1.3.4. Новые законодательные подходы к компетенционному

взаимодействию органов государственной власти

и местного самоуправления

Не ставя перед собой цель детального анализа многогранной и многоаспектной по своему характеру проблемы компетенционного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, обратим внимание прежде всего на ряд ключевых в этом отношении моментов ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., в том числе в его соотношении с прежним законодательством.

Очевидной новеллой ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. стал отказ от модели определения состава полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, при которой они закреплялись в качестве исчерпывающих перечней (соответственно, ст. 4 и 5 ФЗ). В рамках нового правового регулирования федеральный законодатель использовал принципиально иной подход, определив круг названных полномочий через указание на их родовые признаки.

Так, к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления отнесено: определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых рассматриваемым ФЗ; правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном рассматриваемым ФЗ (ч. 1 ст. 5).

В свою очередь, на органы государственной власти субъектов РФ возложены полномочия по правовому регулированию вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом; правовому регулированию прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами; правовому регулированию прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ; правовому регулированию прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов РФ в порядке, установленном рассматриваемым ФЗ (ч. 1 ст. 6).

Уже на уровне первоначального восприятия приведенных законоположений становится очевидно, что полномочия как федеральных, так и региональных органов государственной власти в области местного самоуправления в настоящее время ограничены, по существу, лишь общими рамками конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти, которое, однако, призвано устанавливать базовые принципы такого разграничения. При таком подходе органы государственной власти фактически наделяются правом самостоятельного определения сферы своей компетенции в области местного самоуправления, что потенциально чрезвычайно увеличивает возможности проникновения государственных начал в муниципальную сферу. Причем это касается прежде всего федеральных органов государственной власти. Дело в том, что вышеназванные полномочия субъектов РФ, сформулированные предельно общо, по буквальному смыслу ч. 1 ст. 6 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. могут осуществляться только в тех случаях, когда это прямо предусмотрено данным Законом.

Иными словами, действующий ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления на уровне разграничения предметных сфер и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти фактически вводит презумпцию принадлежности регулятивных полномочий в области местного самоуправления Российской Федерации в целом, а для субъектов РФ установлен, по существу, своеобразный "разрешительный" режим нормотворчества в указанной сфере. При таких условиях возможности для компетенционного взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления оказываются чрезвычайно суженными.

Действительно, по сути компетенционное взаимодействие предполагает совместную, скоординированную, но при этом самостоятельную реализацию, в частности, федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ своих полномочий в области местного самоуправления. Введение же разрешительно-дозволительных режимов в данной сфере, при том, что состав полномочий ответственного за их определение и распределение на основе и в соответствии с Конституцией РФ федерального законодателя заметно размыт, деформирует механизмы компетенционного взаимодействия, превращая взаимодействие в одностороннее нормативное воздействие.

Такое положение актуализирует вопросы, связанные с обеспечением самостоятельности местного самоуправления, четкого определения круга вопросов местного значения, вмешательство в которые со стороны органов государственной власти недопустимо.

Вместе с тем при всех положительных моментах ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., связанных с более четкой регламентацией вопросов местного значения, их распределением и дифференциацией по типам муниципальных образований, нельзя не заметить, что федеральному законодателю не удалось последовательно вычленить сферу компетенционной самостоятельности местного самоуправления. Здесь следует обратить внимание прежде всего на ключевые в этом отношении ст. 14 - 16 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. Несмотря на то что уже само название данных статей ("Вопросы местного значения...") должно вроде бы ориентировать на определение круга самостоятельных полномочий органов местного самоуправления соответственно поселения, муниципального района, городского округа, в указанных статьях, как и в прежнем ФЗ о местном самоуправлении, в ряде случаев произошло смешение собственных (самостоятельных) полномочий местного самоуправления с теми вопросами, которые органы местного самоуправления могут и в состоянии решать только совместно с органами государственной власти, а также с теми, к решению которых органы местного самоуправления могут лишь подключаться, т.е. участвовать, но не решать самостоятельно. Например, в п. 8 ч. 1 ст. 14, п. 7 ч. 1 ст. 15, п. 8 ч. 1 ст. 16 данного Закона говорится об участии соответствующих муниципальных образований в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций в пределах их границ, а п. 16 ч. 1 ст. 14 названного Закона включает в состав вопросов местного значения поселения "оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения".

В таких условиях особое значение приобретает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, его реализация в законодательной и правоприменительной практике.