5.3.2. Право на осуществление местного самоуправления -

генетическая основа муниципально-правового статуса

По конституционно-правовой природе право на осуществление местного самоуправления имеет сложное юридическое обоснование, что порождает, соответственно, различные его концептуальные оценки.

Одни авторы исходят из того, что есть все основания говорить об этом праве как "субъективном конституционном праве гражданина на местное самоуправление", если даже иметь в виду, что в гл. 2 Конституции РФ, по мнению этих авторов, нет прямой конституционной регламентации рассматриваемого права <1>. С иных, весьма интересных и достаточно глубоких позиций подходит к обоснованию "права граждан на участие в местном самоуправлении как субъективного публичного права" Л.Е. Лапаева, ставя одновременно вопросы о том, "можно ли считать право на местное самоуправление субъективным или это коллективное право", "можно ли и нужно ли считать право на местное самоуправление политическим или это только публичное право?" <2>. Думается, нет оснований подвергать сомнению субъективный характер права на местное самоуправление как публичного и (одновременно!) политического права, которое может получать реализацию как на индивидуальной, так и коллективной основах.

--------------------------------

<1> См.: Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы: Дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2004. С. 53, 87.

<2> Лапаева Л.Е. Право граждан на участие в местном самоуправлении как субъективное публичное право // Право и права человека в условиях глобализации (материалы научной конференции). М., 2006. С. 137, 141, 142.

Есть, однако, и иные подходы. Так, по мнению В.И. Васильева, права на местное самоуправление как субъективного права не существует. Поясняя данное утверждение, автор отмечает, что местное самоуправление является обязательным институтом конституционного строя и его присутствие на территории всего государства не зависит от воли отдельных граждан или их коллективов; оно учреждено в системе публичной власти общей волей всего народа и нормативно объективировано в соответствующих положениях Конституции РФ <1>. В соответствии с этим В.И. Васильев полагает, что следует говорить не о праве гражданина на местное самоуправление, а о его праве на осуществление местного самоуправления, которое является субъективным правом и по содержанию не связано с учреждением или упразднением местного самоуправления как такового.

--------------------------------

<1> См.: Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. С. 174 - 175.

5.3.2.1. Конституционный Суд о нормативной природе

права на местное самоуправление

До настоящего времени не выработано единообразного и устойчивого подхода к определению нормативного содержания субъективного конституционного муниципального права и его носителя и Конституционным Судом РФ. Впрочем, в этом находит отражение, прежде всего, объективно существующая сложная нормативная природа данного права, которая имеет различные стороны и оттенки проявления. Соответственно, в различных контекстах Конституционный Суд РФ в своих решениях, касаясь названного права, квалифицировал его как:

- право населения (или поселений <1>) на местное самоуправление <2>;

--------------------------------

<1> См. абз. первый п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 9 июня 2004 г. N 231-О // ВКС РФ. 2005. N 1.

<2> См. абз. третий п. 3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 22 октября 1999 г. N 174-О; абз. второй п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 15 ноября 2001 г. N 241-О // Архив КС РФ. 2001; абз. третий п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 6 февраля 2003 г. N 75-О // ВКС РФ. 2003. N 4; абз. второй п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 9 апреля 2003 г. N 132-О // ВКС РФ. 2003. N 5; абз. второй п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 27 мая 2004 г. N 176-О // Архив КС РФ. 2004; абз. второй п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2005 г. N 225-О.

- право населения на осуществление местного самоуправления <1>;

--------------------------------

<1> См. абз. седьмой п. 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П; абз. второй п. 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П; абз. третий п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. N 16-П.

- право граждан на местное самоуправление <1>;

--------------------------------

<1> См. абз. пятый п. 2.1 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 17 июля 2006 г. N 137-О.

- право граждан на осуществление местного самоуправления <1>;

--------------------------------

<1> См. абз. третий п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. N 14-П; абз. первый п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2005 г. N 154-О // Архив КС РФ. 2005.

- право граждан на участие в осуществлении местного самоуправления <1>.

--------------------------------

<1> См. абз. третий п. 6 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 6 ноября 1998 г. N 151-О // Архив КС РФ. 1998; абз. пятый п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 18 апреля 2006 г. N 142-О // Архив КС РФ. 2006.

Более того, в некоторых случаях данное конституционное право раскрывается Конституционным Судом РФ по-разному в рамках одного и того же решения. К примеру, В Постановлении от 30 ноября 2000 г. N 15-П оно определяется и как право населения на местное самоуправление (абз. второй п. 3 мотивировочной части), и как право граждан на осуществление местного самоуправления (абз. третий п. 4 мотивировочной части); в Определении от 5 июня 2003 г. N 274-О <1> - как право населения на осуществление местного самоуправления (абз. второй п. 3 мотивировочной части), и одновременно как право населения на местное самоуправление (абз. первый п. 2 мотивировочной части); а в Постановлении от 15 января 1998 г. N 3-П одновременно как право граждан на местное самоуправление (абз. второй п. 6 мотивировочной части), право населения на местное самоуправление (абз. четвертый п. 4 мотивировочной части) и право населения на осуществление местного самоуправления (абз. первый п. 4 мотивировочной части).

--------------------------------

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 5 июня 2003 г. N 274-О // ВКС РФ. 2003. N 6.

Анализ приведенных решений Конституционного Суда РФ позволяет сделать вывод, что федеральным органом конституционного правосудия допускается использование различных понятий, таких как "право гражданина на местное самоуправление", "право гражданина на осуществление местного самоуправления", "право гражданина на участие в осуществлении местного самоуправления" - отнюдь не произвольно, каждое из них в конкретном контексте может иметь свое правовое содержание <1>. Как их разграничить?

--------------------------------

<1> Это, однако, не исключает того, что и для решений Конституционного Суда РФ весьма актуальной является проблема строгости использования категориально-понятийного аппарата, тем более в ситуациях, когда это напрямую связано с содержанием формулируемых по этим вопросам правовых позиций.

Предлагается, например, под "правом гражданина на участие в осуществлении местного самоуправления" понимать процесс реализации гражданином права на местное самоуправление, направленный на выявление посредством институтов муниципальной демократии его индивидуальной воли при решении вопроса, зависящего от воли отдельных граждан; реализация же "права гражданина на осуществление местного самоуправления" позволяет выявить коллективную волю населения посредством "сложения" воль индивидов <1>. Но в этом случае самостоятельное правовое содержание права гражданина на осуществление местного самоуправления и права гражданина на участие в осуществлении местного самоуправления сводится, по существу, к особенностям реализации отдельных правомочий, характеризующих право гражданина на местное самоуправление. Однако может ли специфическая форма реализации отдельных правомочий комплексного по своей природе права приводить к изменению нормативной природы данного права, в частности путем его "дробления" и наполнения соответствующих "дробей" неким новым самостоятельным содержанием, не охваченным нормативным значением реализуемого комплексного права?

--------------------------------

<1> См.: Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы: Дис. ... д-ра юрид. наук. С. 100 - 104.

Во всяком случае описанная многовариантность в установлении юридических параметров одного из наиболее фундаментальных институтов местного самоуправления, его первичного, базового звена, в отсутствие каких-либо специальных пояснений и конституционно-правовой аргументации может породить известную неопределенность в понимании конституционной природы местного самоуправления, характера и сути юридических возможностей граждан в области муниципальных правоотношений, а также осложнить правоприменительную практику по реализации соответствующих конституционных и законодательных положений.

Действительно, признавая местное самоуправление в качестве необходимой формы народовластия, посредством которой обеспечивается публично-территориальная самоорганизация населения в целях удовлетворения насущных жизненных потребностей по месту жительства (ст. 3, 12, 130 Конституции РФ), Конституция РФ не предполагает возможность решения гражданами (ни в коллективной, ни тем более в индивидуальной форме) вопроса об учреждении или упразднении местного самоуправления на территории Российской Федерации. Учредительными полномочиями гражданин не обладает, это удел народа-суверена, принимающего Конституцию, в которой местное самоуправление закрепляется в качестве одной из основ конституционного строя.

Однако уже само по себе такое конституционное признание порождает конституционные правоотношения общего характера между гражданами и государством, в рамках которых каждый гражданин РФ вправе требовать от государства прежде всего законодательного установления на основании и в соответствии с Конституцией РФ системы местного самоуправления, нормативных критериев и гарантий развития его конкретных форм и институтов на отдельных территориях, включая те из них, которые прямо отнесены конституционным законодателем к территориям, на которых осуществляется местное самоуправление (ч. 2 ст. 130). Происходит, таким образом, своего рода трансформация, развитие местного самоуправления как одной из основ конституционного строя России в основу конституционного статуса гражданина РФ, получающую нормативное оформление в сложном, комплексном по своей природе конституционном праве граждан РФ на местное самоуправление.

Важнейшей составляющей данного субъективного конституционного права является в том числе юридически обеспеченная возможность гражданина обратиться в суд, включая Конституционный, с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов, а также действий и бездействия органов и должностных лиц публичной власти, препятствующих созданию муниципального образования или же во всяком случае самостоятельному решению населением всего комплекса вопросов местного значения в конституционно обусловленном объеме. Важно подчеркнуть, что, например, в орган конституционного правосудия гражданин обращается в этом случае, руководствуясь как личным (субъективным), так и в не меньшей степени публичными интересами населения, проживающего на соответствующей территории.

Вопрос о природе и содержании данного субъективного муниципального права неоднократно затрагивался в конституционных (уставных) судах субъектов РФ <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 18 января 2005 г. // Санкт-Петербургские ведомости. 2005. 29 янв.; Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 26 января 2005 г. // Санкт-Петербургские ведомости. 2005. 5 февр.; Постановление Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 18 августа 2005 г. // Кабардино-Балкарская правда. 2005. 23 авг.; Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 14 июля 2005 г. // Якутские ведомости. 2005. 4 авг.

В нормативном содержании данного права просматривается определенная стадийность его развития и конкретизации. Глубинные его конституционные начала находятся в местном самоуправлении как институте конституционного строя (ст. 12), что является генетической основой права на местное самоуправление; на данном этапе оно является субъективно-правовой конституционной абстракцией наиболее высокого уровня. На следующем этапе происходит "приращение" его нормативного содержания и, соответственно, субъектно-объектная конкретизация через индивидуальные и коллективные правомочия (ст. 32, 130 - 133), что выступает предпосылкой для признания за гражданами права на осуществление местного самоуправления; обладая сложным, многоуровневым юридическим содержанием, оно проявляется уже более конкретно в индивидуальных и коллективных формах реализации. Сам же процесс осуществления местного самоуправления - в различных формах реализации институтов муниципальной демократии - на личностном уровне может одновременно рассматриваться и как участие гражданина - члена местного сообщества в осуществлении местного самоуправления.

Поэтому вряд ли есть основание усматривать в соответствующих понятиях ("право на местное самоуправление", "право на осуществление местного самоуправления", "право на участие в осуществлении местного самоуправления") некие противоречия, если учитывать сложную комплексную природу данного права и многоаспектность проявления его субъективно-личностных и публично-правовых начал.

При оценке сформулированных Конституционным Судом РФ правовых позиций о данном субъективном праве может сложиться впечатление, что высший орган конституционного контроля Российской Федерации исходит из "негативного" содержания права на осуществление местного самоуправления, воплощающего сферу социальной свободы, в которую органы государственной власти не вправе вмешиваться. Действительно, в целом ряде случаев Конституционный Суд РФ, обращаясь к данному праву, выводит из него требования негативного обязывания, в частности требования о недопустимости лишения права на осуществление местного самоуправления при осуществлении правового регулирования территориальной организации публичной власти в субъектах РФ (например, Постановления от 24 января 1997 г. N 1-П, от 15 января 1998 г. N 3-П). Такой охранительный подход по отношению к местному самоуправлению использовался Конституционным Судом РФ и в других решениях, в частности, в Постановлении от 11 ноября 2003 г. N 16-П, а также в Определениях от 18 апреля 2000 г. N 97-О, от 15 ноября 2001 г. N 241-О <1>, от 6 февраля 2003 г. N 75-О, от 5 июня 2003 г. N 274-О, от 27 мая 2004 г. N 176-О и от 8 июня 2004 г. N 216-О <2>.

--------------------------------

<1> СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Законодательство".

<2> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 8 июня 2004 г. N 216-О // Архив КС РФ. 2003.

В то же время Конституционный Суд РФ вкладывает в право на осуществление местного самоуправления и вполне определенное "позитивное" содержание, охватывающее собой правопритязания на совершение определенных положительных действий и принятие решений органами государственной власти и их должностными лицами, направленные на обеспечение и гарантирование права на осуществление местного самоуправления. Так, например, В Постановлении от 30 ноября 2000 г. N 15-П Судом сформулирована следующая правовая позиция: из прямого предписания ст. 130 (ч. 1) Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти; на органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

Позитивное нормативное содержание наиболее полно проявляется в конкретных правомочиях комплексного по своей природе права на местное самоуправление.