1.4. Территориальная организация местного самоуправления -

пространственная сфера муниципальной демократии

Являясь политической формой реализации муниципальной власти и одновременно прав местного населения на решение вопросов местного значения, поселенческая демократия осуществляется в особой пространственной сфере, параметры которой определяются, с одной стороны, признанием местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя, подлежащей гарантированию и защите на всей территории Российской Федерации, а с другой стороны, самой конституционной природой местного самоуправления как формы самоорганизации населения, призванной обеспечить налаживание совместной жизнедеятельности объединенных общностью интересов лиц по месту жительства.

1.4.1. Муниципальное образование как пространственная

основа муниципальной демократии

В соответствии с новым действующим законодательством о местном самоуправлении муниципальное образование может быть представлено городским или сельским поселением, муниципальным районом, городским округом либо внутригородской территорией города федерального значения. Возникновение и развитие многообразных самоуправленческих форм организации населения оказывает существенное (преобразовательное) воздействие на территориальную структуру государства, состав которой, традиционно включавший в себя в качестве первичного элемента административно-территориальные единицы, дополнился (углубился) территориальными единицами особого рода, где осуществляются не только функции административного управления, но и, прежде всего, задачи политической и социально-экономической самоорганизации населения, комплексного развития соответствующих единиц.

В результате территориальная единица перестает быть лишь административной и становится социально-территориальной. В ее рамках, в частности, обеспечивается формирование и функционирование такого специфического института гражданского общества, как местное сообщество - разновидность территориального коллектива. В нем концентрируется по территориальному признаку система отношений, характеризующих реальное положение личности в обществе, ее фактическое участие в демократическом самоуправлении на местах, равно как и в решении общегосударственных вопросов.

1.4.1.1. Местное сообщество - социально-территориальная

основа муниципальной демократии

В основе концепции муниципальной демократии и характеристики местного сообщества как территориального коллектива - совокупного (ассоциированного) субъекта муниципальной демократии - лежит рассмотрение общины муниципального образования как территориальной корпорации - юридического лица публичного права <1>.

--------------------------------

<1> См.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007.

Одновременно анализ понятия "местное сообщество" имеет принципиальное значение и для характеристики личностных аспектов муниципальной демократии, в частности правового статуса человека и гражданина как субъекта местного самоуправления и одновременно - объекта воздействия местной (муниципальной) власти. Это определяется тем обстоятельством, что местное сообщество может быть отнесено к разряду так называемых первичных групп, которые в социологической науке справедливо рассматриваются в качестве фундамента для формирования и реализации социальной природы индивида и, соответственно, для развития ее правовой свободы. В этом смысле под первичными группами подразумеваются "группы, характеризующиеся тесными, непосредственными связями (associations) и сотрудничеством" <1>.

--------------------------------

<1> Кули Ч. Первичные группы // Американская социологическая мысль / Под ред. В.И. Добренькова. М., 1994. С. 330.

Специфика местного сообщества как разновидности первичной группы заключается в том, что соответствующие связи и взаимозависимости между людьми возникают по территориальному принципу, на основе принадлежности населения к определенному поселению (городскому или сельскому). Разделение населения по территориальному принципу является, как известно, важнейшим и обязательным условием политической организации общества, в том числе и условием осуществления гражданами местного самоуправления, когда они получают возможности осуществлять свои права и обязанности там, где они проживают.

При этом в государственно-организованном обществе территориальная организация населения обусловлена многоцелевым назначением самой территории: как составной части материальной базы суверенитета народа, пространственной основы участия граждан в осуществлении народовластия, реализации ими своих прав, свобод и обязанностей по месту жительства <1>. Поэтому в рамках поселений осуществляются не только функции административного управления, но и, прежде всего, функции самостоятельного налаживания населением своей жизни, саморегулирования и самоуправления. На этой основе и обеспечивается формирование и функционирование такого специфического института гражданского общества, как местное (городское или сельское) сообщество. Интересно, что первоначально сам термин "гражданское общество" (или "сообщество"), возникнув в эпоху классической древности, использовался для характеристики особого качества или стиля совместной жизни членов небольших общин, включая города-государства <2>, которые по самой своей природе воплощали единство (в том числе территориальное), говоря современным языком, государственной и муниципальной демократии. В научной литературе местные сообщества именуются также территориальными коллективами. Думается, однако, более точным (применительно к проблеме местного самоуправления и реализации прав и свобод граждан по месту жительства) является понятие местного сообщества. К тому же понятие "территориальный коллектив" является более широким, чем понятие "местное сообщество". Очевидно, что в ряду территориальных коллективов можно выделять и такие их разновидности, как, например, региональные территориальные коллективы. А они уже выходят за пределы территориальной основы местного самоуправления в Российской Федерации.

--------------------------------

<1> См.: Ржевский В.А. Территориальная организация Советского государства. Саратов, 1966. С. 25. Также см.: Бабурин С.Н. Территория государства. Правовые и геополитические проблемы. М., 1997; Барциц И.Н. Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика. М., 2001. Вместе с тем хотя бы попутно нельзя не отметить, что в современной литературе, посвященной соответствующей проблематике, не всегда учитывается сложная, многоаспектная природа территории как конституционной категории.

<2> См.: Гражданское общество: истоки и современность / Науч. ред. И.И. Кальной. СПб., 2000. С. 116.

Справедливости ради следует отметить, что ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. не использует понятие "местное сообщество". Вслед за ГК РФ он использует понятие "муниципальное образование", содержание которого раскрывается в ст. 2 данного Закона, но, к сожалению, лишь через простое воспроизведение типов поселений, установленных им, т.е. с позиций территориального устройства муниципальной власти. В рамках же прежнего правового регулирования муниципальных отношений термин "муниципальное образование" определялся через более широкий вариативный набор сущностных черт соответствующего социально-правового феномена: организационную оформленность, относительную самостоятельность городского или сельского поселения, наличие в нем выборных органов местного самоуправления. В этом плане следует констатировать, что, изменяя понятийный аппарат законодательства о местном самоуправлении, федеральный законодатель существенно редуцировал содержательные аспекты рассматриваемой категории. Такой подход, основанный, по существу, на отождествлении муниципального образования с конкретной территорией, в пределах которой может и должно осуществляться местное самоуправление, делает саму категорию "муниципальное образование" в известной степени условной, поскольку ее значение и роль сводятся в своей основе к родовому определению видов поселений.

Закономерным развитием такого правового регулирования должно стать введение в федеральное законодательство понятия "местное сообщество". Очевидно, что категория "муниципальное образование" не в состоянии отразить все богатство социальных отношений, которыми характеризуется поселенческая общность людей в процессе осуществления своего самоуправления. Данная категория отражает лишь определенный уровень самостоятельности, независимости местной власти от государственной. Но такая независимость еще не есть самоуправление, это только условие перехода к самоуправлению населения на соответствующем уровне его самоорганизации.

Соответственно, и положение человека как прямого, непосредственного субъекта местного самоуправления невозможно раскрыть сквозь призму формально-юридической категории "муниципальное образование". Этим целям больше соответствует понятие местного сообщества <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Курячая М.М. Местное сообщество как основа объединения граждан // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 4. С. 29 - 33.

Местное сообщество не только научно-теоретическое понятие, но и категория действующего права. Она имеет широкое признание на уровне региональных и местных нормативных правовых актов <1>. И, думается, нет никаких оснований подвергать сомнению конституционность соответствующих положений, равно как и оспаривать само понятие "местное сообщество" только на том основании, что отсутствует прямое закрепление данного понятия в федеральном законодательстве <2>.

--------------------------------

<1> См., напр.: ст. 66 Устава (Основного Закона) Костромской области от 7 июля 1995 г. // Костромской край. 1995. 15 июля; ст. 67 Устава Московской области от 11 декабря 1996 г. // Вестник Московской областной Думы. 1997. N 1; ст. 56 Устава Смоленской области от 15 мая 2001 г. // Рабочий путь. 2001. 24 мая; ст. 119 Устава (Основного Закона) Томской области от 26 июля 1995 г. // Официальные ведомости Думы Томской области. Спецвыпуск. 2002. 1 авг.; ст. 6 Устава города Москвы от 28 мая 1995 г. // Ведомости Московской городской Думы. 2001. N 8. Ст. 130; ст. 67 решения Астраханского городского Представительного Собрания от 28 декабря 1995 г. "Об Уставе города Астрахани" // Горожанин. 1996. N 2; преамбула, ст. 1 и 68 Устава муниципального образования "город Калуга" от 23 декабря 1997 г. // СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Регионы"; ст. 5 Устава города Перми от 13 марта 1996 г. // Вечерняя Пермь. 2000. 18 янв.; ст. 65 Устава города Урюпинска Волгоградской области от 14 ноября 1997 г. // Урюпинская правда. 1997. 4 дек.

<2> Следует отметить, что некоторые ученые подвергают сомнению саму возможность использования категории "местное сообщество", как, например, С.А. Авакьян: "Сообщество может стать обособленной единицей, своего рода корпоративной, замкнутой системой - не каждый может стать членом сообщества, не исключена такая процедура, как прием в сообщество. Не исключено тогда и непринятие в сообщество (общину), отторжение "чужака" по признаку "инородства", непринадлежности к данному слою и др." (Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. курс: В 2 т. М., 2006. Т. 2. С. 736). Думается, для подобных опасений нет никаких оснований.

Во-первых, в федеральном законе и не должны решаться все конкретные вопросы; пределы федерального уровня регулирования соответствующих отношений определяются самим названием федерального закона - необходимо установить лишь принципы организации местного самоуправления. Во-вторых, понятие местного сообщества имеет не только внутригосударственное, но и широкое международно-правовое признание; это, в частности, одна из ключевых категорий Европейской хартии местного самоуправления (15 октября 1985 г.) <1>. Наконец, в-третьих, соответствующая категория муниципального права получила признание на уровне решений Конституционного Суда России. Так, в Постановлении от 1 февраля 1996 г. N 3-П <2> Конституционный Суд РФ указал, что в условиях действующего законодательства решение вопроса о создании иных - помимо выборных - органов местного самоуправления относится к сфере усмотрения местных сообществ. В Определении от 21 февраля 2002 г. N 26-О <3> констатируется право местного сообщества по своему усмотрению определять вхождение или невхождение избранного населением главы муниципального образования в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях. А в Постановлениях от 2 апреля 2002 г. N 7-П (п. 3 мотивировочной части) и от 11 ноября 2003 г. N 16-П (п. 2 мотивировочной части) <4> основные характеристики местного самоуправления раскрываются на основе его понимания как "признаваемой и гарантируемой Конституцией Российской Федерации ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ САМООРГАНИЗАЦИИ НАСЕЛЕНИЯ" (выделено авт. - Н.Б.), что, соответственно, "обусловливает необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества" <5>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.

<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. N 3-П // СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 700.

<3> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 21 февраля 2002 г. N 26-О // ВКС РФ. 2002. N 4.

<4> СЗ РФ. 2003. N 46. Ч. 2. Ст. 4509.

<5> Понятие "местное сообщество" использовалось Конституционным Судом РФ и в целом ряде иных его решений. См., напр.: п. 4 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 11 июня 1999 г. N 105-О; п. 4 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 4 ноября 1999 г. N 165-О // СЗ РФ. 1999. N 51. Ст. 6362; п. 3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 21 февраля 2002 г. N 26-О; п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 18 декабря 2003 г. N 471-О // Архив КС РФ. 2003; п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2005 г. N 239-О.

Такой подход представляется вполне обоснованным, если иметь в виду, что понятие "местное сообщество" не только характеризует пространственно-территориальное единство определенной части населения, но и содержит в себе сущностный критерий ее обособления, выделения в качестве самостоятельного субъекта (ведь субъект права, очевидно, должен быть качественно определен), которым является наличие у соответствующих лиц взаимных интересов, связанных с организацией жизнедеятельности по месту проживания, которые и интегрируют их в единую и целостную общность.

Что же касается самого определения понятия местного сообщества, то его можно представить следующим образом: это население, проживающее на территории городского, сельского поселения или нескольких поселений, объединенных общей территорией, едиными условиями жизни и общими интересами в самостоятельном (под свою ответственность) осуществлении муниципальной власти и, соответственно, решении хозяйственно-экономических, социально-культурных, иных вопросов местного значения, и обладающее самоуправленческими полномочиями, реализуемыми непосредственно самим населением или его выборными органами.