1.3.5. Конституционный Суд о самостоятельности местного

самоуправления в системе российской государственности

Требование самостоятельности в том виде, как оно закреплено в Конституции РФ применительно к местному самоуправлению (ст. 12, 130 - 133), получило конституционно-доктринальное обоснование в решениях Конституционного Суда РФ: не ограничивается социально-экономическими, политическими или правовыми параметрами данного требования применительно к самому по себе местному самоуправлению. Самостоятельность местного самоуправления - важная составляющая всей системы российской государственности, конституционный принцип ее организации и функционирования. Речь идет о том, что "самостоятельность местного самоуправления" должна пониматься не в негативно-охранительном (самостоятельность "от чего-то"), а в позитивно-предоставительном плане, уполномочивающем местное самоуправление на активную деятельность по решению задач, осуществлению принадлежащих ему как институту российской государственности публично-правовых функций.

Можно выделить три ключевых аспекта принципа самостоятельности местного самоуправления, получивших обоснование, в частности, в решениях Конституционного Суда РФ.

Во-первых, недопустимость нарушения самостоятельности местного самоуправления федеральным законом. Следует заметить, что в практике Конституционного Суда РФ отсутствуют прецеденты, связанные с признанием положений федерального законодательства противоречащими Конституции РФ на том основании, что они нарушают принцип самостоятельности местного самоуправления. Системный анализ деятельности федерального конституционного правосудия в данной сфере позволяет говорить о том, что, признавая названный принцип в качестве безусловно значимого конституционного установления и используя ссылки на него в подавляющем большинстве решений, касающихся вопросов местного самоуправления, Конституционный Суд РФ вместе с тем по общему правилу не исключает ограничение федеральным законодателем пределов самостоятельности местного самоуправления (т.е. фактически вмешательство в самостоятельность местного самоуправления в пределах ранее признанных ее границ) исходя из интересов обеспечения прав граждан в сфере местного самоуправления. Такой подход был сформулирован, в частности, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. N 17-П. Стоит, однако, заметить, что федеральная конституционно-судебная практика все же знает примеры, когда Конституционный Суд РФ в рамках мотивировочной части решения в качестве общего конституционного правила указывал на недопустимость нарушения Российской Федерацией рассматриваемого конституционного принципа. Это имело место, в частности, в Определении от 15 июня 1999 г. N 64-О <1>. Рассматривая вопрос о конституционности положений одного из указов Президента РФ, которым, в частности, была определена максимальная выкупная стоимость объектов недвижимого имущества, принадлежащего <2> на праве собственности муниципальным образованиям, и максимальная цена для продажи земельных участков, являющихся объектом приватизации, в городах и населенных пунктах, Конституционный Суд РФ указал, что установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического развития Российской Федерации, а также установление правовых основ единого рынка относятся к сфере ведения Российской Федерации. При этом, как подчеркнул Суд, такие федеральные программы не должны нарушать конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (ст. 12 Конституции РФ). Однако такая позиция Конституционного Суда РФ не получила своего развития ни в мотивировочной, ни в резолютивной части решения, в частности, по причине прекращения производства по делу ввиду внесенного изменения в оспариваемые положения нормативного правового акта.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 25. Ст. 3169.

<2> Ранее в литературе также обращалось внимание на то, что "до настоящего времени ни разу не были признаны неконституционными нормы муниципального права, содержащиеся в федеральных законах" (Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. С. 263).

Таким образом, в свете правовых позиций Конституционного Суда РФ принцип самостоятельности местного самоуправления в аспекте взаимоотношений Российской Федерации и местного самоуправления в негативном плане проявляется в требовании недопустимости нарушения (а не ограничения) самостоятельности местного самоуправления. При этом конкретное нормативное содержание такого нарушения, т.е. пределы, за которыми ограничение самостоятельности приобретает неконституционный характер, в практике Конституционного Суда РФ не выявлено.

Нормативное содержание принципа самостоятельности местного самоуправления во взаимоотношениях с федеральными властями определяется не только положениями ст. 12 Конституции РФ, буквально закрепляющими указанный принцип, но и иными конституционными нормами, определяющими набор и содержание полномочий Российской Федерации в области местного самоуправления. Наиболее важным в этой связи представляется п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которому к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления. Несмотря на значимость данного конституционного положения для решения вопроса об установлении пределов нормативного воздействия государственной власти, включая ее федеральный уровень, на муниципальные отношения, оно не является в полной мере ясным, четким и определенным и по своей грамматической конструкции может быть истолковано различным образом: как относящее к предметам совместного ведения установление:

а) местного самоуправления;

б) общих принципов местного самоуправления;

в) общих принципов организации местного самоуправления;

г) общих принципов организации системы местного самоуправления;

д) общих принципов организации системы органов местного самоуправления.

Очевидно, что в зависимости от избранного варианта истолкования соответствующих положений будет существенно разниться и круг вопросов, подлежащих решению органами государственной власти. Практика, однако, достаточно быстро - если точкой отсчета иметь в виду принятие Конституции РФ - сформулировала устойчивый подход к пониманию указанного положения Основного Закона, выразившийся в самом наименовании основополагающего федерального законодательного акта, посвященного местному самоуправлению, которым устанавливаются общие принципы его организации. Такой подход в полной мере соответствует правовым позициям Конституционного Суда РФ, который, неоднократно обращаясь к п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, однозначно интерпретировал его содержание как относящее к предметам совместного ведения установление именно общих принципов организации местного самоуправления <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: абз. первый п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г. N 13-П // СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2811; абз. шестой п. 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П; абз. первый п. 3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 4 февраля 1997 г. N 14-О // Архив КС РФ. 1997; абз. первый п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. N 14-П.

Вместе с тем нельзя не заметить, что, осуществляя правовое регулирование местного самоуправления, федеральный законодатель выходит как за пределы установления общих принципов в данной сфере общественных отношений, так и за пределы регламентации организационных основ местного самоуправления. Это особенно проявилось в новом ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., предусмотревшем по многим муниципальным вопросам весьма детальные, императивные и фактически безальтернативные нормативные решения. Сам по себе такой подход, однако, вряд ли может рассматриваться как противоречащий Конституции РФ. Конституция по своему смыслу и духу ориентирует федерального законодателя на формирование эффективной, действенной, самостоятельной и ответственной муниципальной власти, способной качественно решать вопросы местного значения и реализовать отдельные общегосударственные функции, включая функцию социального государства, в пределах территории муниципального образования. В таких условиях, представляется, федеральный законодатель не лишен возможности и известной свободы усмотрения при установлении меры своего регулятивного вторжения в муниципальные отношения на каждом конкретном этапе развития российской государственности, в зависимости от социально-экономических условий, развития федеративных отношений и, в частности, характера взаимоотношений субъектов РФ с местным самоуправлением, уровня политической активности и политической самоорганизации граждан, исходя из реальной практики местного самоуправления.

Во-вторых, недопустимость ограничения самостоятельности местного самоуправления региональными законами. Данный аспект принципа самостоятельности местного самоуправления получил значительно более широкое обоснование в практике федерального конституционного правосудия. И это не случайно, если иметь в виду, что первая базовая редакция ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. - как ориентированная на наиболее точное, буквальное выражение смысла положений п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ - устанавливала, по существу, лишь основные начала организации и функционирования муниципальных институтов в Российской Федерации, оставляя достаточно широкую свободу усмотрения в регулировании конкретных вопросов в области местного самоуправления субъектам РФ и самим муниципальным образованиям. Именно поэтому основной массив правового регулирования местного самоуправления был сосредоточен на региональном уровне. Конечно, как уже было отмечено, муниципальные образования располагали правом урегулировать многие вопросы институционализации и реализации местного самоуправления самостоятельно. Однако большинство из них в силу объективных причин (отсутствие квалифицированного кадрового состава, недостаточный опыт практического решения муниципальных проблем, отсутствие налаженных каналов взаимного информационного обмена между различными муниципальными образованиями и т.д.) не могли сформировать качественную, адекватную потребностям правоприменительной практики, отвечающую требованиям Конституции РФ, федерального и регионального законодательства муниципальную нормативную правовую базу. Вместе с тем на начальном этапе развития местного самоуправления в Российской Федерации (впрочем, и в современных условиях его существования) не сложились четкие подходы к пониманию сущности и значения институтов местного самоуправления, их места в системе институтов российской государственности, а также - что более важно в практическом плане - подходы к соотношению местного самоуправления и государственной власти, административно-территориального деления и территориальной основы местного самоуправления. Немаловажно и то, что вопросы организации местного самоуправления тесно соприкасаются с проблемами межбюджетных отношений, в том числе на уровне взаимоотношений субъектов Федерации и муниципальных образований. В такой ситуации именно региональные законодательные акты порой объективно несли в себе угрозу самостоятельности местного самоуправления.

Правовые позиции о недопустимости ограничения (именно ограничения, а не только нарушения) самостоятельности местного самоуправления законами субъектов Федерации неоднократно формировались Конституционным Судом РФ применительно к различным вопросам местного самоуправления как общего, так и частного характера, касающимся, например, исключения институтов местного самоуправления из системы организации публичной власти на территории субъекта РФ или правомерности участия органов государственной власти субъектов РФ в механизме формирования органов местного самоуправления. Общим направлением данных решений Конституционного Суда РФ является отстаивание идеи недопустимости вмешательства региональных властей в сферу самостоятельности местного самоуправления. Так, например, в Постановлении от 30 ноября 2000 г. N 15-П Конституционный Суд РФ признал неконституционными положения п. 3 и 4 ст. 81 Устава (Основного Закона) Курской области, которыми допускался "добровольный" отказ населения "от реализации права на организацию местного самоуправления" при условии, что такое решение должно быть принято "самостоятельно и добровольно через референдум" большинством голосов населения муниципального образования <1>. Определением от 11 июня 1999 г. N 105-О <2> Конституционный Суд РФ констатировал нарушение Конституции РФ, включая закрепленный ею принцип самостоятельности местного самоуправления, наделением Главы Республики Коми полномочием вносить в совет муниципального образования (представительный орган местного самоуправления) кандидатуру для избрания на должность главы администрации муниципального образования. Подобных решений - о недопустимости вмешательства органов государственной власти в формирование органов местного самоуправления - Конституционным Судом РФ принято немало <3>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П.

<2> СЗ РФ. 1999. N 31. Ст. 4037.

<3> См., напр.: Определения Конституционного Суда РФ: от 8 октября 1999 г. N 138-О // СЗ РФ. 1999. N 46. Ст. 5611; от 15 мая 2001 г. N 98-О // СЗ РФ. 2001. N 27. Ст. 2803; от 14 января 2003 г. N 21-О // Архив КС РФ. 2003.

В целом же, оценивая соответствующую практику Конституционного Суда РФ, можно заключить, что сформулированные правовые позиции имеют принципиально важное правозащитное значение.

Третьим аспектом принципа самостоятельности местного самоуправления является самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий. Данный аспект - в отличие от предыдущих - имеет не негативную (определение степени невмешательства органов государственной власти в сферу самостоятельности местного самоуправления), а позитивную направленность, проявляющуюся в возложении на федеральные и региональные органы государственной власти обязанностей по обеспечению реальных возможностей (финансово-бюджетных, экономических и юридических) муниципальным образованиям самостоятельно, т.е. ответственно в пределах своих полномочий, оказывать решающее воздействие на состояние муниципальных дел.