5.2.3.2. Свобода передвижения, выбор места пребывания

и жительства как субъективно-личностная

основа самоорганизации населения

Очевидно, что без данного личного конституционного права (ст. 27 Конституции РФ) развитие местного самоуправления просто невозможно. Это своего рода право-условие, право-предпосылка муниципальной демократии и одновременно право-гарантия не только свободы передвижения, но и многих других муниципальных прав и свобод личности.

Принятый в соответствии со ст. 27 Конституции Закон РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" <1> ввел систему регистрационного учета граждан, установив при этом уведомительный порядок регистрации, при котором регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации других прав и свобод (ч. 2 ст. 3). В этом нашел свое признание тот непреложный факт, что право на выбор места жительства составляет часть свободы самоопределения личности, ее равноправия независимо от места жительства. И никакие органы (государственные или муниципальные) не вправе его ограничивать, в том числе путем установления в своих нормативных актах разрешительных условий реализации данного права фискального характера (уплата налогов и сборов за разрешение местных властей на регистрацию и т.п.). Неконституционность подобной практики была констатирована Конституционным Судом РФ в процессе проверки ряда нормативных актов субъектов Федерации, регламентирующих порядок регистрации граждан <2>.

--------------------------------

<1> ВВС РФ. 1993. N 32. Ст. 1227.

<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. N 9-П; Определение Конституционного Суда РФ от 7 октября 1998 г. N 116-О // СЗ РФ. 1998. N 42. Ст. 5210.

Интерес представляет в связи с этим констатация Конституционным Судом РФ в Постановлении от 4 апреля 1996 г. N 9-П того факта, что "ограничения прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в процессе осуществления этих прав связаны с необходимостью поиска равновесия между общественными и частными интересами и зависят от ряда социально-экономических факторов". При решении этой проблемы "в законах субъектов Российской Федерации... должны учитываться такие конституционные принципы, как принцип равенства (ст. 19, ч. 1) и принцип соразмерного конституционно значимым целям ограничения прав и свобод (ст. 55, ч. 2 и 3)".

Между тем и сейчас в законодательстве многих субъектов РФ сохраняются несоответствия решениям Конституционного Суда РФ и федерального законодательства, как то: незаконное установление в нормативных актах субъектов Федерации срока проживания на своих территориях; введение неизвестного федеральному законодателю понятия "временное проживание"; фактическая подмена заявительного порядка регистрации разрешительным и т.п. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2003. С. 351 - 354.

Здесь важно иметь в виду, что право на свободу передвижения, составляя важный элемент личной свободы, выступает необходимым условием эффективной реализации иных, прежде всего, социально-экономических прав, причем как основных, так и приобретенных; в этом плане, поскольку в силу Конституции РФ признанию соответствующих прав должна с необходимостью корреспондировать обязанность государства по их обеспечению, устанавливаемый законодателем порядок реализации свободы передвижения не может приводить и к блокированию возможности фактической реализации права при его формальном закреплении. Такой подход вытекает, в частности, из Определения Конституционного Суда РФ от 11 июля 2006 г. N 403-О, где он был использован в отношении пенсионных прав <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 2. Ст. 401.

В то же время вводимые в отдельных субъектах Федерации ограничения прав, которые фактически превращают институт регистрации в разрешительный порядок, обосновываются порой имеющими место злоупотреблениями граждан своими правами в сфере регистрационного учета. В порядке иллюстрации данной проблемы можно отметить следующее. В ходатайстве Министерства внутренних дел о разъяснении отдельных положений Постановления Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 г. N 4-П <1> были приведены следующие цифры, свидетельствующие о недобросовестности некоторых граждан. В одном из частных домов, расположенном в Лотошинском районе Московской области, было зарегистрировано по месту жительства 205 человек; в Санкт-Петербурге в комнате коммунальной квартиры площадью 9,5 кв. м зарегистрировано... 557 человек. Но и это еще не предел: в том же Санкт-Петербурге в квартирах, расположенных по ул. Бабушкина и по пр. Большакова, зарегистрировано 636 и 673 человека соответственно. Кроме того, отмечалось, что в некоторых субъектах Федерации, таких как Москва, Санкт-Петербург, Московская, Ленинградская области, весьма широко распространена практика заключения по сути фиктивных сделок купли-продажи, дарения (доли) собственности в виде части жилой площади с целью оформления регистрации по месту жительства иностранных граждан, лиц без гражданства, а также граждан РФ, желающих закрепиться в названных субъектах. При этом собственники, наниматели, давая письменные согласия на вселение других лиц в жилые помещения, как правило, не учитывают права других граждан, проживающих с собственником, нанимателем жилого помещения, в том числе несовершеннолетних.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 6. Ст. 783.

Однако целесообразность не должна стоять над правом. Регистрационный учет должен быть основан на добросовестности и добропорядочности как регистрируемого, так и регистрирующего лица. Это означает, что для регистрации необходимо предоставить только предусмотренные законом надлежащие документы, а регистрирующие органы обязаны при соблюдении формальных оснований лицом зарегистрировать его, однако, если впоследствии выяснится, что гражданин злоупотребил своим правом, это является основанием для признания решения о регистрации недействительным. Так, в частности, гражданин может быть снят с регистрационного учета по месту жительства при обнаружении не соответствующих действительности сведений или документов, послуживших основанием для регистрации, или неправомерных действий должностных лиц при решении вопроса о регистрации - на основании вступившего в законную силу решения суда (ст. 7, подп. "ж" п. 31, п. 32 Правил).

Злоупотребление правом не всегда связано с недобросовестностью лица или его умыслом совершить то или иное неправовое действие. Зачастую оно проистекает из незнания и/или непонимания нормы поведения, своего права, т.е. является показателем низкого уровня правосознания. В качестве иллюстрации к сказанному приведем дело, ставшее предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.

В Конституционный Суд РФ поступили жалобы от Н.Ф. Филипповой и Д.В. Горешвили на нарушение их конституционных прав положениями Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". Принципиальным вопросом по существу, поставленным заявителями, являлся вопрос о том, что включает в себя понятие "место жительства". С точки зрения заявителей, местом жительства гражданина может быть любое сооружение, избранное им для проживания, и компетентные органы обязаны зарегистрировать его по этому месту жительства, так как иное якобы нарушает конституционные права и свободы гражданина. Д.В. Горешвили было отказано в регистрации по месту жительства по указанному им адресу на основании отсутствия родственных связей с нанимателем. В жалобе в Конституционный Суд РФ он отметил, что он не знает другого жилого помещения, где он мог бы проживать, но имеет возможность приобрести дачу, где мог бы зарегистрироваться, если бы не ч. 2 ст. 2 указанного Закона, устанавливающая, что местом жительства гражданина может быть только жилое помещение. Кроме того, данная норма предусматривает, что местом пребывания может быть только специализированное учреждение или жилое помещение. В связи с этим Д.В. Горешвили не может пребывать, например, в палатке более 10 дней без регистрации по месту пребывания. Однако он не сможет и зарегистрироваться по месту пребывания в этой палатке, вследствие чего он будет вынужден либо нарушить закон, либо непрерывно переезжать из одного места в другое, что противоречит ст. 27 Конституции РФ.

Другая заявительница, Н.Ф. Филиппова, на протяжении нескольких лет (с 1994 г.) проживала с благословения Отца Владимира (заведующего Канцелярией Патриархии РФ) в вагоне-бытовке на территории Храма Живоначальной Троицы. В 2000 г. решением паспортного управления ГУВД г. Москвы, а затем и Замоскворецкого межмуниципального суда ей было отказано в регистрации по месту жительства в вагоне-бытовке. Решение было мотивировано тем, что заявительница не является собственником, нанимателем или имеющим другие законные основания для вселения в занимаемое помещение, а вагон-бытовка не является жилым помещением <1>.

--------------------------------

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 29 мая 2003 г. N 209-О // Архив КС РФ. 2003.

В данном Постановлении Конституционный Суд РФ указал, что институт регистрации введен в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами РФ их прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом, а потому уведомление гражданином органов регистрационного учета о месте своего пребывания и жительства в соответствии с установленным порядком является не только его правом, но и обязанностью. Регистрация гражданина в палатке или в вагоне-бытовке, или ином сооружении, не соответствующем законно установленным параметрам, не позволяет обеспечить реализацию гражданами их прав и свобод, в том числе жилищных прав граждан; противоречит сущности регистрации, так как не дает возможности вести учет места пребывания гражданина.