- •Местное самоуправление и конституционное правосудие
- •Н.С. Бондарь
- •Глава 1. Конституция - местное самоуправление - муниципальная демократия: баланс власти и свободы
- •1.1. Конституция - ценностно-правовая основа
- •1.1.1. Конституция - свод ценностно-правовых нормативов
- •1.1.2. В основе сущностных характеристик Конституции рф -
- •1.1.3. Конституция как отражение противоречий
- •1.2. Местное самоуправление - публично-властная форма
- •1.2.1. От государственно-управленческой -
- •1.2.2. Местное самоуправление - демократия
- •1.2.3. Муниципальная демократия против
- •1.2.4. Муниципальная демократия как форма реализации
- •1.2.5. Системные характеристики институтов
- •1.2.6. Конституционные начала муниципальной демократии
- •1.3. Местное самоуправление в системе российской
- •1.3.1. Триединая конституционно-правовая природа местного
- •1.3.1.1. Местное самоуправление как институт
- •1.3.1.2. Местное самоуправление как выражение
- •1.3.1.3. Местное самоуправление как институт
- •1.3.2. Конституционный Суд о местном самоуправлении
- •1.3.3. Конституционные параметры соотношения местного
- •1.3.3.1. Конституционный Суд рф о "включенности" местного
- •1.3.3.2. Европейский суд о сочетании
- •1.3.4. Новые законодательные подходы к компетенционному
- •1.3.5. Конституционный Суд о самостоятельности местного
- •1.4. Территориальная организация местного самоуправления -
- •1.4.1. Муниципальное образование как пространственная
- •1.4.1.1. Местное сообщество - социально-территориальная
- •1.4.1.2. "Личность - местное сообщество" как отражение
- •1.4.2. О сочетании поселенческого и
- •1.4.3. Конституционный Суд рф о недопустимости подмены
- •1.4.4. Возможно ли ограничение (самоограничение)
- •1.4.5. Конституционный Суд о возможности территориального
- •1.4.6. Новое в правовом регулировании территориальной
- •1.4.6.1. Унификация территориальной организации местного
- •1.4.6.2. При переходе к новой территориальной организации
- •1.4.7. Конституционно-судебные споры по поводу учета
- •1.4.7.1. "Конституционное дело" жителей
- •1.4.7.2. "Якутские" конституционно-судебные споры
- •1.4.8. Новое федеральное регулирование: допускается ли
- •Глава 2. Муниципальное право - юридическая форма выражения ценностей муниципальной демократии
- •2.1. Местное самоуправление - решающий фактор становления
- •2.1.1. Развитие местного самоуправления - основа
- •2.1.2. Нормативные правовые, формально-юридические факторы
- •2.1.3. Научно-теоретические основы формирования
- •2.2. О предмете муниципального права
- •2.2.1. Самоуправленческие отношения - материальная основа
- •2.2.2. Система и виды самоуправленческих отношений
- •2.2.3. Особенности самоуправленческих отношений:
- •2.3. Муниципальное право - самостоятельная отрасль права,
- •2.4. Муниципально-правовые нормы и институты
- •2.4.1. Правовая норма - первичная ячейка муниципального
- •2.4.2. О юридических свойствах актов
- •2.4.2.1. Могут ли муниципально-правовые нормы
- •2.4.2.2. Прямое действие
- •2.4.2.3. Формальная определенность
- •2.4.2.4. Общеизвестность, доступность
- •2.4.2.5. Обязательность муниципально-правовых актов
- •2.4.3. Нормативно-договорная форма институтов
- •2.5. Устав муниципального образования
- •2.5.1. Юридическая природа устава муниципального
- •2.5.2. Пределы муниципально-уставного
- •2.5.3. Порядок принятия, внесение изменений, регистрация
- •2.6. Международно-правовые акты в муниципальном праве
- •2.6.1. Виды международно-правовых источников
- •2.6.2. Приоритет международно-правовых норм перед
- •2.6.3. Решения Европейского суда по правам человека
- •2.6.3.1. Все ли решения Европейского суда являются
- •2.6.3.2. Практика Европейского суда
- •2.7. Конституционная модель местного самоуправления как
- •2.7.1. Конституция рф - правовая основа
- •2.7.2. Региональный уровень конституционного обоснования
- •2.7.3. Развитие конституционных начал муниципальной
- •Глава 3. Конституционно-судебный контроль в муниципально-правовой сфере: природа, реализация
- •3.1. Суд в конституционной системе гарантий
- •3.1.1. "Гарантирование местного самоуправления" -
- •3.1.2. Конституционная система гарантирования
- •3.1.3. Судебная защита местного самоуправления
- •3.1.3.1. Субъекты права на судебную защиту
- •3.1.3.2. В суде могут быть оспорены любые акты,
- •3.1.4. Формы судопроизводства по защите прав
- •3.2. Конституционный Суд рф: не только хранитель, но и
- •3.2.1. Преобразовательная функция Конституционного Суда,
- •3.2.1.1. Толкование Конституции - форма ее преобразования
- •3.2.1.2. Преобразование конституционного регулирования
- •3.2.1.3. Конституционное истолкование норм муниципального
- •3.2.1.4. Правопреобразующее значение
- •3.2.2. Конституционное правосудие - гарант "живой"
- •3.3. Право на конституционную жалобу в защиту местного
- •3.3.1. Юридическая природа права на конституционную жалобу
- •3.3.2. Какие требования предъявляются к оформлению
- •3.3.3. Субъекты конституционной жалобы:
- •3.3.4. Муниципальные образования -
- •3.3.5. Муниципальные предприятия и учреждения как субъекты
- •3.3.6. Запросы общеюрисдикционных и арбитражных судов
- •3.4. О требованиях допустимости конституционной жалобы
- •3.4.1. Подведомственность конституционной жалобы
- •3.4.2. Форма нормативно-правового акта
- •3.4.2.1. Региональные законы - основной вид актов
- •3.4.2.2. Постановления Правительства как предмет
- •3.4.2.3. Проверка актов местного самоуправления
- •3.4.3. Предмет конституционной жалобы - действующий
- •3.5. Решения Конституционного Суда рф -
- •3.5.1. О юридической природе решений Конституционного
- •3.5.2. Решения Конституционного Суда как воплощение
- •3.5.3. Правовые позиции - квинтэссенция
- •3.5.4. Рекомендации Конституционного Суда законодателю
- •3.5.5. Без исполнения решений Конституционного Суда
- •3.5.6. Решения Конституционного Суда как выражение баланса
- •Глава 4. Муниципальная собственность как экономическое выражение демократии и достойной жизни населения
- •4.1. Собственность, власть и свобода
- •4.1.1. Самостоятельность политической
- •4.1.2. Конституционное единство
- •4.1.3. Об основных началах социально-экономического
- •4.1.4. Конституционная природа социально-экономических
- •4.2. Муниципальная собственность - экономическое выражение
- •4.2.1. Преобразование отношений собственности:
- •4.2.1.1. Европейские правовые стандарты сочетания
- •4.2.1.2. Россия в поиске баланса капитализации
- •4.2.2. Муниципальное имущество как объект муниципальной
- •4.2.2.1. Конституционный Суд о недопустимости
- •4.2.2.2. Недопустимость передачи муниципального имущества
- •4.2.2.3. Экономическое "благосостояние" муниципалитетов
- •4.2.2.4. Приватизация объектов муниципальной собственности:
- •4.2.3. Управление муниципальной собственностью
- •4.2.3.1. Реализация муниципальной собственности
- •4.2.3.2. Публично-правовые механизмы реализации
- •4.2.3.3. Органы по управлению объектами муниципальной
- •4.3. Муниципальная собственность и социальные реформы:
- •4.3.1. Экономические основы местного самоуправления как
- •4.3.2. Муниципальная собственность -
- •4.3.3. Достоинство личности и достойная жизнь -
- •4.3.4. Обеспечение достойной жизни -
- •4.3.5. Социально-экономические полномочия
- •4.3.5.1. Федеральный уровень регламентации
- •4.3.5.2. Региональный уровень законодательного
- •4.3.5.3. "Социальная нагрузка" местного самоуправления
- •4.3.6. Муниципальные услуги - воплощение
- •4.3.6.1. Муниципальные услуги как правовая категория
- •4.3.6.2. Муниципальные услуги как юридическая форма
- •4.4. Социально-территориальное равноправие -
- •4.4.1. Сочетание равенства и свободы - основа
- •4.4.2. Социально-территориальное неравенство -
- •4.4.3. Финансовое выравнивание как институт
- •4.4.4. Социально-территориальное равноправие в соотношении
- •4.4.5. Территориальная организация населения: "позитивный"
- •4.4.6. Конституционное обоснование уровней
- •4.4.7. Муниципальное обеспечение
- •Глава 5. Права и свободы как институт муниципальной демократии
- •5.1. Конституционный и муниципальный уровни
- •5.1.1. Регулирование и защита прав и свобод
- •5.1.2. Территориально-публичные начала нормативного
- •5.2. Конституционные права и свободы человека и гражданина
- •5.2.1. Человек и гражданин в местном самоуправлении:
- •5.2.2. Правовое положение личности в местном
- •5.2.3. Конституционные права и свободы как фактор
- •5.2.3.1. Личные права как институт саморегуляции
- •5.2.3.2. Свобода передвижения, выбор места пребывания
- •5.2.3.3. Местное самоуправление -
- •5.2.4. Социально-экономические права и свободы
- •5.2.5. Политические права и свободы
- •5.2.5.1. Право граждан рф участвовать
- •5.2.5.2. Конституционный Суд рф о политических правах и
- •5.3. Муниципально-правовой статус личности:
- •5.3.1. Муниципально-правовой статус личности:
- •5.3.2. Право на осуществление местного самоуправления -
- •5.3.2.1. Конституционный Суд о нормативной природе
- •5.3.2.2. Комплексный характер конституционного права
- •5.3.3. Конституционное обоснование
- •5.3.4. Способы нормативно-правовой легитимации параметров
- •5.3.5. Муниципально-правовое регулирование
- •5.4. Система прав и свобод в местном самоуправлении
- •5.4.1. Формирование системы муниципальных прав и свобод:
- •5.4.2. Общая характеристика системы прав и свобод
- •5.4.2.1. Политические права и свободы как институт
- •5.4.2.2. Социально-экономические права и свободы
- •5.4.3. Открытый характер системы прав и свобод
5.2.4. Социально-экономические права и свободы
человека и гражданина в системе местного самоуправления
Известно, что главное препятствие на пути к углублению реального самоуправления населения коренится в финансово-экономических возможностях его развития, в недостаточных материальных и социально-культурных условиях жизни местных сообществ. Это напрямую выводит институты местного самоуправления на систему социально-экономических прав и свобод человека и гражданина как на одну из центральных проблем современного развития муниципальной демократии.
Значение данной группы прав в механизме реализации местного самоуправления необходимо понимать значительно более широко, чем это определяется конкретным содержанием соответствующих прав. В условиях рыночной экономики, основанной на саморегулировании, саморазвитии в соответствии с объективными экономическими законами, местное самоуправление приобретает характер, прежде всего, социально-экономического самоуправления. В его основе лежит полнота прав человека на осуществление предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, свободу труда, частную собственность, равно как и на пользование социальными и культурными благами, необходимыми для нормального существования человеческой личности.
Экономическая самоорганизация населения: взаимопроникновение политической и экономической свободы личности. Важное значение имеет понимание того обстоятельства, что институт социально-экономических прав и свобод человека и гражданина является решающим инструментом реализации экономической самоорганизации населения, самостоятельного решения местным сообществом хозяйственно-экономических, социально-культурных вопросов местного значения. Это определяется, в частности, тем, что только данная группа прав и свобод самым непосредственным образом связана с отношениями собственности, экономическими и социальными компонентами гражданского общества. А осуществление этих прав означает участие граждан в осуществлении экономической власти, в том числе на местном уровне ее реализации, в пользовании социальными благами и ценностями муниципальных образований и общества в целом.
Здесь, правда, нельзя не учитывать, что и другие права человека формируются и реализуются под воздействием и на основе отношений собственности. Получая юридическое закрепление, они приобретают материальное содержание как от политической, так и от экономической власти; в этом смысле все они обладают определенным экономическим значением. Однако содержание, например, политических прав (на объединение, избирательные и т.п.) обусловливается отношениями собственности не непосредственно, а опосредованно. Соответственно, и экономическое назначение данных прав воплощается, как правило, не в экономических или социальных, а в политических отношениях. Так, экономическое и социальное значение права на объединение выражается прежде всего в том, что его реализацией предопределяются организационно-правовые формы согласования интересов работников наемного труда и предпринимателей в рамках различного рода общественных объединений, достижения социального партнерства между ними, включая защиту экономических интересов как трудящихся, так и предпринимателей-работодателей.
Наблюдается, таким образом, тесная взаимосвязь, взаимопереплетение правовых норм экономической и политической свободы, что особенно ярко проявляется на низовом, муниципальном уровне. Это и понятно, так как демократическая организация отношений собственности способствует развитию всех сфер свободного сообщества. Нельзя не согласиться в этом вопросе с М. Фридманом: "С одной стороны, свобода экономических отношений сама по себе есть составная часть свободы в широком смысле, поэтому экономическая свобода есть самоцель. Во-вторых, экономическая свобода - это также необходимое средство к достижению свободы политической" <1>. И если "экономическая свобода как самоцель" реализуется на государственно-правовом уровне через систему социально-экономических прав и свобод, обладающих всеми характеристиками субъективных, непосредственно действующих прав и составляющих важнейший элемент конституционного статуса гражданина, то экономическая свобода как "средство к достижению свободы политической" характеризует институт социально-экономических прав с точки зрения гарантирующих его функций по отношению к другим правам конституционного статуса. К таким правам-гарантиям и политической, и личной свободы человека относятся, например, права на благоприятную окружающую среду, на охрану здоровья, на образование, пользование достижениями культуры, на отдых и т.п. Последовательная реализация соответствующих прав - важное условие (гарантия) формирования свободных и социально активных индивидуальных и коллективных субъектов местного самоуправления в лице как каждой в отдельности личности, так и местного сообщества в целом. Более того, образовательный уровень населения, его культурные ценностные ориентиры напрямую влияют на сам процесс формирования территориальной общности людей по месту их жительства, где обеспечивается доступ к соответствующим экономическим благам.
--------------------------------
<1> Фридман М., Хайек Ф. О свободе. С. 8.
В то же время не менее неожиданно (если не сказать, что парадоксально) могут восприниматься - но лишь в первом приближении - идеи соавтора и во многом научного соратника М. Фридмана Ф. Хайека из его более поздних трудов крайнего либерализма, где он пишет буквально следующее: "В конечном итоге, экономических целей вовсе не существует. Экономические усилия людей, точно так же, как и услуги, которые оказывает им рыночный порядок, заключаются в распределении средств между соперничающими между собой конечными целями, которые всегда имеют неэкономический характер... В силу этого политика, использующая стихийно упорядочивающие силы, не может стремиться к известному максимуму отдельных результатов, а должна стремиться к общему итогу всех изменений, т.е. к увеличению перспектив достижения собственных целей любым человеком" <1>. В этом со всей очевидностью просматривается известная позиция отрицания социальных функций государства и, соответственно, признания социальных прав в качестве юридически значимых конституционных прав, что принципиальным образом расходится с основными демократическими тенденциями развития современного конституционализма в направлении социализации экономической и политической сфер, признания социальных прав в качестве основных прав человека, принадлежащих ему от рождения <2>. Через социализацию происходит своего рода "стыковка" рыночной экономики с политической сферой демократического правового государства, что напрямую отражается и на самом по себе институте социально-экономических прав граждан.
--------------------------------
<1> Хайек Ф.А. фон. Право, законодательство и свобода. Современное понимание либеральных принципов справедливости и политики. Пер. с англ. М., 2006. С. 281 - 282.
<2> См.: Зорькин В.Д. Стандарт справедливости // Российская газета. 2007. 8 июня. С. 13.
Выступая как права-гарантии, социально-экономические права несут двойную нагрузку в юридическом механизме обеспечения и экономической, и политической свободы личности, включая систему местного самоуправления. Более того, они способны оказывать самое непосредственное влияние и на другие звенья единого механизма конституционного регулирования положения личности в обществе и государстве. Социально-экономические права, их объем и степень гарантированности во многом предопределяют, например, эффективность реализации института равноправия граждан, в том числе территориального, на что уже обращалось внимание. В силу особенностей материального содержания в социально-экономических правах находит свое наиболее полное воплощение единство правовых и социальных аспектов равноправия и справедливости.
Таким образом, понимание социально-экономических прав как института реализации местного самоуправления в одинаковой мере должно исключать как "уравнительный" подход к ним (как некоего уравнителя материальных и духовных благ, регулятора правового положения гражданина-потребителя "бесплатных" благ и услуг), так и ставший распространенным в сегодняшних условиях подход к социально-экономическим правам с позиций их чисто рыночной наполненности, когда они рассматриваются прежде всего как совокупность правовых возможностей беспрепятственного распоряжения капиталом, другими ресурсами и доходами для достижения собственной выгоды, удовлетворения своих эгоистических потребностей. Рыночно-экономическое содержание - это лишь одна сторона данной группы прав. Вторая же, не менее важная, заключена в их общесоциальной направленности. Именно это позволяет рассматривать и экономическую свободу в целом (в правовых формах ее проявления) как общецивилизационный феномен, как проявление естественных, неотъемлемых прав человека, инструмент утверждения принципов социальной справедливости, формирования гражданского общества и местного самоуправления.
Учитывая, что социально-экономические аспекты муниципальной демократии получили определенное освещение в предыдущей главе, представляется целесообразным уделить большее внимание политическим правам и свободам.