- •Местное самоуправление и конституционное правосудие
- •Н.С. Бондарь
- •Глава 1. Конституция - местное самоуправление - муниципальная демократия: баланс власти и свободы
- •1.1. Конституция - ценностно-правовая основа
- •1.1.1. Конституция - свод ценностно-правовых нормативов
- •1.1.2. В основе сущностных характеристик Конституции рф -
- •1.1.3. Конституция как отражение противоречий
- •1.2. Местное самоуправление - публично-властная форма
- •1.2.1. От государственно-управленческой -
- •1.2.2. Местное самоуправление - демократия
- •1.2.3. Муниципальная демократия против
- •1.2.4. Муниципальная демократия как форма реализации
- •1.2.5. Системные характеристики институтов
- •1.2.6. Конституционные начала муниципальной демократии
- •1.3. Местное самоуправление в системе российской
- •1.3.1. Триединая конституционно-правовая природа местного
- •1.3.1.1. Местное самоуправление как институт
- •1.3.1.2. Местное самоуправление как выражение
- •1.3.1.3. Местное самоуправление как институт
- •1.3.2. Конституционный Суд о местном самоуправлении
- •1.3.3. Конституционные параметры соотношения местного
- •1.3.3.1. Конституционный Суд рф о "включенности" местного
- •1.3.3.2. Европейский суд о сочетании
- •1.3.4. Новые законодательные подходы к компетенционному
- •1.3.5. Конституционный Суд о самостоятельности местного
- •1.4. Территориальная организация местного самоуправления -
- •1.4.1. Муниципальное образование как пространственная
- •1.4.1.1. Местное сообщество - социально-территориальная
- •1.4.1.2. "Личность - местное сообщество" как отражение
- •1.4.2. О сочетании поселенческого и
- •1.4.3. Конституционный Суд рф о недопустимости подмены
- •1.4.4. Возможно ли ограничение (самоограничение)
- •1.4.5. Конституционный Суд о возможности территориального
- •1.4.6. Новое в правовом регулировании территориальной
- •1.4.6.1. Унификация территориальной организации местного
- •1.4.6.2. При переходе к новой территориальной организации
- •1.4.7. Конституционно-судебные споры по поводу учета
- •1.4.7.1. "Конституционное дело" жителей
- •1.4.7.2. "Якутские" конституционно-судебные споры
- •1.4.8. Новое федеральное регулирование: допускается ли
- •Глава 2. Муниципальное право - юридическая форма выражения ценностей муниципальной демократии
- •2.1. Местное самоуправление - решающий фактор становления
- •2.1.1. Развитие местного самоуправления - основа
- •2.1.2. Нормативные правовые, формально-юридические факторы
- •2.1.3. Научно-теоретические основы формирования
- •2.2. О предмете муниципального права
- •2.2.1. Самоуправленческие отношения - материальная основа
- •2.2.2. Система и виды самоуправленческих отношений
- •2.2.3. Особенности самоуправленческих отношений:
- •2.3. Муниципальное право - самостоятельная отрасль права,
- •2.4. Муниципально-правовые нормы и институты
- •2.4.1. Правовая норма - первичная ячейка муниципального
- •2.4.2. О юридических свойствах актов
- •2.4.2.1. Могут ли муниципально-правовые нормы
- •2.4.2.2. Прямое действие
- •2.4.2.3. Формальная определенность
- •2.4.2.4. Общеизвестность, доступность
- •2.4.2.5. Обязательность муниципально-правовых актов
- •2.4.3. Нормативно-договорная форма институтов
- •2.5. Устав муниципального образования
- •2.5.1. Юридическая природа устава муниципального
- •2.5.2. Пределы муниципально-уставного
- •2.5.3. Порядок принятия, внесение изменений, регистрация
- •2.6. Международно-правовые акты в муниципальном праве
- •2.6.1. Виды международно-правовых источников
- •2.6.2. Приоритет международно-правовых норм перед
- •2.6.3. Решения Европейского суда по правам человека
- •2.6.3.1. Все ли решения Европейского суда являются
- •2.6.3.2. Практика Европейского суда
- •2.7. Конституционная модель местного самоуправления как
- •2.7.1. Конституция рф - правовая основа
- •2.7.2. Региональный уровень конституционного обоснования
- •2.7.3. Развитие конституционных начал муниципальной
- •Глава 3. Конституционно-судебный контроль в муниципально-правовой сфере: природа, реализация
- •3.1. Суд в конституционной системе гарантий
- •3.1.1. "Гарантирование местного самоуправления" -
- •3.1.2. Конституционная система гарантирования
- •3.1.3. Судебная защита местного самоуправления
- •3.1.3.1. Субъекты права на судебную защиту
- •3.1.3.2. В суде могут быть оспорены любые акты,
- •3.1.4. Формы судопроизводства по защите прав
- •3.2. Конституционный Суд рф: не только хранитель, но и
- •3.2.1. Преобразовательная функция Конституционного Суда,
- •3.2.1.1. Толкование Конституции - форма ее преобразования
- •3.2.1.2. Преобразование конституционного регулирования
- •3.2.1.3. Конституционное истолкование норм муниципального
- •3.2.1.4. Правопреобразующее значение
- •3.2.2. Конституционное правосудие - гарант "живой"
- •3.3. Право на конституционную жалобу в защиту местного
- •3.3.1. Юридическая природа права на конституционную жалобу
- •3.3.2. Какие требования предъявляются к оформлению
- •3.3.3. Субъекты конституционной жалобы:
- •3.3.4. Муниципальные образования -
- •3.3.5. Муниципальные предприятия и учреждения как субъекты
- •3.3.6. Запросы общеюрисдикционных и арбитражных судов
- •3.4. О требованиях допустимости конституционной жалобы
- •3.4.1. Подведомственность конституционной жалобы
- •3.4.2. Форма нормативно-правового акта
- •3.4.2.1. Региональные законы - основной вид актов
- •3.4.2.2. Постановления Правительства как предмет
- •3.4.2.3. Проверка актов местного самоуправления
- •3.4.3. Предмет конституционной жалобы - действующий
- •3.5. Решения Конституционного Суда рф -
- •3.5.1. О юридической природе решений Конституционного
- •3.5.2. Решения Конституционного Суда как воплощение
- •3.5.3. Правовые позиции - квинтэссенция
- •3.5.4. Рекомендации Конституционного Суда законодателю
- •3.5.5. Без исполнения решений Конституционного Суда
- •3.5.6. Решения Конституционного Суда как выражение баланса
- •Глава 4. Муниципальная собственность как экономическое выражение демократии и достойной жизни населения
- •4.1. Собственность, власть и свобода
- •4.1.1. Самостоятельность политической
- •4.1.2. Конституционное единство
- •4.1.3. Об основных началах социально-экономического
- •4.1.4. Конституционная природа социально-экономических
- •4.2. Муниципальная собственность - экономическое выражение
- •4.2.1. Преобразование отношений собственности:
- •4.2.1.1. Европейские правовые стандарты сочетания
- •4.2.1.2. Россия в поиске баланса капитализации
- •4.2.2. Муниципальное имущество как объект муниципальной
- •4.2.2.1. Конституционный Суд о недопустимости
- •4.2.2.2. Недопустимость передачи муниципального имущества
- •4.2.2.3. Экономическое "благосостояние" муниципалитетов
- •4.2.2.4. Приватизация объектов муниципальной собственности:
- •4.2.3. Управление муниципальной собственностью
- •4.2.3.1. Реализация муниципальной собственности
- •4.2.3.2. Публично-правовые механизмы реализации
- •4.2.3.3. Органы по управлению объектами муниципальной
- •4.3. Муниципальная собственность и социальные реформы:
- •4.3.1. Экономические основы местного самоуправления как
- •4.3.2. Муниципальная собственность -
- •4.3.3. Достоинство личности и достойная жизнь -
- •4.3.4. Обеспечение достойной жизни -
- •4.3.5. Социально-экономические полномочия
- •4.3.5.1. Федеральный уровень регламентации
- •4.3.5.2. Региональный уровень законодательного
- •4.3.5.3. "Социальная нагрузка" местного самоуправления
- •4.3.6. Муниципальные услуги - воплощение
- •4.3.6.1. Муниципальные услуги как правовая категория
- •4.3.6.2. Муниципальные услуги как юридическая форма
- •4.4. Социально-территориальное равноправие -
- •4.4.1. Сочетание равенства и свободы - основа
- •4.4.2. Социально-территориальное неравенство -
- •4.4.3. Финансовое выравнивание как институт
- •4.4.4. Социально-территориальное равноправие в соотношении
- •4.4.5. Территориальная организация населения: "позитивный"
- •4.4.6. Конституционное обоснование уровней
- •4.4.7. Муниципальное обеспечение
- •Глава 5. Права и свободы как институт муниципальной демократии
- •5.1. Конституционный и муниципальный уровни
- •5.1.1. Регулирование и защита прав и свобод
- •5.1.2. Территориально-публичные начала нормативного
- •5.2. Конституционные права и свободы человека и гражданина
- •5.2.1. Человек и гражданин в местном самоуправлении:
- •5.2.2. Правовое положение личности в местном
- •5.2.3. Конституционные права и свободы как фактор
- •5.2.3.1. Личные права как институт саморегуляции
- •5.2.3.2. Свобода передвижения, выбор места пребывания
- •5.2.3.3. Местное самоуправление -
- •5.2.4. Социально-экономические права и свободы
- •5.2.5. Политические права и свободы
- •5.2.5.1. Право граждан рф участвовать
- •5.2.5.2. Конституционный Суд рф о политических правах и
- •5.3. Муниципально-правовой статус личности:
- •5.3.1. Муниципально-правовой статус личности:
- •5.3.2. Право на осуществление местного самоуправления -
- •5.3.2.1. Конституционный Суд о нормативной природе
- •5.3.2.2. Комплексный характер конституционного права
- •5.3.3. Конституционное обоснование
- •5.3.4. Способы нормативно-правовой легитимации параметров
- •5.3.5. Муниципально-правовое регулирование
- •5.4. Система прав и свобод в местном самоуправлении
- •5.4.1. Формирование системы муниципальных прав и свобод:
- •5.4.2. Общая характеристика системы прав и свобод
- •5.4.2.1. Политические права и свободы как институт
- •5.4.2.2. Социально-экономические права и свободы
- •5.4.3. Открытый характер системы прав и свобод
2.6.3. Решения Европейского суда по правам человека
в системе источников муниципального права
Особым источником муниципального права в системе его международно-правового регулирования являются решения Европейского суда по правам человека, оказывающие все большее влияние как на общее состояние национальной правовой системы, так и на отдельные ее отрасли. Влияют они и на внутригосударственную регламентацию муниципальных отношений, а также на муниципальную практику. Несмотря на то что Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод не содержит упоминаний о местном самоуправлении и по буквальному смыслу непосредственно не охватывает своим содержанием вопросы территориальной самоорганизации населения, она тем не менее, закрепляя права и свободы человека, в том числе в политической сфере, а также определяя посредством установления элементов правового статуса личности общие принципы взаимоотношений между индивидом и публичной властью, оказывает правовое воздействие и на осуществление муниципальной власти, а также реализацию прав и свобод человека и гражданина по месту жительства.
Юрисдикция Европейского суда по правам человека в отношении Российской Федерации и характер принимаемых им решений опосредованы нормами Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также требованиями Конституции РФ и федерального законодательства. В связи с этим возникают некоторые вопросы принципиального характера, связанные, в частности, с юридической силой решений Европейского суда, степенью их обязательности для России.
2.6.3.1. Все ли решения Европейского суда являются
обязательными для России?
Российская Федерация, реализуя суверенные полномочия, подписала и ратифицировала Конвенцию, приняв на себя вытекающие из нее обязательства, в том числе и по выполнению решений Европейского суда по правам человека. В ст. 1 Федерального закона от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней" <1> прямо установлено следующее. Российская Федерация в соответствии со ст. 46 Конвенции признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после их вступления в действие в отношении Российской Федерации.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 14. Ст. 1514.
Но следует ли из этого, что Российская Федерация признает для себя обязательными все решения Европейского суда по правам человека? По своему буквальному смыслу данное положение предполагает обязательность для России лишь той части практики Европейского суда, которая формируется при рассмотрении дел в связи с предполагаемыми нарушениями Российской Федерацией своих конвенционных обязательств. Это в полной мере соотносится с общим принципом связанности судебным решением сторон спора, но не третьих лиц. Что же касается вопроса о значении для национальной правовой системы практики Европейского суда, сформированной без участия Российской Федерации, то он не получил прямого разрешения в Конвенции и Федеральном законе "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней" и не имеет однозначной оценки в отечественной научной литературе <1>. При этом в ряде зарубежных исследований высказывается точка зрения, согласно которой, несмотря на то что формально решения Европейского суда не обязательны для не участвовавших государств, фактически государства следуют сформированной им практике, поскольку контрольные органы Конвенции признают себя связанными прецедентом <2>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Самостоятельность и независимость судебной власти Российской Федерации / Под ред. В.В. Ершова. М., 2006. С. 147 - 170; Нешатаева Т.Н. Суд и общепризнанные принципы и нормы международного права // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2004. N 3; Канашевский В.А. Прецедентная практика Европейского суда по правам человека как регулятор гражданских отношений в Российской Федерации // Журнал российского права. 2003. N 4.
<2> См.: Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия. М., 1998. С. 29.
Очевидно, однако, что готовность государств - участников Конвенции добровольно следовать практике Европейского суда по правам человека, сформированной вне связи с рассмотрением дел в отношении соответствующих государств, подчеркивает не общеобязательность, нормативность таких решений конвенционно-судебного органа в рамках конкретного дела, а степень их собственного усмотрения при решении вопроса о признании таких решений Европейского суда как имеющих для них обязывающий характер.
Не свидетельствует об универсальной обязательности решений Европейского суда по правам человека и то обстоятельство, что сам конвенционный орган рассматривает себя связанным ранее сформулированными положениями и выводами, приобретшими значение прецедента, поскольку прецедентный характер имеет не все судебное решение целиком, а лишь содержащаяся в нем фундаментальная (основная) правовая позиция (или ряд таких позиций), в которой заключено ядро обоснования разрешения судом новой юридической ситуации.
В связи с этим нельзя не отметить и то обстоятельство, что сам Европейский суд дает поводы для утверждения, что его собственные решения не всегда воспринимаются им как имеющие абсолютное значение прецедентов. Например, после принятия известного решения Европейского суда о приемлемости жалобы А.И. Рябых на нарушение ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции (стало известно как дело о восстановлении сбережений граждан) спустя лишь несколько месяцев Суд принял решение от 29 августа 2002 г. о признании аналогичной жалобы В.М. Апполонова неприемлемой к рассмотрению.
И это несмотря на то, что Европейский суд признает свои решения, впервые вынесенные по определенной категории дел, значимыми и подлежащими учету при разрешении последующих споров по соответствующим вопросам и в своих решениях зачастую прямо указывает на сформировавшуюся прецедентную практику <1>. Вместе с тем в ряде случаев Европейский суд полагает необходимым учитывать контекст того или иного своего прецедентного решения и, по существу, не исключает пересмотра ранее сформулированной им позиции при существенном изменении юридически значимых для понимания и оценки сути конкретного дела обстоятельств. Наиболее отчетливо данный подход Европейского суда проявился в рамках рассмотрения им споров, касающихся коллизии свободы слова и свободы совести и вероисповедания. Так, в решении от 20 сентября 1994 г. по делу Отто Премингер Институт против Австрии Европейский суд указал следующее. Поскольку по смыслу п. 2 ст. 10 Конвенции всякий, кто пользуется предусмотренными в п. 1 данной статьи правами и свободами, берет на себя обязанности и ответственность, в число которых - в контексте религиозных мнений и убеждений - правомерно может быть включена обязанность избегать, по мере возможности, выражений, которые беспричинно оскорбительны для других, являются ущемлением их прав и не привносят в публичные обсуждения ничего, что способствовало бы прогрессу в делах человеческих, постольку по принципиальным соображениям в некоторых демократических обществах может быть сочтено необходимым подвергать санкциям или предотвращать неподобающие нападки на предметы религиозного культа при непременном соблюдении требования, что любые "формальность", "условие", "ограничение" или "санкция" будут соразмерны с преследуемой правомерной целью. Как и в случае с моралью, невозможно вычленить единообразное для всей Европы представление о значении религии в обществе, даже внутри одной страны такие представления могут быть различны. По этой причине невозможно прийти к всеохватывающему определению того, что представляет собой допустимое вмешательство в осуществление права на свободу слова там, где такое слово направлено против религиозных чувств других лиц. Поэтому национальные власти обладают широким полем усмотрения при оценке потребности и степени такого вмешательства.
--------------------------------
<1> См., напр.: Постановления Европейского суда по правам человека: от 12 февраля 1985 г.; от 9 декабря 1994 г.; от 23 апреля 1997 г.; от 30 октября 1998 г.; от 28 июля 1999 г. и др.
Таким образом, Европейский суд прямо указывает на необходимость соотнесения применимого к делу правового подхода с культурной средой соответствующего государства, а также - в случае возможности выделения таковых - с общеевропейскими культурными представлениями. Их изменение потребует от Европейского суда корректировки и ранее принятых подходов. Более определенно на возможность пересмотреть ранее выработанные позиции Европейский суд указал в решении от 2 сентября 2003 г. по делу Гишар против Франции <1>.
--------------------------------
<1> Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2004. N 1.
Разрешение же вопроса о значении актов Европейского суда по правам человека для не участвовавших в конкретном деле государств предполагает уяснение специфики статуса данного конвенционного органа, реализующего двуединую функцию по контролю за соблюдением положений Конвенции посредством установления наличия или отсутствия их нарушения государствами-участниками (правоприменительная функция), с одной стороны, и по толкованию положений Конвенции в рамках каждого конкретного дела (функция толкования) - с другой. Этим предопределяется необходимость учета двуединой юридической природы судебных актов Европейского суда по правам человека: во-первых, как казуальных решений конкретных дел, находящихся в сфере юрисдикции европейского судебного органа; во-вторых, с точки зрения содержащегося в них официального толкования положений Конвенции, имеющих значение не только для разрешения данного конкретного спора, но и - в силу сложившегося общеевропейского правового обыкновения - прецедентное значение для разрешения последующих аналогичных споров <1>.
--------------------------------
<1> См.: Бондарь Н.С. Конвенционная юрисдикция Европейского суда по правам человека в соотношении с компетенцией Конституционного Суда РФ // Журнал российского права. 2006. N 6. С. 113 - 119.
Отсюда вытекает, что обязывающее значение решений Европейского суда также как бы раздваивается: по конкретным спорам оно распространяется по общему правилу на те государства - участники Конвенции, которые являлись стороной в споре; для иных государств, не участвовавших в деле, решения Европейского суда по правам человека обязательны лишь в части содержащегося в них официального (нормативного) толкования конвенционных положений, приобретающих значение правовых позиций Европейского суда. Прецедентно-обязывающая сила таких решений проистекает из того обстоятельства, что толкование международного договора органом, юрисдикция которого признана государствами-участниками, является неотъемлемым элементом юридического содержания договорных норм, которые не могут применяться в отрыве от данного толкования, а тем более вопреки ему. Именно в таком двойственном качестве - как акты казуального решения споров о соответствии Конвенции действий российских национальных властей и как акты официального (нормативного) толкования конвенционных положений - решения Европейского суда по правам человека входят в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ в состав правовой системы Российской Федерации.
Такое понимание роли решений Европейского суда по правам человека в рамках национальной правовой системы подтверждается, в частности, судебной практикой. Так, из п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 <1> следует, что выполнение Постановлений Европейского суда по правам человека, касающихся Российской Федерации, предполагает в случае необходимости обязательство со стороны государства принять МЕРЫ ЧАСТНОГО ХАРАКТЕРА, направленные на устранение нарушений прав человека, а также МЕРЫ ОБЩЕГО ХАРАКТЕРА (выделено авт. - Н.Б.), с тем чтобы предупредить повторение подобных нарушений; суды в пределах своей компетенции должны действовать таким образом, чтобы обеспечить выполнение обязательств государства, которые вытекают из участия Российской Федерации в Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
--------------------------------
<1> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 12.
При этом, говоря о вхождении решений Европейского суда по правам человека в состав российской правовой системы, следует учитывать, что из ч. 4 ст. 15 Конституции РФ вытекает, что правовые позиции Европейского суда как положения конвенционного истолкования имеют большую по отношению к положениям национального законодательства юридическую силу <1>. Вместе с тем обладание такими решениями Европейского суда по правам человека большей юридической силы по отношению к федеральным законам не означает, что они имеют приоритет перед нормами Конституции РФ, которая, как следует из ее положений ч. 1 ст. 15 и ч. 1 ст. 17, обладает верховенством в рамках национальной правовой системы. Это вытекает и из Постановления от 30 ноября 2000 г. N 15-П.
--------------------------------
<1> Понятие "конвенционное истолкование" в данном случае выводится во многом по аналогии с выработанным в теории национального конституционного правосудия понятием "конституционное истолкование", которое не тождественно известному в общей теории права понятию "толкование права".