
- •Местное самоуправление и конституционное правосудие
- •Н.С. Бондарь
- •Глава 1. Конституция - местное самоуправление - муниципальная демократия: баланс власти и свободы
- •1.1. Конституция - ценностно-правовая основа
- •1.1.1. Конституция - свод ценностно-правовых нормативов
- •1.1.2. В основе сущностных характеристик Конституции рф -
- •1.1.3. Конституция как отражение противоречий
- •1.2. Местное самоуправление - публично-властная форма
- •1.2.1. От государственно-управленческой -
- •1.2.2. Местное самоуправление - демократия
- •1.2.3. Муниципальная демократия против
- •1.2.4. Муниципальная демократия как форма реализации
- •1.2.5. Системные характеристики институтов
- •1.2.6. Конституционные начала муниципальной демократии
- •1.3. Местное самоуправление в системе российской
- •1.3.1. Триединая конституционно-правовая природа местного
- •1.3.1.1. Местное самоуправление как институт
- •1.3.1.2. Местное самоуправление как выражение
- •1.3.1.3. Местное самоуправление как институт
- •1.3.2. Конституционный Суд о местном самоуправлении
- •1.3.3. Конституционные параметры соотношения местного
- •1.3.3.1. Конституционный Суд рф о "включенности" местного
- •1.3.3.2. Европейский суд о сочетании
- •1.3.4. Новые законодательные подходы к компетенционному
- •1.3.5. Конституционный Суд о самостоятельности местного
- •1.4. Территориальная организация местного самоуправления -
- •1.4.1. Муниципальное образование как пространственная
- •1.4.1.1. Местное сообщество - социально-территориальная
- •1.4.1.2. "Личность - местное сообщество" как отражение
- •1.4.2. О сочетании поселенческого и
- •1.4.3. Конституционный Суд рф о недопустимости подмены
- •1.4.4. Возможно ли ограничение (самоограничение)
- •1.4.5. Конституционный Суд о возможности территориального
- •1.4.6. Новое в правовом регулировании территориальной
- •1.4.6.1. Унификация территориальной организации местного
- •1.4.6.2. При переходе к новой территориальной организации
- •1.4.7. Конституционно-судебные споры по поводу учета
- •1.4.7.1. "Конституционное дело" жителей
- •1.4.7.2. "Якутские" конституционно-судебные споры
- •1.4.8. Новое федеральное регулирование: допускается ли
- •Глава 2. Муниципальное право - юридическая форма выражения ценностей муниципальной демократии
- •2.1. Местное самоуправление - решающий фактор становления
- •2.1.1. Развитие местного самоуправления - основа
- •2.1.2. Нормативные правовые, формально-юридические факторы
- •2.1.3. Научно-теоретические основы формирования
- •2.2. О предмете муниципального права
- •2.2.1. Самоуправленческие отношения - материальная основа
- •2.2.2. Система и виды самоуправленческих отношений
- •2.2.3. Особенности самоуправленческих отношений:
- •2.3. Муниципальное право - самостоятельная отрасль права,
- •2.4. Муниципально-правовые нормы и институты
- •2.4.1. Правовая норма - первичная ячейка муниципального
- •2.4.2. О юридических свойствах актов
- •2.4.2.1. Могут ли муниципально-правовые нормы
- •2.4.2.2. Прямое действие
- •2.4.2.3. Формальная определенность
- •2.4.2.4. Общеизвестность, доступность
- •2.4.2.5. Обязательность муниципально-правовых актов
- •2.4.3. Нормативно-договорная форма институтов
- •2.5. Устав муниципального образования
- •2.5.1. Юридическая природа устава муниципального
- •2.5.2. Пределы муниципально-уставного
- •2.5.3. Порядок принятия, внесение изменений, регистрация
- •2.6. Международно-правовые акты в муниципальном праве
- •2.6.1. Виды международно-правовых источников
- •2.6.2. Приоритет международно-правовых норм перед
- •2.6.3. Решения Европейского суда по правам человека
- •2.6.3.1. Все ли решения Европейского суда являются
- •2.6.3.2. Практика Европейского суда
- •2.7. Конституционная модель местного самоуправления как
- •2.7.1. Конституция рф - правовая основа
- •2.7.2. Региональный уровень конституционного обоснования
- •2.7.3. Развитие конституционных начал муниципальной
- •Глава 3. Конституционно-судебный контроль в муниципально-правовой сфере: природа, реализация
- •3.1. Суд в конституционной системе гарантий
- •3.1.1. "Гарантирование местного самоуправления" -
- •3.1.2. Конституционная система гарантирования
- •3.1.3. Судебная защита местного самоуправления
- •3.1.3.1. Субъекты права на судебную защиту
- •3.1.3.2. В суде могут быть оспорены любые акты,
- •3.1.4. Формы судопроизводства по защите прав
- •3.2. Конституционный Суд рф: не только хранитель, но и
- •3.2.1. Преобразовательная функция Конституционного Суда,
- •3.2.1.1. Толкование Конституции - форма ее преобразования
- •3.2.1.2. Преобразование конституционного регулирования
- •3.2.1.3. Конституционное истолкование норм муниципального
- •3.2.1.4. Правопреобразующее значение
- •3.2.2. Конституционное правосудие - гарант "живой"
- •3.3. Право на конституционную жалобу в защиту местного
- •3.3.1. Юридическая природа права на конституционную жалобу
- •3.3.2. Какие требования предъявляются к оформлению
- •3.3.3. Субъекты конституционной жалобы:
- •3.3.4. Муниципальные образования -
- •3.3.5. Муниципальные предприятия и учреждения как субъекты
- •3.3.6. Запросы общеюрисдикционных и арбитражных судов
- •3.4. О требованиях допустимости конституционной жалобы
- •3.4.1. Подведомственность конституционной жалобы
- •3.4.2. Форма нормативно-правового акта
- •3.4.2.1. Региональные законы - основной вид актов
- •3.4.2.2. Постановления Правительства как предмет
- •3.4.2.3. Проверка актов местного самоуправления
- •3.4.3. Предмет конституционной жалобы - действующий
- •3.5. Решения Конституционного Суда рф -
- •3.5.1. О юридической природе решений Конституционного
- •3.5.2. Решения Конституционного Суда как воплощение
- •3.5.3. Правовые позиции - квинтэссенция
- •3.5.4. Рекомендации Конституционного Суда законодателю
- •3.5.5. Без исполнения решений Конституционного Суда
- •3.5.6. Решения Конституционного Суда как выражение баланса
- •Глава 4. Муниципальная собственность как экономическое выражение демократии и достойной жизни населения
- •4.1. Собственность, власть и свобода
- •4.1.1. Самостоятельность политической
- •4.1.2. Конституционное единство
- •4.1.3. Об основных началах социально-экономического
- •4.1.4. Конституционная природа социально-экономических
- •4.2. Муниципальная собственность - экономическое выражение
- •4.2.1. Преобразование отношений собственности:
- •4.2.1.1. Европейские правовые стандарты сочетания
- •4.2.1.2. Россия в поиске баланса капитализации
- •4.2.2. Муниципальное имущество как объект муниципальной
- •4.2.2.1. Конституционный Суд о недопустимости
- •4.2.2.2. Недопустимость передачи муниципального имущества
- •4.2.2.3. Экономическое "благосостояние" муниципалитетов
- •4.2.2.4. Приватизация объектов муниципальной собственности:
- •4.2.3. Управление муниципальной собственностью
- •4.2.3.1. Реализация муниципальной собственности
- •4.2.3.2. Публично-правовые механизмы реализации
- •4.2.3.3. Органы по управлению объектами муниципальной
- •4.3. Муниципальная собственность и социальные реформы:
- •4.3.1. Экономические основы местного самоуправления как
- •4.3.2. Муниципальная собственность -
- •4.3.3. Достоинство личности и достойная жизнь -
- •4.3.4. Обеспечение достойной жизни -
- •4.3.5. Социально-экономические полномочия
- •4.3.5.1. Федеральный уровень регламентации
- •4.3.5.2. Региональный уровень законодательного
- •4.3.5.3. "Социальная нагрузка" местного самоуправления
- •4.3.6. Муниципальные услуги - воплощение
- •4.3.6.1. Муниципальные услуги как правовая категория
- •4.3.6.2. Муниципальные услуги как юридическая форма
- •4.4. Социально-территориальное равноправие -
- •4.4.1. Сочетание равенства и свободы - основа
- •4.4.2. Социально-территориальное неравенство -
- •4.4.3. Финансовое выравнивание как институт
- •4.4.4. Социально-территориальное равноправие в соотношении
- •4.4.5. Территориальная организация населения: "позитивный"
- •4.4.6. Конституционное обоснование уровней
- •4.4.7. Муниципальное обеспечение
- •Глава 5. Права и свободы как институт муниципальной демократии
- •5.1. Конституционный и муниципальный уровни
- •5.1.1. Регулирование и защита прав и свобод
- •5.1.2. Территориально-публичные начала нормативного
- •5.2. Конституционные права и свободы человека и гражданина
- •5.2.1. Человек и гражданин в местном самоуправлении:
- •5.2.2. Правовое положение личности в местном
- •5.2.3. Конституционные права и свободы как фактор
- •5.2.3.1. Личные права как институт саморегуляции
- •5.2.3.2. Свобода передвижения, выбор места пребывания
- •5.2.3.3. Местное самоуправление -
- •5.2.4. Социально-экономические права и свободы
- •5.2.5. Политические права и свободы
- •5.2.5.1. Право граждан рф участвовать
- •5.2.5.2. Конституционный Суд рф о политических правах и
- •5.3. Муниципально-правовой статус личности:
- •5.3.1. Муниципально-правовой статус личности:
- •5.3.2. Право на осуществление местного самоуправления -
- •5.3.2.1. Конституционный Суд о нормативной природе
- •5.3.2.2. Комплексный характер конституционного права
- •5.3.3. Конституционное обоснование
- •5.3.4. Способы нормативно-правовой легитимации параметров
- •5.3.5. Муниципально-правовое регулирование
- •5.4. Система прав и свобод в местном самоуправлении
- •5.4.1. Формирование системы муниципальных прав и свобод:
- •5.4.2. Общая характеристика системы прав и свобод
- •5.4.2.1. Политические права и свободы как институт
- •5.4.2.2. Социально-экономические права и свободы
- •5.4.3. Открытый характер системы прав и свобод
5.2.2. Правовое положение личности в местном
самоуправлении: единство конституционных
и муниципальных начал
Сочетание конституционного и муниципально-правового уровней в определении юридического положения граждан РФ в сфере местного самоуправления не означает, что статус гражданина как участника местного самоуправления в каждом конкретном правоотношении характеризуется одновременным (параллельным) действием принципов и норм конституционного права, с одной стороны, и муниципального права - с другой, закрепляющих содержание, пределы и объем субъективных притязаний индивида или обязательств публичной власти.
В национальной правовой системе, базирующейся на принципах верховенства и прямого действия Конституции РФ, нормы муниципального права имеют лишь относительную самостоятельность, проявляющуюся, главным образом, в их предметно-методологическом обособлении от норм иной отраслевой принадлежности. В то же время муниципально-правовые нормы и институты призваны в наиболее полной мере воплощать, развивать и конкретизировать конституционное регулирование положения личности в системе местного самоуправления. Иными словами, соответствующие положения Конституции РФ, закрепляющие основы правового положения человека и гражданина, детерминируют и одновременно проявляют опосредованное регулятивное воздействие на положение личности в системе местного самоуправления через нормы муниципального права; возникновение же противоречия между конституционной и муниципально-правовой нормой влечет признание неконституционности последней.
В этом плане первичный (базовый) уровень правового положения личности в местном самоуправлении задается на уровне основных прав и свобод человека и гражданина, конституционного статуса личности.
Конституционный статус является самостоятельной и весьма специфичной государственно-правовой категорией. В этом качестве он призван отражать не только внешние признаки института конституционных прав и свобод, но и их социально-политическую и юридическую природу. Данная категория выступает конституционным выражением реально существующей в обществе правовой свободы граждан, их положения во всем многообразии взаимоотношений человека и гражданина с обществом и государством. Именно такой подход к данной категории просматривается и в конституционно-судебной практике.
Конституционный Суд РФ неоднократно использовал в своих решениях не только саму по себе категорию "конституционный статус личности" <1>, но и производные от нее понятия "конституционно-правовой статус физических и юридических лиц" <2>, "конституционный статус избирателя" <3>, "конституционно-правовой статус участников хозяйственных обществ" <4>, "конституционно-правовой статус гражданина, привлекаемого к уголовной ответственности" <5> и др. В этом находит отражение универсальный, межотраслевой характер категории "конституционный статус", в частности, в приложении к личности в различных ее социально-правовых характеристиках как субъекта права.
--------------------------------
<1> См., напр., абз. первый п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 19 февраля 2002 г. N 5-П // СЗ РФ. 2002. N 10. Ст. 1015; абз. третий п. 3.2 Постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. N 8-П // СЗ РФ. 2005. N 30. Ч. II. Ст. 3199.
<2> См., напр., абз. пятый п. 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. N 12-П // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2803.
<3> См., напр., абз. первый п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2004 г. N 17-П // СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4948.
<4> См., напр., абз. второй п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 10 апреля 2003 г. N 5-П // СЗ РФ. 2003. N 17. Ст. 1656; абз. третий п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 24 февраля 2004 г. N 3-П // СЗ РФ. 2004. N 9. Ст. 830.
<5> См., напр., абз. первый п. 1.1 вводно-описательной части Постановления Конституционного Суда РФ от 19 марта 2003 г. N 3-П.
Что же касается юридической природы данной категории, то в ней (как и в самих правах и свободах человека и гражданина) находят свое отражение как объективные, материальные моменты, которые связаны с содержанием фактических отношений, определяющих реальное положение личности в обществе и государстве (применительно к нашему предмету исследования это самоуправленческие отношения), так и их государственно-правовое регулирование, юридическое закрепление, а также международно-правовое признание соответствующих правовых возможностей. При этом общепризнанным является теперь тот факт, что основные права и свободы обладают всеми необходимыми качествами субъективных прав. Вместе с тем особенности их юридической природы не могут быть раскрыты в узких рамках традиционного понимания субъективных прав личности как элемента конкретных правоотношений.
Конституционная природа основных прав и свобод как элемента конституционного статуса отражает внутреннее единство объективного и субъективного права - раздельно они не могут ни существовать (как правовые категории), ни тем более регулировать общественные отношения. Именно посредством конституционного статуса основные права человека находят своего юридического адресата, а соответствующие правовые возможности человека и гражданина становятся суммарным выражением объективного и субъективного права как единого нормативного явления, т.е. их нормативная энергия как бы удваивается: она исходит и от формально-юридических, и от социальных источников нормирования. И в этом плане субъективное право воплощает одновременно и норму объективного права (ее нормативное требование), и юридически признанную возможность субъекта права пользоваться тем или иным социальным благом.
При этом на уровне конституционного статуса как общезакрепительной категории основные права и свободы проявляют себя не просто как отдельные правовые возможности, имеющие относительно обособленное значение (хотя, естественно, и этих характеристик за ними нельзя отрицать), но в данном качестве они обнаруживают свою нормативную значимость в том числе и как единый комплекс правовых возможностей, определяющий равенство правового бытия граждан РФ, как реализующийся основополагающий принцип их взаимоотношений с обществом и государством. И в этом плане особенностью данной категории является то, что в каждом основном праве как элементе конституционного статуса, условно говоря, "присутствует" равноправие граждан как выражение равных для всех правовых возможностей пользоваться соответствующими благами. Понимаемый таким образом, конституционный статус является важным компонентом действующей нормативно-правовой структуры государства. Объективируясь в законе, он, обретая императивно-властные начала, перерастает рамки научно-теоретического понятия и выступает средством правового регулирования прямых отношений между государством и гражданином. В этом качестве он объединяет в себе систему нормативно-регулятивных величин (прав и свобод человека и гражданина), обеспечивающих урегулирование наиболее важных, основополагающих отношений по поводу свободы личности в ее взаимоотношениях со всеми уровнями публичной власти, включая муниципальную. Статья 18 Конституции РФ содержит по этому поводу прямое указание на все уровни публичной власти (властеотношений) как сферу "притяжения" прав и свобод человека и гражданина: "Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием".
Это, однако, не исключает возможности и необходимости конкретизации соответствующих конституционных норм на уровне отраслевого законодательства, что в конечном счете отражает сложный процесс их воплощения в реальных общественных отношениях.
Эта же логика развития основных прав и свобод имеет место и в механизме их воплощения в институтах местного самоуправления. Практически вся система основных прав и свобод человека и гражданина, составляющая единый конституционный статус, получает реализацию в системе местного самоуправления, оказывая при этом решающее влияние на характер муниципальной демократии, ее личностную ориентацию.
Важно при этом учитывать, что конкретные формы и механизмы взаимодействия (а порой и взаимопроникновения) институтов основных прав и свобод человека и гражданина с институтами местного самоуправления могут быть различны. В условиях российской государственности они во многом определяются не только национальными традициями развития местного самоуправления, но и спецификой исторических условий формирования самого института основных прав и свобод, особенностями их социально-юридической природы.