- •Местное самоуправление и конституционное правосудие
- •Н.С. Бондарь
- •Глава 1. Конституция - местное самоуправление - муниципальная демократия: баланс власти и свободы
- •1.1. Конституция - ценностно-правовая основа
- •1.1.1. Конституция - свод ценностно-правовых нормативов
- •1.1.2. В основе сущностных характеристик Конституции рф -
- •1.1.3. Конституция как отражение противоречий
- •1.2. Местное самоуправление - публично-властная форма
- •1.2.1. От государственно-управленческой -
- •1.2.2. Местное самоуправление - демократия
- •1.2.3. Муниципальная демократия против
- •1.2.4. Муниципальная демократия как форма реализации
- •1.2.5. Системные характеристики институтов
- •1.2.6. Конституционные начала муниципальной демократии
- •1.3. Местное самоуправление в системе российской
- •1.3.1. Триединая конституционно-правовая природа местного
- •1.3.1.1. Местное самоуправление как институт
- •1.3.1.2. Местное самоуправление как выражение
- •1.3.1.3. Местное самоуправление как институт
- •1.3.2. Конституционный Суд о местном самоуправлении
- •1.3.3. Конституционные параметры соотношения местного
- •1.3.3.1. Конституционный Суд рф о "включенности" местного
- •1.3.3.2. Европейский суд о сочетании
- •1.3.4. Новые законодательные подходы к компетенционному
- •1.3.5. Конституционный Суд о самостоятельности местного
- •1.4. Территориальная организация местного самоуправления -
- •1.4.1. Муниципальное образование как пространственная
- •1.4.1.1. Местное сообщество - социально-территориальная
- •1.4.1.2. "Личность - местное сообщество" как отражение
- •1.4.2. О сочетании поселенческого и
- •1.4.3. Конституционный Суд рф о недопустимости подмены
- •1.4.4. Возможно ли ограничение (самоограничение)
- •1.4.5. Конституционный Суд о возможности территориального
- •1.4.6. Новое в правовом регулировании территориальной
- •1.4.6.1. Унификация территориальной организации местного
- •1.4.6.2. При переходе к новой территориальной организации
- •1.4.7. Конституционно-судебные споры по поводу учета
- •1.4.7.1. "Конституционное дело" жителей
- •1.4.7.2. "Якутские" конституционно-судебные споры
- •1.4.8. Новое федеральное регулирование: допускается ли
- •Глава 2. Муниципальное право - юридическая форма выражения ценностей муниципальной демократии
- •2.1. Местное самоуправление - решающий фактор становления
- •2.1.1. Развитие местного самоуправления - основа
- •2.1.2. Нормативные правовые, формально-юридические факторы
- •2.1.3. Научно-теоретические основы формирования
- •2.2. О предмете муниципального права
- •2.2.1. Самоуправленческие отношения - материальная основа
- •2.2.2. Система и виды самоуправленческих отношений
- •2.2.3. Особенности самоуправленческих отношений:
- •2.3. Муниципальное право - самостоятельная отрасль права,
- •2.4. Муниципально-правовые нормы и институты
- •2.4.1. Правовая норма - первичная ячейка муниципального
- •2.4.2. О юридических свойствах актов
- •2.4.2.1. Могут ли муниципально-правовые нормы
- •2.4.2.2. Прямое действие
- •2.4.2.3. Формальная определенность
- •2.4.2.4. Общеизвестность, доступность
- •2.4.2.5. Обязательность муниципально-правовых актов
- •2.4.3. Нормативно-договорная форма институтов
- •2.5. Устав муниципального образования
- •2.5.1. Юридическая природа устава муниципального
- •2.5.2. Пределы муниципально-уставного
- •2.5.3. Порядок принятия, внесение изменений, регистрация
- •2.6. Международно-правовые акты в муниципальном праве
- •2.6.1. Виды международно-правовых источников
- •2.6.2. Приоритет международно-правовых норм перед
- •2.6.3. Решения Европейского суда по правам человека
- •2.6.3.1. Все ли решения Европейского суда являются
- •2.6.3.2. Практика Европейского суда
- •2.7. Конституционная модель местного самоуправления как
- •2.7.1. Конституция рф - правовая основа
- •2.7.2. Региональный уровень конституционного обоснования
- •2.7.3. Развитие конституционных начал муниципальной
- •Глава 3. Конституционно-судебный контроль в муниципально-правовой сфере: природа, реализация
- •3.1. Суд в конституционной системе гарантий
- •3.1.1. "Гарантирование местного самоуправления" -
- •3.1.2. Конституционная система гарантирования
- •3.1.3. Судебная защита местного самоуправления
- •3.1.3.1. Субъекты права на судебную защиту
- •3.1.3.2. В суде могут быть оспорены любые акты,
- •3.1.4. Формы судопроизводства по защите прав
- •3.2. Конституционный Суд рф: не только хранитель, но и
- •3.2.1. Преобразовательная функция Конституционного Суда,
- •3.2.1.1. Толкование Конституции - форма ее преобразования
- •3.2.1.2. Преобразование конституционного регулирования
- •3.2.1.3. Конституционное истолкование норм муниципального
- •3.2.1.4. Правопреобразующее значение
- •3.2.2. Конституционное правосудие - гарант "живой"
- •3.3. Право на конституционную жалобу в защиту местного
- •3.3.1. Юридическая природа права на конституционную жалобу
- •3.3.2. Какие требования предъявляются к оформлению
- •3.3.3. Субъекты конституционной жалобы:
- •3.3.4. Муниципальные образования -
- •3.3.5. Муниципальные предприятия и учреждения как субъекты
- •3.3.6. Запросы общеюрисдикционных и арбитражных судов
- •3.4. О требованиях допустимости конституционной жалобы
- •3.4.1. Подведомственность конституционной жалобы
- •3.4.2. Форма нормативно-правового акта
- •3.4.2.1. Региональные законы - основной вид актов
- •3.4.2.2. Постановления Правительства как предмет
- •3.4.2.3. Проверка актов местного самоуправления
- •3.4.3. Предмет конституционной жалобы - действующий
- •3.5. Решения Конституционного Суда рф -
- •3.5.1. О юридической природе решений Конституционного
- •3.5.2. Решения Конституционного Суда как воплощение
- •3.5.3. Правовые позиции - квинтэссенция
- •3.5.4. Рекомендации Конституционного Суда законодателю
- •3.5.5. Без исполнения решений Конституционного Суда
- •3.5.6. Решения Конституционного Суда как выражение баланса
- •Глава 4. Муниципальная собственность как экономическое выражение демократии и достойной жизни населения
- •4.1. Собственность, власть и свобода
- •4.1.1. Самостоятельность политической
- •4.1.2. Конституционное единство
- •4.1.3. Об основных началах социально-экономического
- •4.1.4. Конституционная природа социально-экономических
- •4.2. Муниципальная собственность - экономическое выражение
- •4.2.1. Преобразование отношений собственности:
- •4.2.1.1. Европейские правовые стандарты сочетания
- •4.2.1.2. Россия в поиске баланса капитализации
- •4.2.2. Муниципальное имущество как объект муниципальной
- •4.2.2.1. Конституционный Суд о недопустимости
- •4.2.2.2. Недопустимость передачи муниципального имущества
- •4.2.2.3. Экономическое "благосостояние" муниципалитетов
- •4.2.2.4. Приватизация объектов муниципальной собственности:
- •4.2.3. Управление муниципальной собственностью
- •4.2.3.1. Реализация муниципальной собственности
- •4.2.3.2. Публично-правовые механизмы реализации
- •4.2.3.3. Органы по управлению объектами муниципальной
- •4.3. Муниципальная собственность и социальные реформы:
- •4.3.1. Экономические основы местного самоуправления как
- •4.3.2. Муниципальная собственность -
- •4.3.3. Достоинство личности и достойная жизнь -
- •4.3.4. Обеспечение достойной жизни -
- •4.3.5. Социально-экономические полномочия
- •4.3.5.1. Федеральный уровень регламентации
- •4.3.5.2. Региональный уровень законодательного
- •4.3.5.3. "Социальная нагрузка" местного самоуправления
- •4.3.6. Муниципальные услуги - воплощение
- •4.3.6.1. Муниципальные услуги как правовая категория
- •4.3.6.2. Муниципальные услуги как юридическая форма
- •4.4. Социально-территориальное равноправие -
- •4.4.1. Сочетание равенства и свободы - основа
- •4.4.2. Социально-территориальное неравенство -
- •4.4.3. Финансовое выравнивание как институт
- •4.4.4. Социально-территориальное равноправие в соотношении
- •4.4.5. Территориальная организация населения: "позитивный"
- •4.4.6. Конституционное обоснование уровней
- •4.4.7. Муниципальное обеспечение
- •Глава 5. Права и свободы как институт муниципальной демократии
- •5.1. Конституционный и муниципальный уровни
- •5.1.1. Регулирование и защита прав и свобод
- •5.1.2. Территориально-публичные начала нормативного
- •5.2. Конституционные права и свободы человека и гражданина
- •5.2.1. Человек и гражданин в местном самоуправлении:
- •5.2.2. Правовое положение личности в местном
- •5.2.3. Конституционные права и свободы как фактор
- •5.2.3.1. Личные права как институт саморегуляции
- •5.2.3.2. Свобода передвижения, выбор места пребывания
- •5.2.3.3. Местное самоуправление -
- •5.2.4. Социально-экономические права и свободы
- •5.2.5. Политические права и свободы
- •5.2.5.1. Право граждан рф участвовать
- •5.2.5.2. Конституционный Суд рф о политических правах и
- •5.3. Муниципально-правовой статус личности:
- •5.3.1. Муниципально-правовой статус личности:
- •5.3.2. Право на осуществление местного самоуправления -
- •5.3.2.1. Конституционный Суд о нормативной природе
- •5.3.2.2. Комплексный характер конституционного права
- •5.3.3. Конституционное обоснование
- •5.3.4. Способы нормативно-правовой легитимации параметров
- •5.3.5. Муниципально-правовое регулирование
- •5.4. Система прав и свобод в местном самоуправлении
- •5.4.1. Формирование системы муниципальных прав и свобод:
- •5.4.2. Общая характеристика системы прав и свобод
- •5.4.2.1. Политические права и свободы как институт
- •5.4.2.2. Социально-экономические права и свободы
- •5.4.3. Открытый характер системы прав и свобод
1.4.8. Новое федеральное регулирование: допускается ли
ограничение прав населения на муниципально-территориальное
самоопределение?
Понятие муниципально-территориального самоопределения населения имеет во многом условное, но вполне определенное значение. Право на осуществление местного самоуправления предполагает муниципально-территориальную самостоятельность, возможность населения самостоятельно определяться в соответствии с действующим законодательством в выборе территориальных границ своей самоорганизации, самоуправления.
В этом плане важно, прежде всего, заметить, что установление ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. территориальных уровней местного самоуправления не означает их административной соподчиненности, иерархической связанности. Как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11 ноября 2003 г. N 16-П <1>, по смыслу нормы ст. 131 (ч. 1) Конституции РФ в ее взаимосвязи со ст. 12, 130 (ч. 1) и 132 (ч. 1) Конституции РФ, все муниципальные образования независимо от их территориальной основы предназначены для осуществления муниципальной власти как власти местного сообщества, решения вопросов местного значения исходя из интересов населения.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 46. Ч. 2. Ст. 4509.
Из этого же, в свою очередь, следует, что на каждое муниципальное образование в равной мере распространяется действие конституционных гарантий самостоятельности местного самоуправления, в том числе и во взаимоотношениях с другими муниципальными образованиями. В этой связи понятие "уровень местного самоуправления" ни в коей мере не означает подчинения муниципальных образований одного уровня муниципальным образованиям другого уровня, а использование самого термина "уровень" не связано с отношениями соподчиненности, иерархичности, зависимости <1>. С конституционно-правовой точки зрения данное понятие характеризует территориальную структуру (территориальные формы) организации местного самоуправления по объему охвата пространственной сферы реализации прав местного сообщества и обусловленный соответствующей пространственной сферой перечень вопросов местного значения, подлежащих решению населением конкретной территории самостоятельно. Такое понимание уровней местного самоуправления фактически признано и в практике Конституционного Суда РФ. Так, об уровнях муниципальных образований прямо говорится в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П. Используется данный термин и в практике судов общей юрисдикции <2>.
--------------------------------
<1> Некоторые исследователи предлагают рассматривать отношения, складывающиеся между муниципальными образованиями различных уровней, как специфичную муниципальную связь. См., напр.: Саломаткин А.С. Территориальная организация российского государства. Челябинск, 1996. С. 237.
<2> См.: Защита прав местного самоуправления судами общей юрисдикции России / Под ред. В.М. Жуйкова. М., 2003. Т. 2. С. 17.
Вместе с тем установление двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления и ее эффективное функционирование в целях обеспечения наиболее полного удовлетворения потребностей населения, связанных с непосредственным жизнеобеспечением, предполагают закрепление четких критериев определения территорий соответствующих типов муниципальных образований, в основе которых, как представляется, должен быть принцип обеспечения максимально возможной приближенности органов местного самоуправления к населению или принцип обеспечения максимально возможной демократической самореализации населения конкретной территории. Этот принцип, однако, не в полной мере отражен в действующем ФЗ о местном самоуправлении.
В качестве критериев определения территорий муниципальных образований ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 11) предусматривает, в частности: тип поселения, плотность населения соответствующей территории, историю образования и состав земель населенного пункта, пешеходную доступность до административного центра, наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения, и т.д., что само по себе не вызывает возражений. Между тем как названные, так и иные содержащиеся в Федеральном законе критерии имеют преимущественно директивный характер, выступают своеобразными внешне заданными императивами территориальной организации местного самоуправления и непосредственно не предполагают возможности инициативной постановки населением вопроса о придании населенным пунктам и иным территориям, не подпадающим под указанные критерии, статуса муниципальных образований.
Так, п. 6 - 8 ст. 11 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. устанавливается, что в границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1 тыс. человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3 тыс. человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1 тыс. человек каждый, сельские населенные пункты с численностью населения менее 1 тыс. человек, как правило, входят в состав городских или сельских поселений; в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения могут обладать сельские населенные пункты с численностью населения менее 1 тыс. человек. Это, по существу, означает, что решение вопроса о наделении статусом поселения населенного пункта с численностью населения менее 1 тыс. человек отнесено федеральным законодателем к сфере усмотрения субъектов РФ.
Не оспаривая само по себе право субъектов РФ осуществлять на основании положений федерального законодательства такое нормативное регулирование, следует, однако, заметить, что, поскольку территории, в которых осуществляется местное самоуправление, выступают пространственной сферой реализации конституционного права на осуществление местного самоуправления, именно федеральный законодатель в силу предписаний п. "в" ст. 71 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ обязан определить территориальную организацию местного самоуправления, исключая при этом произвольное ограничение названного права, в том числе и по сфере его реализации. При этом федеральный законодатель должен учитывать природу местного самоуправления как формы общественно-государственной (муниципальной) самоорганизации и природу самого права на осуществление местного самоуправления как воплощение объективных притязаний индивидов на самоорганизацию, саморегулирование процессов обеспечения интересов, носителями которых они являются. Далеко не последнее значение имеет в этом плане и муниципально-территориальная самостоятельность, своего рода муниципально-территориальная самоидентификация населения.
Именно поэтому, в частности, ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. допускает установление границ муниципального образования по инициативе населения, которая может выражаться в формах непосредственной демократии (референдум, народная правотворческая инициатива, обращения граждан (ст. 12, 22, 26, 32, 33)). Думается, что в рамках соответствующей процедуры населением может быть инициирован и вопрос о наделении той или иной территории статусом муниципального образования; субъекты РФ во всяком случае не вправе препятствовать такой активности граждан. Такая правовая позиция фактически положена в основу Определения Конституционного Суда РФ от 22 октября 1999 г. N 174-О <1>.
--------------------------------
<1> Архив КС РФ. 1999.
Положения п. 6 - 8 ст. 11 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования не могут рассматриваться как препятствующие населению отстаивать свое право на осуществление местного самоуправления в границах территорий, которые непосредственно не определены Федеральным законом в качестве таковых, где местное самоуправление осуществляется обязательно.
В то же время заслуживают внимания сформулированные в научной литературе предложения по внесению в действующее законодательство изменений, направленных на совершенствование принципов территориальной организации местного самоуправления посредством более четкой нормативной фиксации соответствия моделей структуры муниципально-территориального деления типам территориальных общностей, а также возможностям территориальных общностей самостоятельно решать вопросы местного значения, что в особой степени касается порядка преобразования муниципальных образований в связи с созданием городских округов. Для этого предлагается, в частности, в дополнение к законодательно установленным структурам муниципально-территориальной организации закрепить возможность применения: многоуровневой структуры городских округов, где сформировались сложноорганизованные территориальные общности с относительно самостоятельными поселениями - спутниками городов; одноуровневой структуры муниципально-территориального деления по поселенческому принципу для небольших территориальных общностей, включая общности, которые не могут за счет своей ресурсной базы решать все вопросы местного значения; одноуровневой структуры по районному принципу для регионов с низкой плотностью населения, в которых отсутствует регулярное наземное транспортное сообщение между населенными пунктами и достаточная ресурсная база для решения основных вопросов местного значения; и т.п.