- •Местное самоуправление и конституционное правосудие
- •Н.С. Бондарь
- •Глава 1. Конституция - местное самоуправление - муниципальная демократия: баланс власти и свободы
- •1.1. Конституция - ценностно-правовая основа
- •1.1.1. Конституция - свод ценностно-правовых нормативов
- •1.1.2. В основе сущностных характеристик Конституции рф -
- •1.1.3. Конституция как отражение противоречий
- •1.2. Местное самоуправление - публично-властная форма
- •1.2.1. От государственно-управленческой -
- •1.2.2. Местное самоуправление - демократия
- •1.2.3. Муниципальная демократия против
- •1.2.4. Муниципальная демократия как форма реализации
- •1.2.5. Системные характеристики институтов
- •1.2.6. Конституционные начала муниципальной демократии
- •1.3. Местное самоуправление в системе российской
- •1.3.1. Триединая конституционно-правовая природа местного
- •1.3.1.1. Местное самоуправление как институт
- •1.3.1.2. Местное самоуправление как выражение
- •1.3.1.3. Местное самоуправление как институт
- •1.3.2. Конституционный Суд о местном самоуправлении
- •1.3.3. Конституционные параметры соотношения местного
- •1.3.3.1. Конституционный Суд рф о "включенности" местного
- •1.3.3.2. Европейский суд о сочетании
- •1.3.4. Новые законодательные подходы к компетенционному
- •1.3.5. Конституционный Суд о самостоятельности местного
- •1.4. Территориальная организация местного самоуправления -
- •1.4.1. Муниципальное образование как пространственная
- •1.4.1.1. Местное сообщество - социально-территориальная
- •1.4.1.2. "Личность - местное сообщество" как отражение
- •1.4.2. О сочетании поселенческого и
- •1.4.3. Конституционный Суд рф о недопустимости подмены
- •1.4.4. Возможно ли ограничение (самоограничение)
- •1.4.5. Конституционный Суд о возможности территориального
- •1.4.6. Новое в правовом регулировании территориальной
- •1.4.6.1. Унификация территориальной организации местного
- •1.4.6.2. При переходе к новой территориальной организации
- •1.4.7. Конституционно-судебные споры по поводу учета
- •1.4.7.1. "Конституционное дело" жителей
- •1.4.7.2. "Якутские" конституционно-судебные споры
- •1.4.8. Новое федеральное регулирование: допускается ли
- •Глава 2. Муниципальное право - юридическая форма выражения ценностей муниципальной демократии
- •2.1. Местное самоуправление - решающий фактор становления
- •2.1.1. Развитие местного самоуправления - основа
- •2.1.2. Нормативные правовые, формально-юридические факторы
- •2.1.3. Научно-теоретические основы формирования
- •2.2. О предмете муниципального права
- •2.2.1. Самоуправленческие отношения - материальная основа
- •2.2.2. Система и виды самоуправленческих отношений
- •2.2.3. Особенности самоуправленческих отношений:
- •2.3. Муниципальное право - самостоятельная отрасль права,
- •2.4. Муниципально-правовые нормы и институты
- •2.4.1. Правовая норма - первичная ячейка муниципального
- •2.4.2. О юридических свойствах актов
- •2.4.2.1. Могут ли муниципально-правовые нормы
- •2.4.2.2. Прямое действие
- •2.4.2.3. Формальная определенность
- •2.4.2.4. Общеизвестность, доступность
- •2.4.2.5. Обязательность муниципально-правовых актов
- •2.4.3. Нормативно-договорная форма институтов
- •2.5. Устав муниципального образования
- •2.5.1. Юридическая природа устава муниципального
- •2.5.2. Пределы муниципально-уставного
- •2.5.3. Порядок принятия, внесение изменений, регистрация
- •2.6. Международно-правовые акты в муниципальном праве
- •2.6.1. Виды международно-правовых источников
- •2.6.2. Приоритет международно-правовых норм перед
- •2.6.3. Решения Европейского суда по правам человека
- •2.6.3.1. Все ли решения Европейского суда являются
- •2.6.3.2. Практика Европейского суда
- •2.7. Конституционная модель местного самоуправления как
- •2.7.1. Конституция рф - правовая основа
- •2.7.2. Региональный уровень конституционного обоснования
- •2.7.3. Развитие конституционных начал муниципальной
- •Глава 3. Конституционно-судебный контроль в муниципально-правовой сфере: природа, реализация
- •3.1. Суд в конституционной системе гарантий
- •3.1.1. "Гарантирование местного самоуправления" -
- •3.1.2. Конституционная система гарантирования
- •3.1.3. Судебная защита местного самоуправления
- •3.1.3.1. Субъекты права на судебную защиту
- •3.1.3.2. В суде могут быть оспорены любые акты,
- •3.1.4. Формы судопроизводства по защите прав
- •3.2. Конституционный Суд рф: не только хранитель, но и
- •3.2.1. Преобразовательная функция Конституционного Суда,
- •3.2.1.1. Толкование Конституции - форма ее преобразования
- •3.2.1.2. Преобразование конституционного регулирования
- •3.2.1.3. Конституционное истолкование норм муниципального
- •3.2.1.4. Правопреобразующее значение
- •3.2.2. Конституционное правосудие - гарант "живой"
- •3.3. Право на конституционную жалобу в защиту местного
- •3.3.1. Юридическая природа права на конституционную жалобу
- •3.3.2. Какие требования предъявляются к оформлению
- •3.3.3. Субъекты конституционной жалобы:
- •3.3.4. Муниципальные образования -
- •3.3.5. Муниципальные предприятия и учреждения как субъекты
- •3.3.6. Запросы общеюрисдикционных и арбитражных судов
- •3.4. О требованиях допустимости конституционной жалобы
- •3.4.1. Подведомственность конституционной жалобы
- •3.4.2. Форма нормативно-правового акта
- •3.4.2.1. Региональные законы - основной вид актов
- •3.4.2.2. Постановления Правительства как предмет
- •3.4.2.3. Проверка актов местного самоуправления
- •3.4.3. Предмет конституционной жалобы - действующий
- •3.5. Решения Конституционного Суда рф -
- •3.5.1. О юридической природе решений Конституционного
- •3.5.2. Решения Конституционного Суда как воплощение
- •3.5.3. Правовые позиции - квинтэссенция
- •3.5.4. Рекомендации Конституционного Суда законодателю
- •3.5.5. Без исполнения решений Конституционного Суда
- •3.5.6. Решения Конституционного Суда как выражение баланса
- •Глава 4. Муниципальная собственность как экономическое выражение демократии и достойной жизни населения
- •4.1. Собственность, власть и свобода
- •4.1.1. Самостоятельность политической
- •4.1.2. Конституционное единство
- •4.1.3. Об основных началах социально-экономического
- •4.1.4. Конституционная природа социально-экономических
- •4.2. Муниципальная собственность - экономическое выражение
- •4.2.1. Преобразование отношений собственности:
- •4.2.1.1. Европейские правовые стандарты сочетания
- •4.2.1.2. Россия в поиске баланса капитализации
- •4.2.2. Муниципальное имущество как объект муниципальной
- •4.2.2.1. Конституционный Суд о недопустимости
- •4.2.2.2. Недопустимость передачи муниципального имущества
- •4.2.2.3. Экономическое "благосостояние" муниципалитетов
- •4.2.2.4. Приватизация объектов муниципальной собственности:
- •4.2.3. Управление муниципальной собственностью
- •4.2.3.1. Реализация муниципальной собственности
- •4.2.3.2. Публично-правовые механизмы реализации
- •4.2.3.3. Органы по управлению объектами муниципальной
- •4.3. Муниципальная собственность и социальные реформы:
- •4.3.1. Экономические основы местного самоуправления как
- •4.3.2. Муниципальная собственность -
- •4.3.3. Достоинство личности и достойная жизнь -
- •4.3.4. Обеспечение достойной жизни -
- •4.3.5. Социально-экономические полномочия
- •4.3.5.1. Федеральный уровень регламентации
- •4.3.5.2. Региональный уровень законодательного
- •4.3.5.3. "Социальная нагрузка" местного самоуправления
- •4.3.6. Муниципальные услуги - воплощение
- •4.3.6.1. Муниципальные услуги как правовая категория
- •4.3.6.2. Муниципальные услуги как юридическая форма
- •4.4. Социально-территориальное равноправие -
- •4.4.1. Сочетание равенства и свободы - основа
- •4.4.2. Социально-территориальное неравенство -
- •4.4.3. Финансовое выравнивание как институт
- •4.4.4. Социально-территориальное равноправие в соотношении
- •4.4.5. Территориальная организация населения: "позитивный"
- •4.4.6. Конституционное обоснование уровней
- •4.4.7. Муниципальное обеспечение
- •Глава 5. Права и свободы как институт муниципальной демократии
- •5.1. Конституционный и муниципальный уровни
- •5.1.1. Регулирование и защита прав и свобод
- •5.1.2. Территориально-публичные начала нормативного
- •5.2. Конституционные права и свободы человека и гражданина
- •5.2.1. Человек и гражданин в местном самоуправлении:
- •5.2.2. Правовое положение личности в местном
- •5.2.3. Конституционные права и свободы как фактор
- •5.2.3.1. Личные права как институт саморегуляции
- •5.2.3.2. Свобода передвижения, выбор места пребывания
- •5.2.3.3. Местное самоуправление -
- •5.2.4. Социально-экономические права и свободы
- •5.2.5. Политические права и свободы
- •5.2.5.1. Право граждан рф участвовать
- •5.2.5.2. Конституционный Суд рф о политических правах и
- •5.3. Муниципально-правовой статус личности:
- •5.3.1. Муниципально-правовой статус личности:
- •5.3.2. Право на осуществление местного самоуправления -
- •5.3.2.1. Конституционный Суд о нормативной природе
- •5.3.2.2. Комплексный характер конституционного права
- •5.3.3. Конституционное обоснование
- •5.3.4. Способы нормативно-правовой легитимации параметров
- •5.3.5. Муниципально-правовое регулирование
- •5.4. Система прав и свобод в местном самоуправлении
- •5.4.1. Формирование системы муниципальных прав и свобод:
- •5.4.2. Общая характеристика системы прав и свобод
- •5.4.2.1. Политические права и свободы как институт
- •5.4.2.2. Социально-экономические права и свободы
- •5.4.3. Открытый характер системы прав и свобод
Глава 5. Права и свободы как институт муниципальной демократии
5.1. Конституционный и муниципальный уровни
правового положения граждан: сочетание общего и особенного
Институты муниципальной демократии, характеризующие правовое положение человека и гражданина, имеют не только "горизонтальные" характеристики, вытекающие из множественности сфер социально-экономической, культурной, политической, личной жизни, но иерархические, "вертикальные" линии измерения положения личности, в том числе как члена местного сообщества, в ее взаимоотношениях с различными уровнями публичной власти - как с находящейся рядом муниципальной, так и с государственной (федеральной и региональной). Это позволяет сделать вывод, что и в правовом положении человека и гражданина проявляются как государственно-правовые (в первую очередь конституционные), так и муниципально-правовые начала. Соответственно, сами по себе права и свободы, получая реализацию на различных уровнях публично-властных отношений, могут быть представлены и как институт муниципальной демократии, хотя данная их характеристика не лишает этот институт государственно-правовых, юридических качеств как категории действующего права.
В этом плане соотношение конституционного и муниципального уровней обеспечения прав и свобод проявляется, прежде всего, как сочетание общего и особенного в правовом положении человека и гражданина.
5.1.1. Регулирование и защита прав и свобод
человека и гражданина: соотношение полномочий
различных уровней публичной власти
Анализ проблемы сочетания общего и особенного в правовом положении личности, в частности с точки зрения соотношения государственно-властных и муниципальных институтов демократии, предполагает необходимость решения в качестве первоочередного вопроса о том, возможно ли в принципе "расщепление" единого для всех граждан РФ правового статуса - имея в виду, в частности, конституционный принцип равенства всех перед законом, равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от каких-либо обстоятельств (ст. 19 Конституции РФ) - по различным уровням публичной власти, выделяя таким образом наряду с единым, общим для всех граждан РФ правовым статусом регионально-правовой, а также муниципально-правовой уровни правового положения личности.
Современная теория и практика российского конституционализма исходят из того, что права и свободы человека и гражданина составляют основы правового статуса личности (ст. 64 Конституции РФ) и они, являясь высшей ценностью, определяют базовые начала конституционного строя Российской Федерации (ст. 2 Конституции РФ). Уже поэтому оправданным является отнесение регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина к ведению Российской Федерации (п. "в" ст. 71 Конституции РФ), что является важной гарантией равенства всех перед законом, единства правового статуса личности в федеративном государстве.
Известно, однако, что равенство проявляется в единстве многообразия, в частности, публично-территориального, связанного с рассмотренным выше принципом социально-территориального равенства и возможностью участия различных уровней публичной власти прежде всего в гарантировании, обеспечении и реализации прав и свобод граждан в пределах соответствующих территориальных образований. Это, в свою очередь, предполагает необходимость четкого разграничения полномочий по регулированию, защите прав и свобод, созданию гарантий их реализации и т.д. между соответствующими уровнями публичной власти.
Конституция РФ, к сожалению, не дает четких критериев разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области прав человека и гражданина: наряду с приведенным указанием п. "в" ст. 71 Конституции РФ другая статья устанавливает, что "защита прав и свобод человека и гражданина" относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. "б" ч. 1 ст. 72). Вряд ли можно признать, что соответствующие положения основываются на каких-либо объективных критериях разграничения законодательных полномочий между Федерацией и ее субъектами, имея в виду, во-первых, отнесение "защиты" прав и свобод к полномочиям как Российской Федерации, так и ее субъектов и, во-вторых, неясность в соотношении применительно к данному случаю понятий "регулирование" и "защита".
Очевидно, что "защита" может осуществляться субъектами Федерации, в том числе и путем правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений, в процессе чего, например, устанавливаются (либо конкретизируются) механизмы реализации тех или иных прав на территории данного субъекта РФ, закрепляются дополнительные (региональные) гарантии реализации прав и свобод граждан.
То же касается и муниципально-правового уровня, на который переданы многие вопросы социальной защиты граждан, поддержки малого бизнеса, создания условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами организаций здравоохранения, образования, культуры, жилищно-коммунального хозяйства и т.д. Сама природа вопросов местного значения такова, что в преобладающей массе они ориентированы на защиту и гарантирование прав граждан, создание надлежащих условий их реализации. А это есть не только правоприменительная деятельность, но и - неизбежно - муниципально-правовая нормотворческая деятельность, связанная, например, с установлением муниципальных льгот и гарантий для наименее защищенных в социальном плане групп местного населения, конкретизацией организационно-правовых механизмов реализации прав местного населения на территории соответствующего муниципального образования и т.д.
В этом плане сообразно уровням публичной власти вполне можно выделять федеральный, региональный, муниципальный уровни правового положения граждан. Само по себе понятие правового положения гражданина в данном случае подразумевает прежде всего правовое состояние личной, социально-экономической, административно-политической защищенности, уровень гарантированности и реальное состояние механизмов реализации прав и свобод человека и гражданина в пределах соответствующих публично-территориальных образований. Вполне можно согласиться с В.И. Круссом, который указывает, что "применительно к конституционным уровням публичного властвования можно говорить о типах государственного и муниципального регулирования прав и свобод человека" <1>.
--------------------------------
<1> Крусс В.И. Теория конституционного правопользования. С. 327.
Решая вопрос о правомерности регионального и тем более муниципального уровней правотворчества в сфере прав и свобод человека и гражданина, следует также учитывать, что все нормативные правовые акты, как это вытекает из ст. 2, 18 Конституции РФ, в той или иной мере затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина. Вместе с тем подтверждением трудностей, с которыми сталкивается, в частности, региональный законодатель при принятии такого рода нормативных правовых актов, служит рассмотренное Конституционным Судом РФ дело по запросу Законодательного Собрания Ростовской области о толковании содержащегося в ч. 3 ст. 15 Конституции РФ понятия "нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина" <1>, что связано с предписанием этой же статьи Конституции о том, что любые такие акты "не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения" <2>.
--------------------------------
<1> Определение Конституционного Суда РФ от 14 января 2003 г. N 11-О // Архив КС РФ. 2003.
<2> Своего рода продолжением этого дела стал запрос Самарского областного суда о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 8 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в части, касающейся порядка вступления в силу нормативных актов, включая законы субъектов Российской Федерации (см.: Определение от 10 марта 2005 г. N 71-О // Российская газета. 2005. 17 мая).
Правовое регулирование соответствующей сферы общественных отношений можно истолковать как регулирование по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина на основании п. "б" ст. 72 Конституции РФ. В соответствии с этим следует решать и вопрос о соотношении понятий "правовое регулирование прав и свобод человека и гражданина" и "правовое положение человека и гражданина".
Очевидно, что "правовое положение" понятие более широкое, чем "правовое регулирование прав человека и гражданина". Если правовое регулирование прав и свобод обеспечивается федеральным законодателем, то правовое положение личности включает в себя, наряду с правами и свободами, создаваемые в том числе на региональном и муниципальном уровнях дополнительные гарантии и специальные механизмы их осуществления, гарантии социально-территориального равноправия, проявляющегося, как отмечалось, в региональном и муниципальном территориальном равноправии.
Такое включение субъектов РФ и муниципальных образований в нормотворческую сферу в области субъективно-личностных институтов муниципальной демократии имеет как формально-юридические, так и материально-правовые критерии ограничения. К первым относятся, в частности, такие требования, как осуществление правового регулирования по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами; недопустимость вторжения регионального законодателя в предметы ведения Российской Федерации, а также в вопросы местного значения, относящиеся к сфере муниципального нормотворчества. Другие, материально-правовые критерии регионального правотворчества в области прав и свобод человека и гражданина связаны, в конечном счете, с ориентацией не на первичное, учредительное регулирование, предполагающее провозглашение новых для нашего конституционного пространства, своего рода эксклюзивных, региональных прав, а на юридическое гарантирование признанных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, их конкретизацию (в том числе применительно к определенным социальным общностям и группам населения: национальным меньшинствам, казачеству и т.п.) или на создание дополнительных механизмов их реализации применительно к конкретным условиям отдельных субъектов РФ.
На практике, однако, весьма сложно выдержать эту грань: региональное регулирование нередко направлено отнюдь не на усиление гарантий прав и свобод, примером чего могут служить правовые акты субъектов РФ в области миграционной политики, свободы передвижения, свободного перемещения товаров, региональных и муниципальных выборов, прав национальных меньшинств, местного самоуправления и т.д.
В связи с оценкой возможностей регионального законодателя вторгаться в соответствующую сферу правового регулирования несомненный интерес представляет констатация Конституционным Судом РФ в постановлении того факта, что "ограничения прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в процессе осуществления этих прав связаны с необходимостью поиска равновесия между общественными и частными интересами и зависят от ряда социально-экономических факторов". При решении этой проблемы "в законах субъектов РФ ...должны учитываться такие конституционные принципы, как принцип равенства (ст. 19, ч. 1) и принцип соразмерного конституционно значимым целям ограничения прав и свобод (ст. 55, ч. 3)" <1>. Это является косвенным подтверждением того, что соответствующие вопросы не могут решаться без определенного проникновения субъектов РФ в сферу правового регулирования прав и свобод человека и гражданина.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. N 9-П.
В то же время отнесение Конституцией РФ вопросов защиты прав и свобод человека и гражданина к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и вытекающее из этого признание за субъектами РФ определенных нормотворческих (регулятивных) полномочий в данной сфере общественных отношений не следует рассматривать как исключающее участие органов местного самоуправления в обеспечении прав и свобод человека и гражданина.