- •Местное самоуправление и конституционное правосудие
- •Н.С. Бондарь
- •Глава 1. Конституция - местное самоуправление - муниципальная демократия: баланс власти и свободы
- •1.1. Конституция - ценностно-правовая основа
- •1.1.1. Конституция - свод ценностно-правовых нормативов
- •1.1.2. В основе сущностных характеристик Конституции рф -
- •1.1.3. Конституция как отражение противоречий
- •1.2. Местное самоуправление - публично-властная форма
- •1.2.1. От государственно-управленческой -
- •1.2.2. Местное самоуправление - демократия
- •1.2.3. Муниципальная демократия против
- •1.2.4. Муниципальная демократия как форма реализации
- •1.2.5. Системные характеристики институтов
- •1.2.6. Конституционные начала муниципальной демократии
- •1.3. Местное самоуправление в системе российской
- •1.3.1. Триединая конституционно-правовая природа местного
- •1.3.1.1. Местное самоуправление как институт
- •1.3.1.2. Местное самоуправление как выражение
- •1.3.1.3. Местное самоуправление как институт
- •1.3.2. Конституционный Суд о местном самоуправлении
- •1.3.3. Конституционные параметры соотношения местного
- •1.3.3.1. Конституционный Суд рф о "включенности" местного
- •1.3.3.2. Европейский суд о сочетании
- •1.3.4. Новые законодательные подходы к компетенционному
- •1.3.5. Конституционный Суд о самостоятельности местного
- •1.4. Территориальная организация местного самоуправления -
- •1.4.1. Муниципальное образование как пространственная
- •1.4.1.1. Местное сообщество - социально-территориальная
- •1.4.1.2. "Личность - местное сообщество" как отражение
- •1.4.2. О сочетании поселенческого и
- •1.4.3. Конституционный Суд рф о недопустимости подмены
- •1.4.4. Возможно ли ограничение (самоограничение)
- •1.4.5. Конституционный Суд о возможности территориального
- •1.4.6. Новое в правовом регулировании территориальной
- •1.4.6.1. Унификация территориальной организации местного
- •1.4.6.2. При переходе к новой территориальной организации
- •1.4.7. Конституционно-судебные споры по поводу учета
- •1.4.7.1. "Конституционное дело" жителей
- •1.4.7.2. "Якутские" конституционно-судебные споры
- •1.4.8. Новое федеральное регулирование: допускается ли
- •Глава 2. Муниципальное право - юридическая форма выражения ценностей муниципальной демократии
- •2.1. Местное самоуправление - решающий фактор становления
- •2.1.1. Развитие местного самоуправления - основа
- •2.1.2. Нормативные правовые, формально-юридические факторы
- •2.1.3. Научно-теоретические основы формирования
- •2.2. О предмете муниципального права
- •2.2.1. Самоуправленческие отношения - материальная основа
- •2.2.2. Система и виды самоуправленческих отношений
- •2.2.3. Особенности самоуправленческих отношений:
- •2.3. Муниципальное право - самостоятельная отрасль права,
- •2.4. Муниципально-правовые нормы и институты
- •2.4.1. Правовая норма - первичная ячейка муниципального
- •2.4.2. О юридических свойствах актов
- •2.4.2.1. Могут ли муниципально-правовые нормы
- •2.4.2.2. Прямое действие
- •2.4.2.3. Формальная определенность
- •2.4.2.4. Общеизвестность, доступность
- •2.4.2.5. Обязательность муниципально-правовых актов
- •2.4.3. Нормативно-договорная форма институтов
- •2.5. Устав муниципального образования
- •2.5.1. Юридическая природа устава муниципального
- •2.5.2. Пределы муниципально-уставного
- •2.5.3. Порядок принятия, внесение изменений, регистрация
- •2.6. Международно-правовые акты в муниципальном праве
- •2.6.1. Виды международно-правовых источников
- •2.6.2. Приоритет международно-правовых норм перед
- •2.6.3. Решения Европейского суда по правам человека
- •2.6.3.1. Все ли решения Европейского суда являются
- •2.6.3.2. Практика Европейского суда
- •2.7. Конституционная модель местного самоуправления как
- •2.7.1. Конституция рф - правовая основа
- •2.7.2. Региональный уровень конституционного обоснования
- •2.7.3. Развитие конституционных начал муниципальной
- •Глава 3. Конституционно-судебный контроль в муниципально-правовой сфере: природа, реализация
- •3.1. Суд в конституционной системе гарантий
- •3.1.1. "Гарантирование местного самоуправления" -
- •3.1.2. Конституционная система гарантирования
- •3.1.3. Судебная защита местного самоуправления
- •3.1.3.1. Субъекты права на судебную защиту
- •3.1.3.2. В суде могут быть оспорены любые акты,
- •3.1.4. Формы судопроизводства по защите прав
- •3.2. Конституционный Суд рф: не только хранитель, но и
- •3.2.1. Преобразовательная функция Конституционного Суда,
- •3.2.1.1. Толкование Конституции - форма ее преобразования
- •3.2.1.2. Преобразование конституционного регулирования
- •3.2.1.3. Конституционное истолкование норм муниципального
- •3.2.1.4. Правопреобразующее значение
- •3.2.2. Конституционное правосудие - гарант "живой"
- •3.3. Право на конституционную жалобу в защиту местного
- •3.3.1. Юридическая природа права на конституционную жалобу
- •3.3.2. Какие требования предъявляются к оформлению
- •3.3.3. Субъекты конституционной жалобы:
- •3.3.4. Муниципальные образования -
- •3.3.5. Муниципальные предприятия и учреждения как субъекты
- •3.3.6. Запросы общеюрисдикционных и арбитражных судов
- •3.4. О требованиях допустимости конституционной жалобы
- •3.4.1. Подведомственность конституционной жалобы
- •3.4.2. Форма нормативно-правового акта
- •3.4.2.1. Региональные законы - основной вид актов
- •3.4.2.2. Постановления Правительства как предмет
- •3.4.2.3. Проверка актов местного самоуправления
- •3.4.3. Предмет конституционной жалобы - действующий
- •3.5. Решения Конституционного Суда рф -
- •3.5.1. О юридической природе решений Конституционного
- •3.5.2. Решения Конституционного Суда как воплощение
- •3.5.3. Правовые позиции - квинтэссенция
- •3.5.4. Рекомендации Конституционного Суда законодателю
- •3.5.5. Без исполнения решений Конституционного Суда
- •3.5.6. Решения Конституционного Суда как выражение баланса
- •Глава 4. Муниципальная собственность как экономическое выражение демократии и достойной жизни населения
- •4.1. Собственность, власть и свобода
- •4.1.1. Самостоятельность политической
- •4.1.2. Конституционное единство
- •4.1.3. Об основных началах социально-экономического
- •4.1.4. Конституционная природа социально-экономических
- •4.2. Муниципальная собственность - экономическое выражение
- •4.2.1. Преобразование отношений собственности:
- •4.2.1.1. Европейские правовые стандарты сочетания
- •4.2.1.2. Россия в поиске баланса капитализации
- •4.2.2. Муниципальное имущество как объект муниципальной
- •4.2.2.1. Конституционный Суд о недопустимости
- •4.2.2.2. Недопустимость передачи муниципального имущества
- •4.2.2.3. Экономическое "благосостояние" муниципалитетов
- •4.2.2.4. Приватизация объектов муниципальной собственности:
- •4.2.3. Управление муниципальной собственностью
- •4.2.3.1. Реализация муниципальной собственности
- •4.2.3.2. Публично-правовые механизмы реализации
- •4.2.3.3. Органы по управлению объектами муниципальной
- •4.3. Муниципальная собственность и социальные реформы:
- •4.3.1. Экономические основы местного самоуправления как
- •4.3.2. Муниципальная собственность -
- •4.3.3. Достоинство личности и достойная жизнь -
- •4.3.4. Обеспечение достойной жизни -
- •4.3.5. Социально-экономические полномочия
- •4.3.5.1. Федеральный уровень регламентации
- •4.3.5.2. Региональный уровень законодательного
- •4.3.5.3. "Социальная нагрузка" местного самоуправления
- •4.3.6. Муниципальные услуги - воплощение
- •4.3.6.1. Муниципальные услуги как правовая категория
- •4.3.6.2. Муниципальные услуги как юридическая форма
- •4.4. Социально-территориальное равноправие -
- •4.4.1. Сочетание равенства и свободы - основа
- •4.4.2. Социально-территориальное неравенство -
- •4.4.3. Финансовое выравнивание как институт
- •4.4.4. Социально-территориальное равноправие в соотношении
- •4.4.5. Территориальная организация населения: "позитивный"
- •4.4.6. Конституционное обоснование уровней
- •4.4.7. Муниципальное обеспечение
- •Глава 5. Права и свободы как институт муниципальной демократии
- •5.1. Конституционный и муниципальный уровни
- •5.1.1. Регулирование и защита прав и свобод
- •5.1.2. Территориально-публичные начала нормативного
- •5.2. Конституционные права и свободы человека и гражданина
- •5.2.1. Человек и гражданин в местном самоуправлении:
- •5.2.2. Правовое положение личности в местном
- •5.2.3. Конституционные права и свободы как фактор
- •5.2.3.1. Личные права как институт саморегуляции
- •5.2.3.2. Свобода передвижения, выбор места пребывания
- •5.2.3.3. Местное самоуправление -
- •5.2.4. Социально-экономические права и свободы
- •5.2.5. Политические права и свободы
- •5.2.5.1. Право граждан рф участвовать
- •5.2.5.2. Конституционный Суд рф о политических правах и
- •5.3. Муниципально-правовой статус личности:
- •5.3.1. Муниципально-правовой статус личности:
- •5.3.2. Право на осуществление местного самоуправления -
- •5.3.2.1. Конституционный Суд о нормативной природе
- •5.3.2.2. Комплексный характер конституционного права
- •5.3.3. Конституционное обоснование
- •5.3.4. Способы нормативно-правовой легитимации параметров
- •5.3.5. Муниципально-правовое регулирование
- •5.4. Система прав и свобод в местном самоуправлении
- •5.4.1. Формирование системы муниципальных прав и свобод:
- •5.4.2. Общая характеристика системы прав и свобод
- •5.4.2.1. Политические права и свободы как институт
- •5.4.2.2. Социально-экономические права и свободы
- •5.4.3. Открытый характер системы прав и свобод
2.4.3. Нормативно-договорная форма институтов
муниципального права
С учетом особенностей муниципального права (высокого уровня децентрализации, диспозитивности многих норм и институтов) можно говорить о важной роли нормативных договоров как источников муниципального права.
Их значение определяется, прежде всего: возможностью взаимного делегирования на договорной основе полномочий местного самоуправления и органов государственной власти; делегированием полномочий отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, органам местного самоуправления муниципального района; договорными формами перераспределения полномочий между различными органами одного и того же муниципального образования; договорными началами создания союзов и ассоциаций муниципальных образований с передачей определенных полномочий органам соответствующих ассоциаций и союзов; договорными взаимоотношениями органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не относящимися к муниципальной собственности, и т.п. Анализ законодательства о местном самоуправлении и правоприменительная практика свидетельствуют о том, что нормативные договоры играют все более заметную роль в системе источников муниципального права. Вместе с тем нельзя не заметить, что расширение договорных начал в области местного самоуправления не является некоей уникальной особенностью развития именно муниципально-правовых отношений в нашей стране, но выступает проявлением более общей тенденции увеличения объема договорных отношений в публично-правовой сфере, которая, в свою очередь, определяется обозначившимся в последнее время сближением (переплетением) частного и публичного права <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Морозов Н.Л. Договорные отношения в публично-правовой сфере: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
Не случайно на значимость договорных начал в организации взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления специально обращено внимание в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области, в п. 3 мотивировочной части которого говорится о возможности взаимодействия государственных и муниципальных органов на договорной основе "для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования". Вместе с тем конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в пределах своих полномочий обеспечивающего решение населением вопросов местного значения, как указал Конституционный Суд РФ, не может быть ограничен передачей (в том числе на договорной основе) органам государственной власти субъекта РФ полномочий органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения в любом объеме, что, по мнению Суда, "может не только ограничить вопреки требованиям ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ право граждан на осуществление местного самоуправления, но и поставить под угрозу само его осуществление на части территории" субъекта Федерации. Поэтому Конституционный Суд РФ признал не соответствующими Конституции РФ положения Устава Курской области, которые допускали передачу, в том числе на договорной основе, органам государственной власти полномочий, которые должны осуществляться только органами местного самоуправления или населением муниципального образования непосредственно.
О значении нормативных договоров как источников правового регулирования в сфере местного самоуправления свидетельствует и повышенное внимание к ним со стороны федерального законодателя. Так, если ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. не упоминал о нормативных договорах, то в ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. содержится ряд положений, непосредственно касающихся соответствующего источника права. В частности, согласно ст. 8 (ч. 4) указанного ФЗ органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения. В ст. 15 (ч. 4) названного Федерального закона закрепляется институт муниципальных внутрирайонных соглашений, появление которого связано с введением на уровне федерального законодательства двухуровневой территориальной модели местного самоуправления. В соответствии с положениями указанной статьи органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, и органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов соответствующих муниципальных образований. Такие соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений. При этом п. 4.1 ч. 1 ст. 17 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., развивая содержание института внутрирайонных соглашений, прямо предусматривает возможность их использования в целях полной или частичной передачи полномочий органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам, тарифам для потребителей органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения.
Кроме того, ст. 52 (ч. 3) ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает возможность полного или частичного осуществления на договорной основе полномочий местной администрации поселения по формированию, исполнению бюджета поселения местной администрацией муниципального района и (или) контролю за исполнением названного бюджета.
Примечательно, что и в ряде субъектов РФ создается нормативная база для развития договорных отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления соответствующих субъектов Федерации. Так, например, Постановлением Правительства Калужской области от 3 марта 2004 г. "О заключении договоров с муниципальными образованиями об осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления муниципальных образований" <1> утверждена форма договоров об осуществлении органами местного самоуправления муниципальных образований области отдельных государственных полномочий в сфере образования.
--------------------------------
<1> См.: СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Регионы".
Стоит, однако, заметить, что договорные начала во взаимоотношениях между органами государственной власти и органами местного самоуправления в настоящее время имеют преимущественно "вертикально-восходящий" характер, т.е. касаются передачи отдельных полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти. Что же касается обратного, "нисходящего" делегирования, то оно - как это прямо предусмотрено ч. 2 ст. 19 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. - допустимо лишь в законодательной форме, что, однако, не исключает возможности заключения договоров между соответствующими органами публичной власти о порядке осуществления соответствующих полномочий (как это имело место при принятии вышеназванного Постановления Правительства Калужской области, основанного на областном законе о наделении органов местного самоуправления области отдельными государственными полномочиями).
Договорные начала в муниципальной сфере развиваются не только во взаимоотношениях между органами государственной власти и органами местного самоуправления, но в рамках новой двухуровневой системы местного самоуправления, установленной ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., могут иметь место, как это уже было показано выше, и во взаимоотношениях между различными муниципальными образованиями.