1.4.7.1. "Конституционное дело" жителей

Кабардино-Балкарской Республики

Сложным и долгим оказался путь жителей Кабардино-Балкарской Республики по защите своих прав при начавшихся после принятия нового федерального и республиканского законодательства территориальных изменениях местного самоуправления.

17 февраля 2005 г. Парламент Кабардино-Балкарской Республики принял Закон Кабардино-Балкарской Республики "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике", в соответствии с которым объединенные территории населенных пунктов - село Эльбрус, село Терскол, село Байдаево, село Тегенекли, село Нейтрино - были наделены статусом сельского поселения с административным центром в селе Эльбрус.

Совет муниципального образования поселения Эльбрус обратился в Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики с требованием признать соответствующие нормы противоречащими Конституции Кабардино-Балкарской Республики, полагая следующее. Оспариваемыми положениями, предполагающими наделение объединенной территории сел Эльбрус, Терскол, Байдаево, Тегенекли, Нейтрино статусом сельского поселения, была изменена граница и уменьшена территория, на которой осуществлялось местное самоуправление, без согласия на то населения, проживающего на территории сельского поселения Эльбрус, чем нарушены его права, предусмотренные ч. 2 ст. 129 Конституции Кабардино-Балкарской Республики <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда Республики Кабардино-Балкария от 18 августа 2005 г. // Кабардино-Балкарская правда. 2005. 23 авг.

Суды общей юрисдикции, а также Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики, куда обращались граждане, пришли к выводу о несостоятельности доводов обратившейся стороны, указав при этом, в частности, следующее.

ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. обязал субъекты РФ установить своими законами границы территорий муниципальных образований. В соответствии с этим предписанием Парламент Кабардино-Балкарской Республики Законом Кабардино-Балкарской Республики "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" установил границы муниципальных образований в Республике.

Закон Кабардино-Балкарской Республики "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" - первый нормативный правовой акт, установивший границы муниципальных образований в Республике. Поскольку до принятия упомянутого Закона не было юридически установленных границ поселений, то этим Законом не могли быть изменены несуществовавшие границы. Что касается согласия населения, то в соответствии со ст. 85 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. при установлении границ сельских и других поселений впервые (как в Законе Кабардино-Балкарской Республики "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике") такого согласия не требуется.

Не согласившись с таким решением, граждане - жители села Эльбрус - обратились в Конституционный Суд РФ с требованием о признании соответствующих положений регионального законодательства противоречащими Конституции РФ по тем же основаниям. Кроме того, в Конституционный Суд РФ поступили обращения граждан - жителей селений Безенги, Белая Речка, Карасу, Хасанья, оспаривавших ряд норм Закона Кабардино-Балкарской Республики "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" и Закона Кабардино-Балкарской Республики от 27 февраля 2005 г. "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 2006 г. N 137-О // ВКС РФ. 2006. N 5.

В соответствии со ст. 1 Закона "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" села Адиюх, Белая Речка, Кенже, Хасанья вошли в состав муниципального образования "город Нальчик", наделенного статусом городского округа. Согласно п. 2 ст. 14 данного Закона упраздняются муниципальные образования и их органы местного самоуправления в названных селах по истечении трех месяцев со дня вступления в силу Закона "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике". Учета мнения населения при изменении границ, в которых осуществляется местное самоуправление, в положениях этого Закона не предусмотрено.

По мнению заявителей, упразднение названных муниципальных образований и их представительных органов без учета мнения населения и представительных органов местного самоуправления нарушает их конституционное право на осуществление местного самоуправления. Кроме того, как полагали заявители, включение упомянутых населенных пунктов в состав городского округа ведет к потере населением этих сел статуса сельских жителей и, как следствие, к лишению ряда льгот, а также пастбищных и сенокосных угодий, рекреационных земель, возможности заниматься традиционным промыслом - животноводством, нарушению права муниципальной собственности.

Конституционный Суд РФ в процессе выработки решения пришел к выводу о наличии оснований для прекращения производства. Это, во-первых, невозможность оценить оспариваемые Законы Кабардино-Балкарской Республики на соответствие Конституции РФ без проверки положений ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., с которыми эти Законы находятся в нормативном единстве. Во-вторых, необходимость исследования в рамках настоящего дела фактических обстоятельств, что не относится к компетенции Конституционного Суда РФ (соответственно п. 2.1 и 2.2 мотивировочной части Определения).

Наиболее сложным по данному делу оказался вопрос о том, где находится "развилка" между конституционным и общеюрисдикционным правосудием по этому делу. Какую часть пути при разрешении дела должно было пройти конституционное правосудие (и можно ли считать началом этого пути решение Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 18 августа 2005 г. в связи с обращением Совета местного самоуправления муниципального образования сельского поселения Эльбрус), а какая часть отводится судам общей юрисдикции <1>?

--------------------------------

<1> Примечательно, что такие вопросы были поставлены и рядом комментаторов принятого Конституционным Судом РФ решения. См., напр.: Эльбрус превыше Конституции. Конституционный Суд не смог решить, является ли законным переход Приэльбрусских сел под юрисдикцию г. Нальчика // Новая газета. 2006. 20 - 23 июля.

Оценка ситуации позволяет сделать вывод, что разрешение данной проблемы должно было включать в себя анализ двух взаимосвязанных, но имеющих относительно самостоятельное значение вопросов: во-первых, необходимо ли получение согласия населения (учет мнения населения) при упразднении муниципальных образований сельских поселений, включаемых во вновь создаваемый городской округ; во-вторых, какова правовая квалификация фактов упразднения муниципальных образований Безенги, Белая Речка, Карасу, Хасанья, форм и способов возможного учета (или неучета) мнения населения при их включении в состав городского округа муниципального образования "город Нальчик"? Думается, в решении именно этих вопросов находится "водораздел" между конституционным и общеюрисдикционным правосудием: первый вопрос - о конституционности, второй связан с выяснением фактических обстоятельств <1>.

--------------------------------

<1> См.: Мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.С. Бондаря по делу о проверке конституционности положений Законов Кабардино-Балкарской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики" и "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" в связи с жалобами ряда граждан // ВКС РФ. 2006. N 5. С. 65 - 72.

Представляется, что конституционная по своей природе проблема необходимости учета мнения населения муниципального образования могла быть рассмотрена и разрешена по существу в рамках определения о прекращении производства по делу, в том числе с учетом системных взаимосвязей оспариваемых нормативных положений с нормами Конституции Кабардино-Балкарской Республики, ФЗ о местном самоуправлении, а также путем толкования ч. 1 ст. 131 Конституции РФ в приложении к предмету обращения и установления адекватного действующему конституционно-правовому регулированию соотношения между понятиями "упразднение муниципальных образований", "преобразование муниципальных образований", "изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление".

Проверка республиканских актов на соответствие Конституции РФ требовала, в частности, конституционно-правового истолкования норм Федерального закона о местном самоуправлении, находящихся в нормативном единстве с оспариваемыми нормами Законов Кабардино-Балкарской Республики. Это фактически и было сделано при повторном обращении жителей Кабардино-Балкарии в Конституционный Суд РФ, в котором заявители (их состав в сравнении с предыдущим несколько изменился) настаивали на проверке конституционности ранее оспаривавшихся в Конституционном Суде РФ положений Законов Кабардино-Балкарской Республики, но уже во взаимосвязи с нормами ч. 3 ст. 84 и ч. 3 ст. 85 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. Обоснование неконституционности обжалуемых норм было в целом аналогично сформулированному в первоначальных жалобах, с той лишь особенностью, что в дополнение к ранее изложенным аргументам заявители, имея в виду новый предмет обращения, указали также на то обстоятельство, что, по их мнению, не только региональное правовое регулирование, но и оспариваемые положения названного Федерального закона не предусматривают необходимости согласия населения при установлении и изменении границ, при преобразовании и упразднении муниципальных образований.

Решение Конституционного Суда РФ по данному делу <1> базируется на следующей системе аргументации.

--------------------------------

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 3 апреля 2007 г. N 171-О-П // СЗ РФ. 2007. N 21. Ст. 2561.

По смыслу конституционного регулирования территориальной организации местного самоуправления, в частности положений ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, согласно которой местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях, данные территории выступают пространственной сферой реализации права на осуществление местного самоуправления и одновременно - пространственным пределом осуществления муниципальной власти, с учетом того, что признание, гарантирование и осуществление местного самоуправления должно быть обеспечено на всей территории Российской Федерации. Именно поэтому Конституция РФ, допуская изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в частности в связи с реализацией Российской Федерацией и субъектами РФ находящихся в их совместном ведении полномочий по установлению общих принципов организации местного самоуправления, включая установление общих принципов его территориальной организации, в качестве необходимого условия такого изменения требует учета мнения населения соответствующих территорий (ч. 2 ст. 131 Конституции РФ).

Конституционное положение об учете мнения населения при изменении границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, являясь важнейшей гарантией права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения, выступает универсальным требованием, непосредственно связывающим свободу усмотрения федерального законодателя и законодателей субъектов РФ при принятии ими нормативных решений, касающихся любого изменения территориальной организации местного самоуправления, связанного с сужением либо расширением пространственной сферы реализации права на осуществление местного самоуправления. В этом смысле названная конституционная гарантия является выражением нормативного содержания коллективного права на осуществление местного самоуправления, проявляя себя в качестве его неотъемлемого правомочия.

Истолковывая нормы Конституции РФ и федерального законодательства о гарантиях учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, согласно которой формулировка ст. 131 (ч. 2) Конституции РФ отличается от других, определяющих порядок самостоятельного решения населением вопросов местного значения, в том числе в части порядка учета мнения населения в тех или иных конституционно-правовых ситуациях (Постановление от 24 января 1997 г. N 1-П).

Конституционные гарантии учета мнения населения при изменении границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, получили конкретизацию в федеральном законодательстве.

ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает принципы, согласно которым изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений. То же предусмотрено и применительно к преобразованию муниципальных образований путем, в частности, объединения двух и более поселений, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований. Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа также осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения (ч. 3 ст. 12, ч. 3, 7 ст. 13, ч. 3 ст. 24 названного Федерального закона).

Таким образом, конституционное требование учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, означает следующее. Принимая решения, связанные с изменением пространственной сферы реализации права на осуществление местного самоуправления, органы государственной власти обязаны обеспечить населению соответствующих муниципальных образований как территориальным объединениям граждан, коллективно реализующим на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления, возможность непосредственно или через органы местного самоуправления сформулировать свою позицию в отношении предполагаемого территориального изменения, условий реализации своего права на осуществление местного самоуправления.

В настоящее время ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. установил переходный период до 1 января 2009 г. (ч. 1 ст. 83 в ред. от 12 октября 2005 г.), в гл. 12 определены особенности осуществления местного самоуправления в этот период его реформирования.

В соответствии с ч. 3 его ст. 84 (в ред. от 28 декабря 2004 г.) изменение границ и преобразование муниципальных образований, существующих на день вступления в силу гл. 12 названного Федерального закона, в период со дня вступления ее в силу до 1 января 2006 г. допускается исключительно в порядке и по основаниям, установленным ст. 84 и 85 данного Федерального закона; изменение границ и преобразование муниципальных образований, существующих на день вступления в силу гл. 12 данного Федерального закона, производится с соблюдением требований соответственно его ст. 12 и 13 (т.е. с учетом мнения населения данных населенных пунктов, выраженного в установленной форме).

Вместе с тем 28 декабря 2004 г. в ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., его ст. 84 (ч. 3), было внесено дополнение, которое предусматривает, что в случае наличия в составе территории (в границах) муниципального образования (за исключением района) города и других населенных пунктов, являющихся муниципальными образованиями, не позднее 1 марта 2005 г. законом субъекта РФ принимается решение:

а) об упразднении указанных муниципальных образований (за исключением города) и соответствующих органов местного самоуправления не позднее 1 января 2006 г., если территории данных муниципальных образований находятся в пределах городской черты;

б) об исключении территорий населенных пунктов, находящихся за пределами городской черты, из состава территории указанного муниципального образования;

в) об упразднении внутригородских муниципальных образований.

Названные законоположения непосредственно не связывают принятие органами государственной власти субъектов РФ решения об упразднении муниципальных образований и соответствующих органов местного самоуправления, если территории данных муниципальных образований находятся в пределах городской черты, с учетом мнения населения соответствующих муниципальных образований.

Вместе с тем само по себе отсутствие в переходных положениях Федерального закона специального указания на необходимость учета мнения населения муниципального образования, находящегося в пределах городской черты, при решении вопроса о его упразднении не означает установление федеральным законодателем особого порядка решения вопроса об изменении территориальной организации местного самоуправления в части наделения городских населенных пунктов, в границах которых располагаются муниципальные образования, статусом городского округа, исключающего при этом учет мнения населения соответствующих муниципальных образований.

Содержащиеся в абз. пятом ч. 3 ст. 84 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. положения не могут рассматриваться вне связи с конституционными принципами и нормами и конкретизирующими их общими основными положениями самого по себе названного Федерального закона, устанавливающими правовые условия и стандарты признания, соблюдения и защиты прав граждан на осуществление местного самоуправления в Российской Федерации.

Устанавливая правовое регулирование перехода к новой системе территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации, федеральный законодатель, реализуя положения ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, должен исходить из общего принципа недопустимости изменения границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, независимо от форм такого изменения без учета мнения населения, выраженного в установленной форме (ч. 3 ст. 83, абз. первый ч. 3 ст. 84 рассматриваемого Федерального закона). Следовательно, в отсутствие какого-либо специального нормативного регулирования, а также исходя из презумпции конституционности действий федерального законодателя, положения абз. пятого ч. 3 ст. 84 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. в части, касающейся решения вопроса об упразднении находящихся в пределах городской черты муниципальных образований, как непосредственно затрагивающего пространственные пределы реализации права на осуществление местного самоуправления, не могут рассматриваться как не предполагающие учета мнения населения.

Исходя из выявленного конституционно-правового смысла положений ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., включая положения абз. пятого ч. 3 ст. 84, Конституционным Судом РФ были оценены и оспариваемые нормы законов Кабардино-Балкарии.

Принимая соответствующие законы, республиканский законодатель действовал на основании и во исполнение положений ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. в целях приведения территориальной организации местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике в соответствие с установленными Федеральным законом новыми принципами территориальной основы местного самоуправления в Российской Федерации (преамбула Закона Кабардино-Балкарской Республики "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике"). Исходя из этого и имея в виду, что оспариваемые законодательные акты приняты по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), они - при отсутствии норм, расходящихся с нормами Федеральных законов, - не могут в силу ч. 2 ст. 76 Конституции РФ истолковываться таким образом, который порождал бы несоответствие между ними и федеральным законодательством. В этой связи на случай, когда в изданном на основании и в порядке реализации ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. законе субъекта РФ какой-либо универсальный принцип не указан, предполагается, что такой закон субъекта РФ должен действовать точно так же, как если бы этот принцип содержался непосредственно в самом законе. Следовательно, отсутствие в оспариваемых региональных законах прямого указания на необходимость соблюдения такого закрепленного в Конституции РФ и содержащегося также в Европейской хартии местного самоуправления, Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Конституции Кабардино-Балкарской Республики принципа местного самоуправления, как учет мнения населения при изменении границ территорий муниципальных образований, не может истолковываться как его отрицание названными Законами Кабардино-Балкарской Республики. Данный принцип в силу Конституции РФ и правовых позиций Конституционного Суда РФ присущ самим Законам Кабардино-Балкарской Республики и применительно к урегулированному ими кругу правоотношений действует непосредственно, определяет и смысл, содержание и применение, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечивается правосудием.

При этом не исключается право федерального законодателя предусмотреть иные формы разрешения вопроса, связанного с наделением муниципального образования, в составе которого находятся иные муниципальные образования, статусом городского округа, например признать возможным их существование в пределах городской черты в качестве самостоятельных муниципальных образований.

Что же касается необходимости и правомерности упразднения конкретных муниципальных образований Безенги, Белая Речка, Карасу, Хасанья при их включении в состав городского округа муниципального образования "город Нальчик", то этот вопрос, действительно, не мог быть разрешен в порядке конституционного судопроизводства и подлежал рассмотрению в судах общей юрисдикции как предполагающий исследование целого комплекса фактических обстоятельств, проверка и установление которых Конституционному Суду РФ неподведомственны.

Фактические обстоятельства суды общей юрисдикции должны исследовать, руководствуясь положениями федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении в их конституционно-правовом смысле, который должен выявить Конституционный Суд РФ. В противном случае не исключено, что суды общей юрисдикции не смогут обеспечить эффективную защиту прав жителей упраздненных муниципальных образований, в частности в связи с необходимостью не только оценки фактических обстоятельств, но и конституционного института учета мнения населения по поводу изменения территории, в которой осуществляется местное самоуправление.