место в 55 субъектах РФ (Республики: Алтай, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Мордовия, Тыва, Хакасия; края: Алтайский, Красноярский, Пермский, Приморский, Хабаровский; области: Архангельская, Астраханская, Белгородская, Брянская, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Воронежская, Ивановская, Иркутская, Калужская, Камчатская, Кемеровская, Костромская, Курганская, Курская, Липецкая, Московская, Мурманская, Нижегородская, Новосибирская, Омская, Пензенская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Томская, Тульская, Ульяновская, Челябинская, Читинская, Ярославская; Еврейская автономная область; автономные округа: Коми-Пермяцкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Усть-Ордынский Бурятский, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий).
В то же время вряд ли оправданно превращать основной акт муниципального образования в своего рода устав-кодекс, нормативный правовой свод муниципальной жизни. В США такой опыт имеется <1>, но, думается, он оправдал себя в большей степени на уровне штатов, а не отдельных городов. Нельзя не учитывать в этом вопросе и национально-исторические традиции: особенности системы общего права, с одной стороны, и континентального - с другой, неизбежно проявляются и на муниципальном уровне. В наших условиях для населения более привычной и удобной является ориентация на основные "писаные" акты различной иерархической принадлежности, а не на некий "свод" правил и нормативов, вырабатываемых на протяжении десятилетий. Такой свод правил, вероятно, может быть более удобен в прагматических интересах муниципальных служащих, юристов, но не населения. Граждане должны иметь возможность ориентироваться на понятные, относительно лаконично сформулированные нормы институтов муниципальной демократии, что обеспечивается уставами муниципальных образований. А последние уже должны конкретизироваться в иных, "подуставных", актах местного самоуправления.
--------------------------------
<1> См.: Барабашев Г.В. О хартиях местного самоуправления в США // Местное самоуправление. М., 1996. С. 262 - 278.
Поэтому модель устава как "муниципальной конституции" представляется предпочтительнее вариантов устава-кодекса прежде всего с точки зрения создания наиболее рациональных и эффективных форм нормативно-правового обеспечения на низовом публично-территориальном уровне институтов муниципальной демократии <1>. В известной мере это подтверждается и конкретной муниципальной практикой. Так, в 1999 г. Красноярским городским Советом "в целях упорядочения работы по совершенствованию нормативного правового регулирования вопросов городского значения, создания условий для доступности и понятности нормативных правовых актов городского самоуправления населению города и должностным лицам органов государственной власти и городского самоуправления" было принято решение о подготовке муниципального кодекса города Красноярска <2>. В этих целях планировалось, в частности, провести депутатские слушания с участием депутатов, должностных лиц администрации города, ученых юристов и представителей общественности. Однако данная инициатива, по имеющимся данным, так и не получила развития.
--------------------------------
<1> В литературе имеются на этот счет и иные подходы. См., напр.: Ванеев О.Н., Княгинин К.Н. Устав муниципального образования: некоторые вопросы теории и практики // Российский юридический журнал. 1998. N 3. С. 30 - 38; Комментарий к ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ // Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) / Под ред. В.И. Шкатуллы. 2-е изд. М., 2006; Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Новосибирск, 1997. С. 75 - 76.
<2> См.: Постановление Красноярского городского Совета от 17 февраля 1999 г. "О подготовке муниципального кодекса города Красноярска" // Городские новости. 1999. 26 февр.
Приведенным оценкам соответствует и проявившаяся в ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. тенденция на сокращение перечня обязательных для устава муниципального образования вопросов (ст. 44), составляющих своего рода конституционно-уставный предмет муниципально-правового регулирования. Кроме того, новым Законом предусмотрены дополнительные гарантии участия населения в подготовке и обсуждении проекта устава муниципального образования (ч. 4, 5 ст. 44), что свидетельствует об определенном усилении начал муниципальной демократии в самом уставно-нормотворческом процессе местных сообществ.
Вместе с тем следует согласиться с А.А. Сергеевым в том, что идея устава муниципального образования как "местной конституции", играющей определяющую роль в организации местного самоуправления, не смогла в полной мере реализоваться в отечественной практике муниципального строительства. Чаще всего "устав муниципального образования был и остается документом, малоинтересным для населения" <1>. В преодолении этих явлений серьезный резерв для создания надлежащих предпосылок и правовых гарантий развития конституционных основ муниципальной демократии в реальном ее проявлении.
--------------------------------
<1> Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. С. 372 - 373.
Важным институционным средством охраны конституционной модели местного самоуправления и, соответственно, развития муниципальной демократии является конституционное правосудие в лице Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ, чьи решения одновременно выступают, как это будет обосновано в следующей главе, источником муниципального права.