1.3.2. Конституционный Суд о местном самоуправлении

как особой публичной власти, выражении единства власти

и свободы населения

Понимание местного самоуправления как особой формы публичной власти находит подтверждение в правовых позициях Конституционного Суда РФ, прежде всего в Постановлениях от 15 января 1998 г. N 3-П, от 30 ноября 2000 г. N 15-П и - в особенности - в Постановлении от 2 апреля 2002 г. N 7-П.

Так, в процессе рассмотрения дела о проверке конституционности отдельных статей Конституции Республики Коми от 17 февраля 1994 г. и Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" (Постановление от 15 января 1998 г.) Конституционному Суду пришлось, в частности, исследовать вопрос о том, какими органами - государственной власти или местного самоуправления - являются представительные и исполнительные органы, указанные в Конституции Республики Коми в качестве местных органов. Для решения этого вопроса важно было установить критерии, которые позволили бы отнести соответствующие органы к муниципальным или государственным. Решение вопроса об отнесении представительных и исполнительных органов, указанных в Конституции Республики Коми, к органам государственной власти или к органам местного самоуправления предполагало необходимость преодоления формально-юридических оценок местного самоуправления. Необходим был анализ, прежде всего, сущностной природы местной власти, а уже на этой основе - их юридических характеристик. Очевидно, что в этом случае определяющее значение имеет не формальный критерий отнесения местного органа к определенному виду публичной власти, а его фактические, прежде всего компетенционные, характеристики в сочетании с оценкой реальных возможностей граждан самостоятельно решать вопросы местного значения.

При этом сущность местного самоуправления важно не сводить к организационно-управленческим характеристикам с точки зрения формального соотношения в них государственных и общественных начал. В основе предлагаемого подхода лежит анализ более глубоких, сущностных характеристик муниципальной власти, понимание сущности местного самоуправления как выражения единства власти и свободы населения, что на правовом уровне должно получать свою реализацию в сочетании институтов публичной власти (властных возможностей решать вопросы местного значения) с институтами индивидуальных и коллективных прав граждан на местное самоуправление.

По самой своей глубинной природе и целевому назначению местное самоуправление есть проявление свободы общества и личности. Общинная свобода и права личности - основа местного самоуправления. Именно категория свободы обеспечивает переход в анализе местного самоуправления от сущности первого порядка (с точки зрения соотношения государственных и общественных начал) к сущности второго порядка как выражения единства власти и свободы населения. В этом находит отражение тот непреложный факт, что глубинное основание самоуправления органически связано со свободой личности, реальным положением каждого конкретного гражданина как члена местного сообщества (общины). При этом своеобразным связующим звеном между личностью и ее свободой, с одной стороны, и местной властью как функцией - с другой, является свобода местного сообщества, общинная свобода. Еще А. Токвиль, один из основателей теории свободной общины, отмечал естественный характер общинной формы человеческой жизнедеятельности и, соответственно, наличие определенного уровня общинной свободы. Он подчеркивал, что "община является тем единственным объединением, которое так хорошо отвечает самой природе человека, ибо повсюду, где бы ни собирались вместе люди, община возникает как бы сама собою". Но, хотя община существует очень давно, "общинная свобода остается чем-то редким и хрупким... Она возникает словно сама по себе и развивается почти незаметно в недрах полудикого общества. И только при непрерывном воздействии законов и обычаев, обстоятельств и в особенности времени ее удается наконец укрепить" <1>.

--------------------------------

<1> Токвиль А. Демократия в Америке / Пер. с франц. М., 1992. С. 65.

Это становится возможным еще и потому, что сама местная власть, если она не навязана извне, а ее реальным источником и субъектом выступает вся община (местное сообщество), может рассматриваться не только как функция по управлению, но и как своеобразный масштаб, предел свободы деятельности субъектов самоуправления, их возможностей распоряжаться материальными и духовными ценностями местного сообщества. Поэтому свобода личности должна рассматриваться как составная часть понятия местного самоуправления, его высшая ценность и органическое проявление самоуправленческих начал в обществе. Ведь сама по себе возможность для граждан управлять местными делами, осуществлять муниципальную власть является важнейшим проявлением свободы личности.

При этом сама по себе категория муниципальной власти является одной из наиболее значимых и емких (по информационно-правовой насыщенности и нормативному содержанию) в теории и практике муниципальной демократии. Не получившая формализации в действующем законодательстве, она обоснована и широко используются Конституционным Судом РФ.

Более того, Конституционный Суд РФ не только ввел указанный термин в конституционно-правовой категориальный аппарат, но и конституционализировал не имеющую формально-юридического закрепления категорию "публичная власть" в качестве родового понятия по отношению ко всем административно-территориальным уровням организации населения в Российской Федерации <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Постановления Конституционного Суда РФ: от 19 мая 1998 г. N 15-П // СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2491; от 10 июня 1998 г. N 17-П // СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3002; от 23 марта 2000 г. N 4-П // СЗ РФ. 2000. N 13. Ст. 1429; от 11 апреля 2000 г. N 6-П // СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1774; от 15 января 2002 г. N 1-П; от 9 июля 2002 г. N 12-П // СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2909; от 13 мая 2004 г. N 10-П // СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2094; от 29 ноября 2004 г. N 17-П // СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4948.

Это означает, что органы власти Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований организационно и функционально связаны общими конституционными принципами управленческого воздействия на общественные отношения и, соответственно, образуют единый уровень гарантирования прав и свобод граждан, составляющих территориальные коллективы, выступающие объектом такого воздействия.

Как указывается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П, само понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, обусловливает необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества и особенностей институтов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению. Это в полной мере касается и института отзыва глав муниципальных образований, природа которого не вполне тождественна институту отзыва выборных должностных лиц государственной власти, чем, кстати, объясняются новые подходы, иные правовые позиции Конституционного Суда в Постановлении от 2 апреля 2002 г. N 7-П по сравнению с Постановлением от 7 июня 2000 г. N 10-П <1> в части, касающейся оценки конституционности положений Конституции Республики Алтай от 10 марта 1995 г. и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" о досрочном отзыве глав администраций субъектов РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.

В Постановлении от 2 апреля 2002 г. N 7-П Суд отметил: в соответствии со ст. 130 (ч. 2) Конституции РФ местное самоуправление - как публичная (муниципальная) власть - осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. В порядке конкретизации указанного открытого перечня форм прямого волеизъявления граждан ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. предусматривает возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления как одного из способов досрочного прекращения его полномочий (подп. 9 п. 1 ст. 8). При этом отзыв выборного должностного лица может закрепляться в уставах самих муниципальных образований, которые, исходя из особого статуса таких должностных лиц, связанного с порядком приобретения ими полномочий при различных формах организации местного самоуправления, правомочны в силу ст. 48 Закона определять порядок, условия и формы их ответственности, наступающей в результате утраты доверия населения.

Таким образом, на выборные органы местного самоуправления, депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления возлагаются вытекающие из природы местного самоуправления публично-властные обязанности по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретных муниципальных образований, а надлежащее исполнение обязательств, взятых непосредственно перед населением, является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти.

Субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти - непосредственно и через органы местного самоуправления - выступает население муниципального образования (ч. 2 ст. 3, ст. 12 и ч. 2 ст. 130 Конституции РФ). Оно вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ), в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления. Контроль населения за их деятельностью, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения. То есть, обладая свободой в формировании органов местного самоуправления, население муниципального образования в то же время располагает и властными полномочиями по отношению к этим органам и их должностным лицам, включая возможность установления различных форм их ответственности перед населением, в том числе досрочное прекращение полномочий путем отзыва.

Раскрывая конституционную природу местного самоуправления как особой формы публичной власти, важно обратиться к вопросу о параметрах соотношения государственной власти и местного самоуправления, установить место и роль муниципальных структур в общей системе российской государственности.