- •Местное самоуправление и конституционное правосудие
- •Н.С. Бондарь
- •Глава 1. Конституция - местное самоуправление - муниципальная демократия: баланс власти и свободы
- •1.1. Конституция - ценностно-правовая основа
- •1.1.1. Конституция - свод ценностно-правовых нормативов
- •1.1.2. В основе сущностных характеристик Конституции рф -
- •1.1.3. Конституция как отражение противоречий
- •1.2. Местное самоуправление - публично-властная форма
- •1.2.1. От государственно-управленческой -
- •1.2.2. Местное самоуправление - демократия
- •1.2.3. Муниципальная демократия против
- •1.2.4. Муниципальная демократия как форма реализации
- •1.2.5. Системные характеристики институтов
- •1.2.6. Конституционные начала муниципальной демократии
- •1.3. Местное самоуправление в системе российской
- •1.3.1. Триединая конституционно-правовая природа местного
- •1.3.1.1. Местное самоуправление как институт
- •1.3.1.2. Местное самоуправление как выражение
- •1.3.1.3. Местное самоуправление как институт
- •1.3.2. Конституционный Суд о местном самоуправлении
- •1.3.3. Конституционные параметры соотношения местного
- •1.3.3.1. Конституционный Суд рф о "включенности" местного
- •1.3.3.2. Европейский суд о сочетании
- •1.3.4. Новые законодательные подходы к компетенционному
- •1.3.5. Конституционный Суд о самостоятельности местного
- •1.4. Территориальная организация местного самоуправления -
- •1.4.1. Муниципальное образование как пространственная
- •1.4.1.1. Местное сообщество - социально-территориальная
- •1.4.1.2. "Личность - местное сообщество" как отражение
- •1.4.2. О сочетании поселенческого и
- •1.4.3. Конституционный Суд рф о недопустимости подмены
- •1.4.4. Возможно ли ограничение (самоограничение)
- •1.4.5. Конституционный Суд о возможности территориального
- •1.4.6. Новое в правовом регулировании территориальной
- •1.4.6.1. Унификация территориальной организации местного
- •1.4.6.2. При переходе к новой территориальной организации
- •1.4.7. Конституционно-судебные споры по поводу учета
- •1.4.7.1. "Конституционное дело" жителей
- •1.4.7.2. "Якутские" конституционно-судебные споры
- •1.4.8. Новое федеральное регулирование: допускается ли
- •Глава 2. Муниципальное право - юридическая форма выражения ценностей муниципальной демократии
- •2.1. Местное самоуправление - решающий фактор становления
- •2.1.1. Развитие местного самоуправления - основа
- •2.1.2. Нормативные правовые, формально-юридические факторы
- •2.1.3. Научно-теоретические основы формирования
- •2.2. О предмете муниципального права
- •2.2.1. Самоуправленческие отношения - материальная основа
- •2.2.2. Система и виды самоуправленческих отношений
- •2.2.3. Особенности самоуправленческих отношений:
- •2.3. Муниципальное право - самостоятельная отрасль права,
- •2.4. Муниципально-правовые нормы и институты
- •2.4.1. Правовая норма - первичная ячейка муниципального
- •2.4.2. О юридических свойствах актов
- •2.4.2.1. Могут ли муниципально-правовые нормы
- •2.4.2.2. Прямое действие
- •2.4.2.3. Формальная определенность
- •2.4.2.4. Общеизвестность, доступность
- •2.4.2.5. Обязательность муниципально-правовых актов
- •2.4.3. Нормативно-договорная форма институтов
- •2.5. Устав муниципального образования
- •2.5.1. Юридическая природа устава муниципального
- •2.5.2. Пределы муниципально-уставного
- •2.5.3. Порядок принятия, внесение изменений, регистрация
- •2.6. Международно-правовые акты в муниципальном праве
- •2.6.1. Виды международно-правовых источников
- •2.6.2. Приоритет международно-правовых норм перед
- •2.6.3. Решения Европейского суда по правам человека
- •2.6.3.1. Все ли решения Европейского суда являются
- •2.6.3.2. Практика Европейского суда
- •2.7. Конституционная модель местного самоуправления как
- •2.7.1. Конституция рф - правовая основа
- •2.7.2. Региональный уровень конституционного обоснования
- •2.7.3. Развитие конституционных начал муниципальной
- •Глава 3. Конституционно-судебный контроль в муниципально-правовой сфере: природа, реализация
- •3.1. Суд в конституционной системе гарантий
- •3.1.1. "Гарантирование местного самоуправления" -
- •3.1.2. Конституционная система гарантирования
- •3.1.3. Судебная защита местного самоуправления
- •3.1.3.1. Субъекты права на судебную защиту
- •3.1.3.2. В суде могут быть оспорены любые акты,
- •3.1.4. Формы судопроизводства по защите прав
- •3.2. Конституционный Суд рф: не только хранитель, но и
- •3.2.1. Преобразовательная функция Конституционного Суда,
- •3.2.1.1. Толкование Конституции - форма ее преобразования
- •3.2.1.2. Преобразование конституционного регулирования
- •3.2.1.3. Конституционное истолкование норм муниципального
- •3.2.1.4. Правопреобразующее значение
- •3.2.2. Конституционное правосудие - гарант "живой"
- •3.3. Право на конституционную жалобу в защиту местного
- •3.3.1. Юридическая природа права на конституционную жалобу
- •3.3.2. Какие требования предъявляются к оформлению
- •3.3.3. Субъекты конституционной жалобы:
- •3.3.4. Муниципальные образования -
- •3.3.5. Муниципальные предприятия и учреждения как субъекты
- •3.3.6. Запросы общеюрисдикционных и арбитражных судов
- •3.4. О требованиях допустимости конституционной жалобы
- •3.4.1. Подведомственность конституционной жалобы
- •3.4.2. Форма нормативно-правового акта
- •3.4.2.1. Региональные законы - основной вид актов
- •3.4.2.2. Постановления Правительства как предмет
- •3.4.2.3. Проверка актов местного самоуправления
- •3.4.3. Предмет конституционной жалобы - действующий
- •3.5. Решения Конституционного Суда рф -
- •3.5.1. О юридической природе решений Конституционного
- •3.5.2. Решения Конституционного Суда как воплощение
- •3.5.3. Правовые позиции - квинтэссенция
- •3.5.4. Рекомендации Конституционного Суда законодателю
- •3.5.5. Без исполнения решений Конституционного Суда
- •3.5.6. Решения Конституционного Суда как выражение баланса
- •Глава 4. Муниципальная собственность как экономическое выражение демократии и достойной жизни населения
- •4.1. Собственность, власть и свобода
- •4.1.1. Самостоятельность политической
- •4.1.2. Конституционное единство
- •4.1.3. Об основных началах социально-экономического
- •4.1.4. Конституционная природа социально-экономических
- •4.2. Муниципальная собственность - экономическое выражение
- •4.2.1. Преобразование отношений собственности:
- •4.2.1.1. Европейские правовые стандарты сочетания
- •4.2.1.2. Россия в поиске баланса капитализации
- •4.2.2. Муниципальное имущество как объект муниципальной
- •4.2.2.1. Конституционный Суд о недопустимости
- •4.2.2.2. Недопустимость передачи муниципального имущества
- •4.2.2.3. Экономическое "благосостояние" муниципалитетов
- •4.2.2.4. Приватизация объектов муниципальной собственности:
- •4.2.3. Управление муниципальной собственностью
- •4.2.3.1. Реализация муниципальной собственности
- •4.2.3.2. Публично-правовые механизмы реализации
- •4.2.3.3. Органы по управлению объектами муниципальной
- •4.3. Муниципальная собственность и социальные реформы:
- •4.3.1. Экономические основы местного самоуправления как
- •4.3.2. Муниципальная собственность -
- •4.3.3. Достоинство личности и достойная жизнь -
- •4.3.4. Обеспечение достойной жизни -
- •4.3.5. Социально-экономические полномочия
- •4.3.5.1. Федеральный уровень регламентации
- •4.3.5.2. Региональный уровень законодательного
- •4.3.5.3. "Социальная нагрузка" местного самоуправления
- •4.3.6. Муниципальные услуги - воплощение
- •4.3.6.1. Муниципальные услуги как правовая категория
- •4.3.6.2. Муниципальные услуги как юридическая форма
- •4.4. Социально-территориальное равноправие -
- •4.4.1. Сочетание равенства и свободы - основа
- •4.4.2. Социально-территориальное неравенство -
- •4.4.3. Финансовое выравнивание как институт
- •4.4.4. Социально-территориальное равноправие в соотношении
- •4.4.5. Территориальная организация населения: "позитивный"
- •4.4.6. Конституционное обоснование уровней
- •4.4.7. Муниципальное обеспечение
- •Глава 5. Права и свободы как институт муниципальной демократии
- •5.1. Конституционный и муниципальный уровни
- •5.1.1. Регулирование и защита прав и свобод
- •5.1.2. Территориально-публичные начала нормативного
- •5.2. Конституционные права и свободы человека и гражданина
- •5.2.1. Человек и гражданин в местном самоуправлении:
- •5.2.2. Правовое положение личности в местном
- •5.2.3. Конституционные права и свободы как фактор
- •5.2.3.1. Личные права как институт саморегуляции
- •5.2.3.2. Свобода передвижения, выбор места пребывания
- •5.2.3.3. Местное самоуправление -
- •5.2.4. Социально-экономические права и свободы
- •5.2.5. Политические права и свободы
- •5.2.5.1. Право граждан рф участвовать
- •5.2.5.2. Конституционный Суд рф о политических правах и
- •5.3. Муниципально-правовой статус личности:
- •5.3.1. Муниципально-правовой статус личности:
- •5.3.2. Право на осуществление местного самоуправления -
- •5.3.2.1. Конституционный Суд о нормативной природе
- •5.3.2.2. Комплексный характер конституционного права
- •5.3.3. Конституционное обоснование
- •5.3.4. Способы нормативно-правовой легитимации параметров
- •5.3.5. Муниципально-правовое регулирование
- •5.4. Система прав и свобод в местном самоуправлении
- •5.4.1. Формирование системы муниципальных прав и свобод:
- •5.4.2. Общая характеристика системы прав и свобод
- •5.4.2.1. Политические права и свободы как институт
- •5.4.2.2. Социально-экономические права и свободы
- •5.4.3. Открытый характер системы прав и свобод
2.7.2. Региональный уровень конституционного обоснования
муниципальной демократии
Формально-юридические аспекты конституционной природы муниципальной демократии усиливаются многоуровневым конституционно-правовым обеспечением муниципальных отношений, которые опосредуются не только положениями федеральной Конституции, но и нормами конституций (уставов) субъектов РФ.
Как следует из Постановления Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П <1>, конституции и уставы субъектов РФ, в отличие от иных нормативных правовых актов субъектов РФ, находятся в особой связи с Конституцией РФ. Это вытекает из всего содержания Конституции РФ, которая последовательно различает конституции (уставы) и другие нормативные правовые акты субъектов РФ. Развивая данный подход в названном Постановлении, Конституционный Суд РФ сформулировал ряд важных правовых позиций, касающихся характера взаимосвязей между федеральным и региональным конституционным законодательством. В частности, Суд указал, что по смыслу ст. 66 (ч. 1 и 2) Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 1, 3 - 5, 15, 71 - 73 и 76 конституции и уставы субъектов РФ, будучи учредительными по характеру, что в то же время непосредственно обусловлено учредительным характером Конституции РФ, определяют организацию субъектов РФ и образуют основу законодательства и иного правотворчества по вопросам их исключительного ведения. Что касается совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (а организация местного самоуправления в соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ относится к предметам совместного ведения), то конституции и уставы субъектов РФ служат основой их законодательства по этим вопросам наряду с федеральными законами без ущерба для верховенства последних.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П // СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3101.
Конституционные принципы федеративного устройства, учредительный характер Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ обеспечивают органическое единство федерального и регионального конституционно-правового регулирования и тем самым - единство конституционно-правового пространства муниципальной демократии в условиях федеративного государства. При этом конституция (устав) субъекта РФ - это целостный, единый акт, имеющий высшую юридическую силу в системе правовых актов субъекта РФ, и такой силой обладает любое и каждое его положение. Поэтому нельзя разделять нормы конституций и уставов субъектов РФ на имеющие и не имеющие конституирующий, т.е. учредительный, характер, в частности и применительно к институтам муниципальной демократии. Исходя из правовых позиций Конституционного Суда РФ в их приложении к предмету настоящего исследования, можно заключить, что содержащиеся в региональных конституционных актах нормативные положения, касающиеся вопросов местного самоуправления, в той мере и постольку, в какой и поскольку они не противоречат Конституции РФ и федеральному законодательству, должны рассматриваться как конкретизирующие, развивающие федеральные конституционные нормы и составляющие с ними единую нормативно-правовую основу муниципальной демократии.
Примечательно, что и в условиях нового федерального законодательства о местном самоуправлении, включая прежде всего ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., которому, как известно, присуща более высокая в сравнении с прежним законодательством детализация правового регулирования муниципальных отношений, неизбежно влекущая за собой сужение нормотворческих полномочий регионального законодателя, в конституциях (уставах) субъектов РФ регулированию муниципальных отношений уделяется особое внимание. Достаточно отметить, что соответствующие нормативные положения обычно выделяются в самостоятельную структурную часть конституционного (уставного) акта, которым, как правило, является отдельная глава конституции (устава). Это имеет место, например, в Конституции Республики Адыгея от 10 марта 1995 г. (гл. 6) <1>, Конституции Чувашской Республики от 30 ноября 2000 г. <2> (гл. 8), Уставе Ленинградской области от 27 октября 1994 г. <3> (гл. 9), Уставе Ростовской области от 29 мая 1996 г. <4> (гл. 8), Уставе города Москвы (гл. 9), Уставе города Санкт-Петербурга от 14 января 1998 г. <5> (гл. 9). А в Уставе Московской области правовое регулирование местного самоуправления выделено в самостоятельный раздел (пятый), состоящий из трех глав: гл. 5.1 "Понятие местного самоуправления, его территория и статус", гл. 5.2 "Формы осуществления местного самоуправления. Органы местного самоуправления" и гл. 5.3 "Гарантии и защита прав местного самоуправления".
--------------------------------
<1> Ведомости Законодательного Собрания (Хасэ) - Парламента Республики Адыгея. 1995. N 16.
<2> Собрание законодательства Чувашской Республики. 2000. N 11 - 12. Ст. 442.
<3> Вестник Законодательного собрания Ленинградской области. 1995. N 2.
<4> Наше время. 2001. 19 окт.
<5> Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 1998. N 2.
При этом в содержательном плане многие региональные конституционные (уставные) акты в части регулирования муниципальной сферы не просто воспроизводят положения Конституции РФ и ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., но и творчески их развивают и конкретизируют. Так, например, согласно ч. 1 ст. 108 Конституции Республики Мордовия от 21 сентября 1995 г. в Республике Мордовия гарантируется право на осуществление местного самоуправления, обеспечивающего самостоятельное решение населением вопросов местного значения <1>. Конституция Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. обязывает органы государственной власти Республики содействовать местному самоуправлению (ст. 112) <2>. Более развернуто соответствующая обязанность закреплена в Уставе Владимирской области от 14 августа 2001 г. <3>, ст. 66 которого предусматривает, что органы государственной власти области создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и иные условия для становления и развития местного самоуправления в области, обеспечивают проведение согласованной политики органов государственной власти и органов местного самоуправления в интересах государственной поддержки муниципальных образований, принимают иные меры государственной поддержки муниципальных образований области, включая меры экономической и социальной поддержки муниципальных образований, имеющих уровень бюджетной обеспеченности ниже средней по области. Конституция Кабардино-Балкарской Республики от 1 сентября 1997 г. <4> в главе, посвященной вопросам местного самоуправления, раскрывает, в частности, его правовую основу (ст. 130), а согласно ст. 120 Конституции Республики Татарстан правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, противоречащие Конституции РФ, Конституции Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. <5>, федеральным законам и законам Республики Татарстан, подлежат отмене в судебном порядке. Довольно специфична в контексте общей конституционно-уставной практики регламентации местного самоуправления модель регулирования данных вопросов, содержащаяся в Конституции Республики Коми. Ее глава 6 "Местное самоуправление" посвящена главным образом структуре органов местного самоуправления и воспроизводит в этой части положения ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.
--------------------------------
<1> Известия Мордовии. 1995. 22 сент.
<2> Республика Башкортостан. 2002. 6 дек.
<3> Владимирские ведомости. 2001. 23 авг.
<4> Кабардино-Балкарская правда. 2006. 22 авг.
<5> Республика Татарстан. 2002. 30 апр.
Справедливости ради стоит заметить, что далеко не все учредительные акты субъектов РФ уделяют вопросам местного самоуправления должное внимание. Есть и исключения. К примеру, Устав Белгородской области от 24 декабря 2003 г. <1> вообще не содержит положений, связанных с юридическим статусом местного самоуправления; в нем определяются лишь отдельные полномочия органов местного самоуправления, например право законодательной инициативы (ч. 1 ст. 30). Избрав такой подход, законодатель Белгородской области, видимо, исходил из того, что в повторении норм федеральной Конституции в региональном Основном Законе нет необходимости; одновременно, имея в виду подвижность федерального законодательного регулирования местного самоуправления, перенесение его положений в Устав области снизило бы уровень юридической стабильности учредительного акта субъекта РФ.
--------------------------------
<1> Белгородские известия. 2004. 10 янв.
Думается, однако, такое решение не вполне обоснованно. Во-первых, вопросы местного самоуправления в силу п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ составляют предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а потому субъекты РФ вправе самостоятельно регулировать общественные отношения, входящие в данную предметную сферу, конкретизировать, детализировать, развивать принципы и нормы федерального законодательства, не вступая с ним в противоречие. Во-вторых, п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ прямо обязывает субъекты РФ принимать меры, в том числе нормативно-регулятивного характера, направленные на защиту прав и свобод человека и гражданина, включая право на местное самоуправление; обеспечивать надлежащую реализацию федеральных гарантий соответствующего права и по своему усмотрению устанавливать дополнительные гарантийно-обеспечительные механизмы. При этом, учитывая характер рассматриваемых общественных отношений, их социально-правовую значимость, наиболее адекватной формой их правового урегулирования в правовой системе субъектов РФ является конституционная (уставная) регламентация. В-третьих, нельзя игнорировать и то обстоятельство, что даже простое воспроизведение в учредительном акте субъекта РФ положений о местном самоуправлении Конституции РФ не только несет информационную нагрузку, но и обеспечивает последовательную системную взаимосвязь правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации.