- •Местное самоуправление и конституционное правосудие
- •Н.С. Бондарь
- •Глава 1. Конституция - местное самоуправление - муниципальная демократия: баланс власти и свободы
- •1.1. Конституция - ценностно-правовая основа
- •1.1.1. Конституция - свод ценностно-правовых нормативов
- •1.1.2. В основе сущностных характеристик Конституции рф -
- •1.1.3. Конституция как отражение противоречий
- •1.2. Местное самоуправление - публично-властная форма
- •1.2.1. От государственно-управленческой -
- •1.2.2. Местное самоуправление - демократия
- •1.2.3. Муниципальная демократия против
- •1.2.4. Муниципальная демократия как форма реализации
- •1.2.5. Системные характеристики институтов
- •1.2.6. Конституционные начала муниципальной демократии
- •1.3. Местное самоуправление в системе российской
- •1.3.1. Триединая конституционно-правовая природа местного
- •1.3.1.1. Местное самоуправление как институт
- •1.3.1.2. Местное самоуправление как выражение
- •1.3.1.3. Местное самоуправление как институт
- •1.3.2. Конституционный Суд о местном самоуправлении
- •1.3.3. Конституционные параметры соотношения местного
- •1.3.3.1. Конституционный Суд рф о "включенности" местного
- •1.3.3.2. Европейский суд о сочетании
- •1.3.4. Новые законодательные подходы к компетенционному
- •1.3.5. Конституционный Суд о самостоятельности местного
- •1.4. Территориальная организация местного самоуправления -
- •1.4.1. Муниципальное образование как пространственная
- •1.4.1.1. Местное сообщество - социально-территориальная
- •1.4.1.2. "Личность - местное сообщество" как отражение
- •1.4.2. О сочетании поселенческого и
- •1.4.3. Конституционный Суд рф о недопустимости подмены
- •1.4.4. Возможно ли ограничение (самоограничение)
- •1.4.5. Конституционный Суд о возможности территориального
- •1.4.6. Новое в правовом регулировании территориальной
- •1.4.6.1. Унификация территориальной организации местного
- •1.4.6.2. При переходе к новой территориальной организации
- •1.4.7. Конституционно-судебные споры по поводу учета
- •1.4.7.1. "Конституционное дело" жителей
- •1.4.7.2. "Якутские" конституционно-судебные споры
- •1.4.8. Новое федеральное регулирование: допускается ли
- •Глава 2. Муниципальное право - юридическая форма выражения ценностей муниципальной демократии
- •2.1. Местное самоуправление - решающий фактор становления
- •2.1.1. Развитие местного самоуправления - основа
- •2.1.2. Нормативные правовые, формально-юридические факторы
- •2.1.3. Научно-теоретические основы формирования
- •2.2. О предмете муниципального права
- •2.2.1. Самоуправленческие отношения - материальная основа
- •2.2.2. Система и виды самоуправленческих отношений
- •2.2.3. Особенности самоуправленческих отношений:
- •2.3. Муниципальное право - самостоятельная отрасль права,
- •2.4. Муниципально-правовые нормы и институты
- •2.4.1. Правовая норма - первичная ячейка муниципального
- •2.4.2. О юридических свойствах актов
- •2.4.2.1. Могут ли муниципально-правовые нормы
- •2.4.2.2. Прямое действие
- •2.4.2.3. Формальная определенность
- •2.4.2.4. Общеизвестность, доступность
- •2.4.2.5. Обязательность муниципально-правовых актов
- •2.4.3. Нормативно-договорная форма институтов
- •2.5. Устав муниципального образования
- •2.5.1. Юридическая природа устава муниципального
- •2.5.2. Пределы муниципально-уставного
- •2.5.3. Порядок принятия, внесение изменений, регистрация
- •2.6. Международно-правовые акты в муниципальном праве
- •2.6.1. Виды международно-правовых источников
- •2.6.2. Приоритет международно-правовых норм перед
- •2.6.3. Решения Европейского суда по правам человека
- •2.6.3.1. Все ли решения Европейского суда являются
- •2.6.3.2. Практика Европейского суда
- •2.7. Конституционная модель местного самоуправления как
- •2.7.1. Конституция рф - правовая основа
- •2.7.2. Региональный уровень конституционного обоснования
- •2.7.3. Развитие конституционных начал муниципальной
- •Глава 3. Конституционно-судебный контроль в муниципально-правовой сфере: природа, реализация
- •3.1. Суд в конституционной системе гарантий
- •3.1.1. "Гарантирование местного самоуправления" -
- •3.1.2. Конституционная система гарантирования
- •3.1.3. Судебная защита местного самоуправления
- •3.1.3.1. Субъекты права на судебную защиту
- •3.1.3.2. В суде могут быть оспорены любые акты,
- •3.1.4. Формы судопроизводства по защите прав
- •3.2. Конституционный Суд рф: не только хранитель, но и
- •3.2.1. Преобразовательная функция Конституционного Суда,
- •3.2.1.1. Толкование Конституции - форма ее преобразования
- •3.2.1.2. Преобразование конституционного регулирования
- •3.2.1.3. Конституционное истолкование норм муниципального
- •3.2.1.4. Правопреобразующее значение
- •3.2.2. Конституционное правосудие - гарант "живой"
- •3.3. Право на конституционную жалобу в защиту местного
- •3.3.1. Юридическая природа права на конституционную жалобу
- •3.3.2. Какие требования предъявляются к оформлению
- •3.3.3. Субъекты конституционной жалобы:
- •3.3.4. Муниципальные образования -
- •3.3.5. Муниципальные предприятия и учреждения как субъекты
- •3.3.6. Запросы общеюрисдикционных и арбитражных судов
- •3.4. О требованиях допустимости конституционной жалобы
- •3.4.1. Подведомственность конституционной жалобы
- •3.4.2. Форма нормативно-правового акта
- •3.4.2.1. Региональные законы - основной вид актов
- •3.4.2.2. Постановления Правительства как предмет
- •3.4.2.3. Проверка актов местного самоуправления
- •3.4.3. Предмет конституционной жалобы - действующий
- •3.5. Решения Конституционного Суда рф -
- •3.5.1. О юридической природе решений Конституционного
- •3.5.2. Решения Конституционного Суда как воплощение
- •3.5.3. Правовые позиции - квинтэссенция
- •3.5.4. Рекомендации Конституционного Суда законодателю
- •3.5.5. Без исполнения решений Конституционного Суда
- •3.5.6. Решения Конституционного Суда как выражение баланса
- •Глава 4. Муниципальная собственность как экономическое выражение демократии и достойной жизни населения
- •4.1. Собственность, власть и свобода
- •4.1.1. Самостоятельность политической
- •4.1.2. Конституционное единство
- •4.1.3. Об основных началах социально-экономического
- •4.1.4. Конституционная природа социально-экономических
- •4.2. Муниципальная собственность - экономическое выражение
- •4.2.1. Преобразование отношений собственности:
- •4.2.1.1. Европейские правовые стандарты сочетания
- •4.2.1.2. Россия в поиске баланса капитализации
- •4.2.2. Муниципальное имущество как объект муниципальной
- •4.2.2.1. Конституционный Суд о недопустимости
- •4.2.2.2. Недопустимость передачи муниципального имущества
- •4.2.2.3. Экономическое "благосостояние" муниципалитетов
- •4.2.2.4. Приватизация объектов муниципальной собственности:
- •4.2.3. Управление муниципальной собственностью
- •4.2.3.1. Реализация муниципальной собственности
- •4.2.3.2. Публично-правовые механизмы реализации
- •4.2.3.3. Органы по управлению объектами муниципальной
- •4.3. Муниципальная собственность и социальные реформы:
- •4.3.1. Экономические основы местного самоуправления как
- •4.3.2. Муниципальная собственность -
- •4.3.3. Достоинство личности и достойная жизнь -
- •4.3.4. Обеспечение достойной жизни -
- •4.3.5. Социально-экономические полномочия
- •4.3.5.1. Федеральный уровень регламентации
- •4.3.5.2. Региональный уровень законодательного
- •4.3.5.3. "Социальная нагрузка" местного самоуправления
- •4.3.6. Муниципальные услуги - воплощение
- •4.3.6.1. Муниципальные услуги как правовая категория
- •4.3.6.2. Муниципальные услуги как юридическая форма
- •4.4. Социально-территориальное равноправие -
- •4.4.1. Сочетание равенства и свободы - основа
- •4.4.2. Социально-территориальное неравенство -
- •4.4.3. Финансовое выравнивание как институт
- •4.4.4. Социально-территориальное равноправие в соотношении
- •4.4.5. Территориальная организация населения: "позитивный"
- •4.4.6. Конституционное обоснование уровней
- •4.4.7. Муниципальное обеспечение
- •Глава 5. Права и свободы как институт муниципальной демократии
- •5.1. Конституционный и муниципальный уровни
- •5.1.1. Регулирование и защита прав и свобод
- •5.1.2. Территориально-публичные начала нормативного
- •5.2. Конституционные права и свободы человека и гражданина
- •5.2.1. Человек и гражданин в местном самоуправлении:
- •5.2.2. Правовое положение личности в местном
- •5.2.3. Конституционные права и свободы как фактор
- •5.2.3.1. Личные права как институт саморегуляции
- •5.2.3.2. Свобода передвижения, выбор места пребывания
- •5.2.3.3. Местное самоуправление -
- •5.2.4. Социально-экономические права и свободы
- •5.2.5. Политические права и свободы
- •5.2.5.1. Право граждан рф участвовать
- •5.2.5.2. Конституционный Суд рф о политических правах и
- •5.3. Муниципально-правовой статус личности:
- •5.3.1. Муниципально-правовой статус личности:
- •5.3.2. Право на осуществление местного самоуправления -
- •5.3.2.1. Конституционный Суд о нормативной природе
- •5.3.2.2. Комплексный характер конституционного права
- •5.3.3. Конституционное обоснование
- •5.3.4. Способы нормативно-правовой легитимации параметров
- •5.3.5. Муниципально-правовое регулирование
- •5.4. Система прав и свобод в местном самоуправлении
- •5.4.1. Формирование системы муниципальных прав и свобод:
- •5.4.2. Общая характеристика системы прав и свобод
- •5.4.2.1. Политические права и свободы как институт
- •5.4.2.2. Социально-экономические права и свободы
- •5.4.3. Открытый характер системы прав и свобод
1.4.2. О сочетании поселенческого и
административно-территориального принципов развития
муниципальной демократии
Конституция РФ определяет, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 1 ст. 132). Следовательно, можно сделать вывод, что Конституция РФ не связывает жестко, напрямую территориальную основу муниципальной демократии с административно-территориальным устройством. За основу территориальных пределов местного самоуправления Конституция берет не формальные административно-территориальные факторы, а объективно складывающиеся социальные формы общности населения, существующие в виде прежде всего городских и сельских поселений. Именно поэтому территория муниципального образования не обязательно должна совпадать с административно-территориальной единицей.
В то же время отсутствие такой "привязки" - поскольку Конституция РФ не устанавливает иного - не может рассматриваться, как полагают отдельные авторы <1>, в качестве запрета на построение территориальной организации местного самоуправления в соответствии с административно-территориальным устройством. Иными словами, здесь возможно использовать два принципа: "поселенческий" - когда территорией местного самоуправления является городское или сельское поселение, единое и неделимое; и "административно-территориальный" - в рамках существующего административно-территориального деления: сельский район, район в городе, сельский округ <2>.
--------------------------------
<1> Так, например, по мнению С.В. Шипова, жесткая привязка территориальной организации местного самоуправления к административно-территориальному делению фактически является нарушением ч. 1 ст. 132 Конституции РФ. См.: Шипов С.В. Теоретико-правовые основы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 112.
<2> См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 124 - 125.
Ученые по-разному относятся к возможности организации местного самоуправления в границах существующих административно-территориальных единиц. Одни утверждают, что районные муниципальные образования не отвечают интересам населения, так как отсутствует прямая связь между населением и теми, кого они избрали во власть. В частности, М.А. Краснов отмечает, что он "не убежден, что муниципальный район - это вообще местное самоуправление" <1>. Сельские районы имеют протяженность 50 - 60 километров и более, и людям в таких условиях не достучаться до властных структур со своими проблемами.
--------------------------------
<1> См.: Стенограмма Круглого стола "Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления" // Местное право. 2004. N 1-2. С. 21.
В то же время использование только поселенческого принципа, когда муниципальное образование создается в рамках естественных границ, безусловно, приблизит интересы жителей к местной власти. Однако в финансово-экономическом плане небольшие муниципальные образования далеко не всегда оказываются жизнеспособными. Кроме того, при оценке эффективности применения поселенческого принципа территориальной организации местного самоуправления как основного следует принимать во внимание традиционно сложившиеся особенности осуществления местного самоуправления на тех или иных территориях, обусловленные социально-экономическими, национально-культурными, историческими факторами. Так, например, в субъектах РФ, на территории которых проживают коренные малочисленные народы Севера, укоренилась практика наделения правами муниципальных образований сельских территорий в границах районных муниципальных образований. Это объясняется тем, что жизнедеятельность многих коренных народов не связана с проживанием в границах населенных пунктов, так как большинство северных народов ведут кочевой образ жизни, перемещаясь по весьма обширным территориям. В связи с этим обеспечение данной категории жителей муниципального образования муниципальными услугами может наиболее эффективно осуществляться теми муниципальными учреждениями и органами местного самоуправления, которые распространяют свою деятельность на всей территории традиционного хозяйствования жителей из числа коренных малочисленных народов Севера <1>.
--------------------------------
<1> См. об этом подробнее: Харючи Н.Н., Жаромских Д.Г. Правовые основы организации местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера. Тюмень, 2005. С. 122 - 124; Гоголев П.В. Традиционное местное управление якутов (XVII - начало XX в.). М., 2001.
Поэтому вполне обоснованным является вывод о том, что в конкретно-исторических условиях демократического развития общества территориальная организация местного самоуправления должна строиться на оптимальном сочетании поселенческого и административно-территориального принципов, гармоничное сочетание которых может обеспечить рациональную организацию муниципальной власти и одновременно избежать централистских тенденций в местном самоуправлении и тем самым создать надлежащие предпосылки для развития демократии на местном уровне. При этом решение вопроса о соотношении поселенческого и административно-территориального принципов в рамках возможных моделей территориальной организации местного самоуправления находится в сфере усмотрения федерального законодателя, но, исходя из конституционного и конкретизирующего законодательного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, он может решаться и законами субъектов РФ сообразно с конкретной ситуацией на местах.
Такой подход разделяет и Конституционный Суд РФ, который неоднократно указывал на то, что территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций <1>. При этом выбор соответствующей модели не может осуществляться федеральным законодателем произвольно, но должен иметь в своей основе объективные факторы, важнейшие из которых можно объединить в четыре группы: а) факторы, влияющие на эффективность и качество предоставляемых муниципальных услуг; б) факторы, связанные с созданием условий для участия населения в управлении муниципальным образованием; в) факторы, влияющие на финансовую устойчивость муниципального образования, а также на справедливость распределения финансовых средств; г) факторы, связанные со стратегическим развитием на муниципальном уровне <2>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 г. N 15-П // СЗ РФ. 1997. N 45. Ст. 5241.
<2> О содержании данных факторов подробнее см.: Стародубровская И. Территориальная организация: факторы, определяющие выбор // Проблемы реформы местного самоуправления: структурные и финансовые аспекты. М., 2005. С. 14 - 23.
Называя территориальные формы осуществления местного самоуправления (городские поселения, сельские поселения, другие территории), Конституция РФ не содержит исчерпывающего перечня критериев определения соответствующих территорий, непосредственно закрепляя в качестве таковых лишь населенность территории, на которой осуществляется местное самоуправление, и ее принадлежность к городской или сельской местности. Следовательно, федеральный законодатель вправе, осуществляя в пределах своих полномочий нормативное регулирование местного самоуправления и его территориальной основы, устанавливая с соблюдением конституционных принципов и норм осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, определить иные территории, на которых возможно местное самоуправление.
Причем следует обратить внимание на то обстоятельство, что использованное в ст. 131 Конституции РФ в контексте местного самоуправления понятие "территория" не совпадает с понятием "поселение". Первое является по содержанию более широким: "другие территории" могут означать и не названные Конституцией и в законодательном регулировании местного самоуправления разновидности поселений, и отдельные части поселения, не являющиеся самостоятельными поселениями (микрорайоны, жилые массивы в пределах городского поселения и т.п.), но претендующие на формирование в своих границах самостоятельного муниципального образования. В то же время речь может идти о территориях, объединяющих несколько поселений (район, уезд, волость и т.д.).
Таким образом, пространственной сферой местного самоуправления могут выступать территории, которые не совпадают с границами отдельных поселений. Поселенческий фактор формирования муниципального образования сочетается в этом случае с территориальным: ведь муниципальное образование всегда "привязано" к территориальной общности граждан, проживающих в границах поселения, его части или нескольких поселений. Примечательна в этой связи правовая позиция Конституционного Суда РФ, сформулированная им в Определении от 5 июня 2003 г. N 274-О <1>, согласно которой население городского, сельского поселения независимо от численности не может быть лишено права на местное самоуправление, что, однако, не исключает возможности создания муниципальных образований как на основе самостоятельных поселений или их объединений, так и на основе отдельных территориальных частей поселений, в частности внутригородских муниципальных образований. Поэтому можно сделать вывод, что в основе конституционных принципов формирования муниципальных образований лежит поселенческо-территориальный принцип.
--------------------------------
<1> ВКС РФ. 2003. N 6.