- •Местное самоуправление и конституционное правосудие
- •Н.С. Бондарь
- •Глава 1. Конституция - местное самоуправление - муниципальная демократия: баланс власти и свободы
- •1.1. Конституция - ценностно-правовая основа
- •1.1.1. Конституция - свод ценностно-правовых нормативов
- •1.1.2. В основе сущностных характеристик Конституции рф -
- •1.1.3. Конституция как отражение противоречий
- •1.2. Местное самоуправление - публично-властная форма
- •1.2.1. От государственно-управленческой -
- •1.2.2. Местное самоуправление - демократия
- •1.2.3. Муниципальная демократия против
- •1.2.4. Муниципальная демократия как форма реализации
- •1.2.5. Системные характеристики институтов
- •1.2.6. Конституционные начала муниципальной демократии
- •1.3. Местное самоуправление в системе российской
- •1.3.1. Триединая конституционно-правовая природа местного
- •1.3.1.1. Местное самоуправление как институт
- •1.3.1.2. Местное самоуправление как выражение
- •1.3.1.3. Местное самоуправление как институт
- •1.3.2. Конституционный Суд о местном самоуправлении
- •1.3.3. Конституционные параметры соотношения местного
- •1.3.3.1. Конституционный Суд рф о "включенности" местного
- •1.3.3.2. Европейский суд о сочетании
- •1.3.4. Новые законодательные подходы к компетенционному
- •1.3.5. Конституционный Суд о самостоятельности местного
- •1.4. Территориальная организация местного самоуправления -
- •1.4.1. Муниципальное образование как пространственная
- •1.4.1.1. Местное сообщество - социально-территориальная
- •1.4.1.2. "Личность - местное сообщество" как отражение
- •1.4.2. О сочетании поселенческого и
- •1.4.3. Конституционный Суд рф о недопустимости подмены
- •1.4.4. Возможно ли ограничение (самоограничение)
- •1.4.5. Конституционный Суд о возможности территориального
- •1.4.6. Новое в правовом регулировании территориальной
- •1.4.6.1. Унификация территориальной организации местного
- •1.4.6.2. При переходе к новой территориальной организации
- •1.4.7. Конституционно-судебные споры по поводу учета
- •1.4.7.1. "Конституционное дело" жителей
- •1.4.7.2. "Якутские" конституционно-судебные споры
- •1.4.8. Новое федеральное регулирование: допускается ли
- •Глава 2. Муниципальное право - юридическая форма выражения ценностей муниципальной демократии
- •2.1. Местное самоуправление - решающий фактор становления
- •2.1.1. Развитие местного самоуправления - основа
- •2.1.2. Нормативные правовые, формально-юридические факторы
- •2.1.3. Научно-теоретические основы формирования
- •2.2. О предмете муниципального права
- •2.2.1. Самоуправленческие отношения - материальная основа
- •2.2.2. Система и виды самоуправленческих отношений
- •2.2.3. Особенности самоуправленческих отношений:
- •2.3. Муниципальное право - самостоятельная отрасль права,
- •2.4. Муниципально-правовые нормы и институты
- •2.4.1. Правовая норма - первичная ячейка муниципального
- •2.4.2. О юридических свойствах актов
- •2.4.2.1. Могут ли муниципально-правовые нормы
- •2.4.2.2. Прямое действие
- •2.4.2.3. Формальная определенность
- •2.4.2.4. Общеизвестность, доступность
- •2.4.2.5. Обязательность муниципально-правовых актов
- •2.4.3. Нормативно-договорная форма институтов
- •2.5. Устав муниципального образования
- •2.5.1. Юридическая природа устава муниципального
- •2.5.2. Пределы муниципально-уставного
- •2.5.3. Порядок принятия, внесение изменений, регистрация
- •2.6. Международно-правовые акты в муниципальном праве
- •2.6.1. Виды международно-правовых источников
- •2.6.2. Приоритет международно-правовых норм перед
- •2.6.3. Решения Европейского суда по правам человека
- •2.6.3.1. Все ли решения Европейского суда являются
- •2.6.3.2. Практика Европейского суда
- •2.7. Конституционная модель местного самоуправления как
- •2.7.1. Конституция рф - правовая основа
- •2.7.2. Региональный уровень конституционного обоснования
- •2.7.3. Развитие конституционных начал муниципальной
- •Глава 3. Конституционно-судебный контроль в муниципально-правовой сфере: природа, реализация
- •3.1. Суд в конституционной системе гарантий
- •3.1.1. "Гарантирование местного самоуправления" -
- •3.1.2. Конституционная система гарантирования
- •3.1.3. Судебная защита местного самоуправления
- •3.1.3.1. Субъекты права на судебную защиту
- •3.1.3.2. В суде могут быть оспорены любые акты,
- •3.1.4. Формы судопроизводства по защите прав
- •3.2. Конституционный Суд рф: не только хранитель, но и
- •3.2.1. Преобразовательная функция Конституционного Суда,
- •3.2.1.1. Толкование Конституции - форма ее преобразования
- •3.2.1.2. Преобразование конституционного регулирования
- •3.2.1.3. Конституционное истолкование норм муниципального
- •3.2.1.4. Правопреобразующее значение
- •3.2.2. Конституционное правосудие - гарант "живой"
- •3.3. Право на конституционную жалобу в защиту местного
- •3.3.1. Юридическая природа права на конституционную жалобу
- •3.3.2. Какие требования предъявляются к оформлению
- •3.3.3. Субъекты конституционной жалобы:
- •3.3.4. Муниципальные образования -
- •3.3.5. Муниципальные предприятия и учреждения как субъекты
- •3.3.6. Запросы общеюрисдикционных и арбитражных судов
- •3.4. О требованиях допустимости конституционной жалобы
- •3.4.1. Подведомственность конституционной жалобы
- •3.4.2. Форма нормативно-правового акта
- •3.4.2.1. Региональные законы - основной вид актов
- •3.4.2.2. Постановления Правительства как предмет
- •3.4.2.3. Проверка актов местного самоуправления
- •3.4.3. Предмет конституционной жалобы - действующий
- •3.5. Решения Конституционного Суда рф -
- •3.5.1. О юридической природе решений Конституционного
- •3.5.2. Решения Конституционного Суда как воплощение
- •3.5.3. Правовые позиции - квинтэссенция
- •3.5.4. Рекомендации Конституционного Суда законодателю
- •3.5.5. Без исполнения решений Конституционного Суда
- •3.5.6. Решения Конституционного Суда как выражение баланса
- •Глава 4. Муниципальная собственность как экономическое выражение демократии и достойной жизни населения
- •4.1. Собственность, власть и свобода
- •4.1.1. Самостоятельность политической
- •4.1.2. Конституционное единство
- •4.1.3. Об основных началах социально-экономического
- •4.1.4. Конституционная природа социально-экономических
- •4.2. Муниципальная собственность - экономическое выражение
- •4.2.1. Преобразование отношений собственности:
- •4.2.1.1. Европейские правовые стандарты сочетания
- •4.2.1.2. Россия в поиске баланса капитализации
- •4.2.2. Муниципальное имущество как объект муниципальной
- •4.2.2.1. Конституционный Суд о недопустимости
- •4.2.2.2. Недопустимость передачи муниципального имущества
- •4.2.2.3. Экономическое "благосостояние" муниципалитетов
- •4.2.2.4. Приватизация объектов муниципальной собственности:
- •4.2.3. Управление муниципальной собственностью
- •4.2.3.1. Реализация муниципальной собственности
- •4.2.3.2. Публично-правовые механизмы реализации
- •4.2.3.3. Органы по управлению объектами муниципальной
- •4.3. Муниципальная собственность и социальные реформы:
- •4.3.1. Экономические основы местного самоуправления как
- •4.3.2. Муниципальная собственность -
- •4.3.3. Достоинство личности и достойная жизнь -
- •4.3.4. Обеспечение достойной жизни -
- •4.3.5. Социально-экономические полномочия
- •4.3.5.1. Федеральный уровень регламентации
- •4.3.5.2. Региональный уровень законодательного
- •4.3.5.3. "Социальная нагрузка" местного самоуправления
- •4.3.6. Муниципальные услуги - воплощение
- •4.3.6.1. Муниципальные услуги как правовая категория
- •4.3.6.2. Муниципальные услуги как юридическая форма
- •4.4. Социально-территориальное равноправие -
- •4.4.1. Сочетание равенства и свободы - основа
- •4.4.2. Социально-территориальное неравенство -
- •4.4.3. Финансовое выравнивание как институт
- •4.4.4. Социально-территориальное равноправие в соотношении
- •4.4.5. Территориальная организация населения: "позитивный"
- •4.4.6. Конституционное обоснование уровней
- •4.4.7. Муниципальное обеспечение
- •Глава 5. Права и свободы как институт муниципальной демократии
- •5.1. Конституционный и муниципальный уровни
- •5.1.1. Регулирование и защита прав и свобод
- •5.1.2. Территориально-публичные начала нормативного
- •5.2. Конституционные права и свободы человека и гражданина
- •5.2.1. Человек и гражданин в местном самоуправлении:
- •5.2.2. Правовое положение личности в местном
- •5.2.3. Конституционные права и свободы как фактор
- •5.2.3.1. Личные права как институт саморегуляции
- •5.2.3.2. Свобода передвижения, выбор места пребывания
- •5.2.3.3. Местное самоуправление -
- •5.2.4. Социально-экономические права и свободы
- •5.2.5. Политические права и свободы
- •5.2.5.1. Право граждан рф участвовать
- •5.2.5.2. Конституционный Суд рф о политических правах и
- •5.3. Муниципально-правовой статус личности:
- •5.3.1. Муниципально-правовой статус личности:
- •5.3.2. Право на осуществление местного самоуправления -
- •5.3.2.1. Конституционный Суд о нормативной природе
- •5.3.2.2. Комплексный характер конституционного права
- •5.3.3. Конституционное обоснование
- •5.3.4. Способы нормативно-правовой легитимации параметров
- •5.3.5. Муниципально-правовое регулирование
- •5.4. Система прав и свобод в местном самоуправлении
- •5.4.1. Формирование системы муниципальных прав и свобод:
- •5.4.2. Общая характеристика системы прав и свобод
- •5.4.2.1. Политические права и свободы как институт
- •5.4.2.2. Социально-экономические права и свободы
- •5.4.3. Открытый характер системы прав и свобод
1.4.6.2. При переходе к новой территориальной организации
местного самоуправления учет мнения населения обязателен
Учет мнения населения при территориальных изменениях муниципальных образований - один из основных институтов муниципальной демократии, получивший прямое конституционное (ч. 2 ст. 131 Конституции РФ), а также законодательное закрепление на уровне принципов территориальной организации местного самоуправления (гл. 2 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.). На практике, однако, в процессе его реализации, в особенности при создании городских округов, проявились серьезные коллизии и нарушения. Проблема согласования нормативных принципов территориальной организации местного самоуправления с интересами членов местных сообществ, сложившихся в определенных границах муниципальных образований, стала одной из основных и наиболее острых.
Переход к новой модели территориальной организации местного самоуправления, как это вытекает из положений ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., предполагает несколько вариантов территориальных преобразований: а) наделение статусом городского, сельского поселения, городского округа и муниципального района существующих муниципальных образований; б) преобразование существующих муниципальных образований; в) образование новых муниципальных образований. Кроме того, Федеральным законом предусматривается возможность изменения границ существующих муниципальных образований. При этом данный Закон не исключает, что образование новых муниципальных образований может быть проведено не только на основе существующей системы территориальной организации органов публичной власти в конкретном субъекте РФ, но и в рамках вновь сформированных границ и новых территорий муниципальных образований, т.е. как бы "с чистого листа".
В ряде случаев наличие такой фактической дискреции - тем более в условиях императивности и безальтернативности нормативных положений ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., касающихся границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, - привело к тому, что законодатели субъектов РФ, предполагая, что вводимая ими в целях реализации федерального законодательства нормативная регламентация территориальной организации местного самоуправления имеет по существу первичное значение, т.е. устанавливает границы муниципальных образований впервые, исходили из отсутствия необходимости обеспечения учета мнения населения муниципальных образований при проведении соответствующих мероприятий. В результате жители ряда упраздненных или преобразованных муниципальных образований были поставлены в иные, зачастую худшие в сравнении с предыдущими, условия реализации как права на осуществление местного самоуправления, так и иных, главным образом социальных, прав, имеющих территориальную "привязку" (например, при упразднении сельских поселений и включении их в состав городского округа жители таких сел утрачивают статус сельских жителей и, соответственно, лишаются права на получение сельских льгот, надбавок и т.д.).
1.4.7. Конституционно-судебные споры по поводу учета
мнения населения
Как показывает анализ применения положений ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., проблемы, связанные с приведением территориальной организации местного самоуправления в соответствие с ее новыми принципами, в силу своей повышенной остроты все чаще становятся предметом рассмотрения как судов общей юрисдикции, так и органов конституционного правосудия. Так, за относительно короткий срок действия нового законодательства Верховным Судом РФ принято уже более 40 решений, касающихся вопросов, связанных с необходимостью учета мнения населения муниципальных образований при изменении их территориальной основы <1>. Неоднократно ставились соответствующие вопросы и перед Конституционным Судом РФ.
--------------------------------
<1> См., напр.: Определения Верховного Суда РФ: от 25 января 2006 г. N 11-Г05-24, N 19-Г05-11, N 83-Г05-16; от 1 марта 2006 г. N 41-Г06-4; от 15 марта 2006 г. N 4-Г06-4; от 5 апреля 2006 г. N 21-Г06-1, N 11-Г06-2; от 19 апреля 2006 г. N 4-Г06-7; от 24 мая 2006 г. N 4-Г06-12, N 88-Г06-4, N 9-Г06-11, N 9-Г06-10 // СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Судебная практика".
Так, в Конституционный Суд РФ обращались ряд граждан, проживающих в городах Кайеркан и Талнах Красноярского края, с требованием о признании не соответствующим Конституции РФ Постановления Совета администрации Красноярского края от 29 ноября 2004 г. "Об объединении населенных пунктов" во взаимосвязи с Законом Красноярского края "О внесении изменений в Закон Красноярского края "Об утверждении границы города Норильска с городами Кайеркан, Талнах и поселком Снежнегорск", полагая, что названные нормативные правовые акты нарушают их конституционное право на осуществление местного самоуправления. Из представленных заявителями материалов следовало, что названными актами были объединены населенные пункты город Кайеркан, город Норильск, город Талнах как фактически слившиеся между собой. Соответственно, города Кайеркан и Талнах были упразднены. Поскольку же, как полагают заявители, мнение населения данных населенных пунктов при их упразднении не учитывалось, было нарушено их конституционное право на местное самоуправление.
Суды, в которых заявители оспаривали названные нормативные акты с точки зрения их несоответствия положениям федерального законодательства, отказали им в удовлетворении заявлений, указав при этом, что города Кайеркан, Талнах и поселок Снежнегорск являются внутригородскими муниципальными образованиями города Норильск, а произведенные преобразования являются изменением административно-территориального устройства Красноярского края, что относится к предметам исключительного ведения самого субъекта РФ.
Повторив ранее сформулированные правовые позиции, касающиеся нормативного содержания института учета мнения населения при изменении границ территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, и подчеркнув их обязательность для всех органов государственной власти и местного самоуправления, Конституционный Суд РФ одновременно указал, что решение поставленного заявителями в обращении вопроса о соблюдении требований ст. 131 (ч. 2) Конституции РФ при изменении территории муниципального образования, равно как и о самом факте изменения этой территории, может быть осуществлено только на основании исследования всего комплекса фактических обстоятельств, от установления которых Конституционный Суд РФ обязан воздерживаться во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов, применяющих закон.
Весьма показательной в этой связи является ситуация, сложившаяся по поводу наделения статусом сельского поселения ряда отдельных муниципальных образований Кабардино-Балкарской Республики, а также наделения статусом городского округа муниципального образования "город Нальчик", затронувшего в том числе право на осуществление местного самоуправления жителей ряда сельских населенных пунктов, которые были включены в его состав, что стало поводом для инициирования процедур конституционного судебного контроля, первоначально на региональном, а впоследствии и на федеральном уровне.