- •Местное самоуправление и конституционное правосудие
- •Н.С. Бондарь
- •Глава 1. Конституция - местное самоуправление - муниципальная демократия: баланс власти и свободы
- •1.1. Конституция - ценностно-правовая основа
- •1.1.1. Конституция - свод ценностно-правовых нормативов
- •1.1.2. В основе сущностных характеристик Конституции рф -
- •1.1.3. Конституция как отражение противоречий
- •1.2. Местное самоуправление - публично-властная форма
- •1.2.1. От государственно-управленческой -
- •1.2.2. Местное самоуправление - демократия
- •1.2.3. Муниципальная демократия против
- •1.2.4. Муниципальная демократия как форма реализации
- •1.2.5. Системные характеристики институтов
- •1.2.6. Конституционные начала муниципальной демократии
- •1.3. Местное самоуправление в системе российской
- •1.3.1. Триединая конституционно-правовая природа местного
- •1.3.1.1. Местное самоуправление как институт
- •1.3.1.2. Местное самоуправление как выражение
- •1.3.1.3. Местное самоуправление как институт
- •1.3.2. Конституционный Суд о местном самоуправлении
- •1.3.3. Конституционные параметры соотношения местного
- •1.3.3.1. Конституционный Суд рф о "включенности" местного
- •1.3.3.2. Европейский суд о сочетании
- •1.3.4. Новые законодательные подходы к компетенционному
- •1.3.5. Конституционный Суд о самостоятельности местного
- •1.4. Территориальная организация местного самоуправления -
- •1.4.1. Муниципальное образование как пространственная
- •1.4.1.1. Местное сообщество - социально-территориальная
- •1.4.1.2. "Личность - местное сообщество" как отражение
- •1.4.2. О сочетании поселенческого и
- •1.4.3. Конституционный Суд рф о недопустимости подмены
- •1.4.4. Возможно ли ограничение (самоограничение)
- •1.4.5. Конституционный Суд о возможности территориального
- •1.4.6. Новое в правовом регулировании территориальной
- •1.4.6.1. Унификация территориальной организации местного
- •1.4.6.2. При переходе к новой территориальной организации
- •1.4.7. Конституционно-судебные споры по поводу учета
- •1.4.7.1. "Конституционное дело" жителей
- •1.4.7.2. "Якутские" конституционно-судебные споры
- •1.4.8. Новое федеральное регулирование: допускается ли
- •Глава 2. Муниципальное право - юридическая форма выражения ценностей муниципальной демократии
- •2.1. Местное самоуправление - решающий фактор становления
- •2.1.1. Развитие местного самоуправления - основа
- •2.1.2. Нормативные правовые, формально-юридические факторы
- •2.1.3. Научно-теоретические основы формирования
- •2.2. О предмете муниципального права
- •2.2.1. Самоуправленческие отношения - материальная основа
- •2.2.2. Система и виды самоуправленческих отношений
- •2.2.3. Особенности самоуправленческих отношений:
- •2.3. Муниципальное право - самостоятельная отрасль права,
- •2.4. Муниципально-правовые нормы и институты
- •2.4.1. Правовая норма - первичная ячейка муниципального
- •2.4.2. О юридических свойствах актов
- •2.4.2.1. Могут ли муниципально-правовые нормы
- •2.4.2.2. Прямое действие
- •2.4.2.3. Формальная определенность
- •2.4.2.4. Общеизвестность, доступность
- •2.4.2.5. Обязательность муниципально-правовых актов
- •2.4.3. Нормативно-договорная форма институтов
- •2.5. Устав муниципального образования
- •2.5.1. Юридическая природа устава муниципального
- •2.5.2. Пределы муниципально-уставного
- •2.5.3. Порядок принятия, внесение изменений, регистрация
- •2.6. Международно-правовые акты в муниципальном праве
- •2.6.1. Виды международно-правовых источников
- •2.6.2. Приоритет международно-правовых норм перед
- •2.6.3. Решения Европейского суда по правам человека
- •2.6.3.1. Все ли решения Европейского суда являются
- •2.6.3.2. Практика Европейского суда
- •2.7. Конституционная модель местного самоуправления как
- •2.7.1. Конституция рф - правовая основа
- •2.7.2. Региональный уровень конституционного обоснования
- •2.7.3. Развитие конституционных начал муниципальной
- •Глава 3. Конституционно-судебный контроль в муниципально-правовой сфере: природа, реализация
- •3.1. Суд в конституционной системе гарантий
- •3.1.1. "Гарантирование местного самоуправления" -
- •3.1.2. Конституционная система гарантирования
- •3.1.3. Судебная защита местного самоуправления
- •3.1.3.1. Субъекты права на судебную защиту
- •3.1.3.2. В суде могут быть оспорены любые акты,
- •3.1.4. Формы судопроизводства по защите прав
- •3.2. Конституционный Суд рф: не только хранитель, но и
- •3.2.1. Преобразовательная функция Конституционного Суда,
- •3.2.1.1. Толкование Конституции - форма ее преобразования
- •3.2.1.2. Преобразование конституционного регулирования
- •3.2.1.3. Конституционное истолкование норм муниципального
- •3.2.1.4. Правопреобразующее значение
- •3.2.2. Конституционное правосудие - гарант "живой"
- •3.3. Право на конституционную жалобу в защиту местного
- •3.3.1. Юридическая природа права на конституционную жалобу
- •3.3.2. Какие требования предъявляются к оформлению
- •3.3.3. Субъекты конституционной жалобы:
- •3.3.4. Муниципальные образования -
- •3.3.5. Муниципальные предприятия и учреждения как субъекты
- •3.3.6. Запросы общеюрисдикционных и арбитражных судов
- •3.4. О требованиях допустимости конституционной жалобы
- •3.4.1. Подведомственность конституционной жалобы
- •3.4.2. Форма нормативно-правового акта
- •3.4.2.1. Региональные законы - основной вид актов
- •3.4.2.2. Постановления Правительства как предмет
- •3.4.2.3. Проверка актов местного самоуправления
- •3.4.3. Предмет конституционной жалобы - действующий
- •3.5. Решения Конституционного Суда рф -
- •3.5.1. О юридической природе решений Конституционного
- •3.5.2. Решения Конституционного Суда как воплощение
- •3.5.3. Правовые позиции - квинтэссенция
- •3.5.4. Рекомендации Конституционного Суда законодателю
- •3.5.5. Без исполнения решений Конституционного Суда
- •3.5.6. Решения Конституционного Суда как выражение баланса
- •Глава 4. Муниципальная собственность как экономическое выражение демократии и достойной жизни населения
- •4.1. Собственность, власть и свобода
- •4.1.1. Самостоятельность политической
- •4.1.2. Конституционное единство
- •4.1.3. Об основных началах социально-экономического
- •4.1.4. Конституционная природа социально-экономических
- •4.2. Муниципальная собственность - экономическое выражение
- •4.2.1. Преобразование отношений собственности:
- •4.2.1.1. Европейские правовые стандарты сочетания
- •4.2.1.2. Россия в поиске баланса капитализации
- •4.2.2. Муниципальное имущество как объект муниципальной
- •4.2.2.1. Конституционный Суд о недопустимости
- •4.2.2.2. Недопустимость передачи муниципального имущества
- •4.2.2.3. Экономическое "благосостояние" муниципалитетов
- •4.2.2.4. Приватизация объектов муниципальной собственности:
- •4.2.3. Управление муниципальной собственностью
- •4.2.3.1. Реализация муниципальной собственности
- •4.2.3.2. Публично-правовые механизмы реализации
- •4.2.3.3. Органы по управлению объектами муниципальной
- •4.3. Муниципальная собственность и социальные реформы:
- •4.3.1. Экономические основы местного самоуправления как
- •4.3.2. Муниципальная собственность -
- •4.3.3. Достоинство личности и достойная жизнь -
- •4.3.4. Обеспечение достойной жизни -
- •4.3.5. Социально-экономические полномочия
- •4.3.5.1. Федеральный уровень регламентации
- •4.3.5.2. Региональный уровень законодательного
- •4.3.5.3. "Социальная нагрузка" местного самоуправления
- •4.3.6. Муниципальные услуги - воплощение
- •4.3.6.1. Муниципальные услуги как правовая категория
- •4.3.6.2. Муниципальные услуги как юридическая форма
- •4.4. Социально-территориальное равноправие -
- •4.4.1. Сочетание равенства и свободы - основа
- •4.4.2. Социально-территориальное неравенство -
- •4.4.3. Финансовое выравнивание как институт
- •4.4.4. Социально-территориальное равноправие в соотношении
- •4.4.5. Территориальная организация населения: "позитивный"
- •4.4.6. Конституционное обоснование уровней
- •4.4.7. Муниципальное обеспечение
- •Глава 5. Права и свободы как институт муниципальной демократии
- •5.1. Конституционный и муниципальный уровни
- •5.1.1. Регулирование и защита прав и свобод
- •5.1.2. Территориально-публичные начала нормативного
- •5.2. Конституционные права и свободы человека и гражданина
- •5.2.1. Человек и гражданин в местном самоуправлении:
- •5.2.2. Правовое положение личности в местном
- •5.2.3. Конституционные права и свободы как фактор
- •5.2.3.1. Личные права как институт саморегуляции
- •5.2.3.2. Свобода передвижения, выбор места пребывания
- •5.2.3.3. Местное самоуправление -
- •5.2.4. Социально-экономические права и свободы
- •5.2.5. Политические права и свободы
- •5.2.5.1. Право граждан рф участвовать
- •5.2.5.2. Конституционный Суд рф о политических правах и
- •5.3. Муниципально-правовой статус личности:
- •5.3.1. Муниципально-правовой статус личности:
- •5.3.2. Право на осуществление местного самоуправления -
- •5.3.2.1. Конституционный Суд о нормативной природе
- •5.3.2.2. Комплексный характер конституционного права
- •5.3.3. Конституционное обоснование
- •5.3.4. Способы нормативно-правовой легитимации параметров
- •5.3.5. Муниципально-правовое регулирование
- •5.4. Система прав и свобод в местном самоуправлении
- •5.4.1. Формирование системы муниципальных прав и свобод:
- •5.4.2. Общая характеристика системы прав и свобод
- •5.4.2.1. Политические права и свободы как институт
- •5.4.2.2. Социально-экономические права и свободы
- •5.4.3. Открытый характер системы прав и свобод
4.4.7. Муниципальное обеспечение
социально-территориального равноправия
Деятельность муниципальных органов по обеспечению социально-территориального равноправия, если ее рассматривать в широком смысле - как правоприменительную и правотворческую - предопределяется тем, что данные органы призваны решать все вопросы местного значения. Повседневной деятельностью в области жилищного, коммунального хозяйства и бытового обслуживания, торговли, общественного питания, образования и здравоохранения, по обеспечению законности и прав граждан органы местного самоуправления способствуют расширению материальных и правовых гарантий равноправия граждан независимо от места их жительства. Важно при этом учитывать, что все основные социальные службы формируются по территориальному принципу, в пределах муниципальных образований с учетом необходимости максимального приближения соответствующих объектов к человеку.
К основным направлениям деятельности органов местного самоуправления по обеспечению социально-территориального равноправия граждан можно отнести следующие.
Во-первых, создание общих (экономических, социальных, политических) и специальных (прежде всего, организационных) гарантий наиболее полной реализации прав и свобод граждан, удовлетворения их потребностей в соответствии с принципами социальной справедливости и социального государства. Очевидно, что данное направление деятельности реализуется в рамках всех основных вопросов, составляющих предметы ведения местного самоуправления, которые получили закрепление, в частности на федеральном уровне, в ст. 6 ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. и ст. 14 - 16.1 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.
Во-вторых, совершенствование территориального размещения объектов социальной инфраструктуры, постепенное выравнивание достигнутого уровня ее развития во всех регионах. Обеспечение опережающих темпов развития социальной инфраструктуры в сельской местности, в районах с неблагоприятными природно-климатическими условиями - важная задача, осуществляемая в нынешних условиях прежде всего органами местного самоуправления. При этом выравнивание, упорядочение территориального размещения объектов социальной инфраструктуры актуально не только на региональном уровне, но и в черте отдельных муниципальных образований. Последние, особенно крупные городские агломерации, также могут быть в значительной степени неоднородными по обеспеченности населения микрорайонов, административных районов города жильем, предприятиями общественного питания, социально-культурными учреждениями и т.п.
В-третьих, в качестве направления деятельности органов местного самоуправления по обеспечению социально-территориального равноправия можно выделить их планово-координирующую функцию по отношению к предприятиям сферы обслуживания независимо от форм собственности.
Конечно, теперь соответствующее направление деятельности муниципальных органов является качественно иным по сравнению с ранее существовавшей государственной системой планирования и административных форм контроля. Однако и в условиях развития самоуправленческих начал на основе равноправия всех форм собственности сохраняет важное значение проблема преодоления ведомственной разобщенности объектов социально-культурного назначения, бытового обслуживания и т.д. Правовые предпосылки деятельности органов местного самоуправления в этом направлении имеются. К примеру, органы местного самоуправления могут выступать заказчиком (в рамках муниципального заказа) на выполнение работ предприятиями, учреждениями любой формы собственности, напрямую связанных с созданием благоприятных условий по реализации прав граждан, развитию объектов социальной инфраструктуры, оказанию услуг и т.д. (ст. 54 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.). Следует, правда, отметить, что в законодательстве субъектов Федерации и в нормативных актах местного самоуправления эта сторона деятельности муниципальных органов пока не получила необходимой нормативно-правовой конкретизации.
Думается, заслуживает внимания и вопрос о создании на уровне администраций субъектов РФ специальных органов (служб), которые оказывали бы методическую помощь и осуществляли (возможно, на договорных началах с муниципальными образованиями) координирующие функции по социальному развитию муниципальных образований и преодолению неоправданных социальных различий между ними.
Наконец, следующее направление деятельности муниципальных органов связано с обеспечением предусмотренных законодательством льгот и преимуществ, имеющих целью смягчение негативного воздействия рынка на социально незащищенные слои населения, определенное перераспределение доходов в рамках муниципального образования в пользу наименее обеспеченной части населения. Здесь имеется в виду не только обеспечение населения обязательными льготами, установленными в централизованном порядке для отдельных категорий граждан (например, для ветеранов, уволенных в запас военнослужащих и т.д.), но и предоставление льгот местным самоуправлением в рамках своей собственной компетенции и за счет местного бюджета.
Речь идет об институте муниципальных льгот как средстве выравнивания социального положения членов местного сообщества, инструменте достижения социальной справедливости на местном уровне осуществления социально-экономической политики <1>. С его помощью становится возможным не только гарантировать членам местного сообщества установленные законодательством (на федеральном уровне или уровне субъекта Федерации) стандарты прав и свобод, но и поднять выше соответствующую планку с учетом местных (муниципальных) возможностей. Источниками финансового обеспечения муниципальных льгот являются местный бюджет, благотворительные и иные средства муниципального образования. Очевидно, что в нынешних условиях финансово-экономической нестабильности развития местного самоуправления сложно было бы закрепить исчерпывающий перечень муниципальных льгот на постоянной основе их действия.
--------------------------------
<1> Вопросы, связанные с защитой муниципальных льгот, неоднократно были предметом рассмотрения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. См., напр.: Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 21 февраля 2002 г. // Собрание законодательства Республики Карелия. 2002. N 2; Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 5 октября 1995 г. // Собрание законодательства Республики Карелия. 1995. N 11; Постановление Уставного Суда Свердловской области от 22 декабря 2000 г. // Областная газета. 2000. 26 дек.
Важным принципом предоставления муниципальных льгот является их адресность. Для практической реализации адресного подхода актуальна разработка методики определения нуждаемости. При этом необходимо совершенствование самой структуры органов социальной защиты, уполномоченных осуществлять конкретные мероприятия по обеспечению муниципальными льготами; актуальной является также проблема внедрения информационных технологий по созданию единого банка данных о формах и методах оказания социальной помощи, контролю за динамикой численности и персонального учета нуждающихся и т.д. Эффективным средством реализации данного направления деятельности органов местного самоуправления должен стать также институт местных налогов и сборов. Эти вопросы относятся, как известно, к вопросам местного значения (п. 3 ст. 6 ФЗ о местном самоуправлении 1995 г.; п. 2 ч. 1 ст. 14, п. 2 ч. 1 ст. 15 и п. 2 ч. 1 ст. 16 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.). Это предполагает необходимость достаточно детальной регламентации данного института на местном (муниципальном) уровне, включая как устав муниципального образования, так и специальные нормативные правовые акты.
Таким образом, рассмотренные направления деятельности муниципальных органов по обеспечению социально-территориального равноправия населения муниципальных образований, равно как и более общий анализ форм реализации конституционных институтов равноправия, свидетельствуют об универсальном, всеобъемлющем значении данных институтов, богатом нормативном содержании и множественности способов их реализации на самых различных уровнях, в том числе муниципальном.
Вместе с тем нельзя не обратить внимание на то обстоятельство, что в ряде случаев органы местного самоуправления, принимая нормативные решения по вопросам местного значения, особенно касающимся социальной сферы, создают предпосылки для нарушений, а порой и прямо нарушают социально-территориальное равноправие граждан.
Примечательной в этом отношении является характерная для многих регионов ситуация с резким повышением тарифов на услуги жилищно-коммунального хозяйства. В Воронеже она вылилась в судебные споры с администрацией, которая существенно повысила расценки на теплоснабжение и горячую воду: соответственно на 60 и 25%. Однако принятое решение дало обратный ожидаемому эффект: с начала отопительного сезона воронежцы недоплатили за услуги ЖКХ более 100 млн. руб. Постановление мэрии было опротестовано прокурором области по нескольким основаниям: во-первых, декабрьское подорожание было вторым за год (первое состоялось в апреле); во-вторых, повышение цен должно происходить после того, как становится известной сумма, предназначенная на дотацию услуг ЖКХ. Суд Центрального района Воронежа, рассматривавший данное дело, признал оспариваемое Постановление мэрии недействительным с момента его принятия и одновременно обязал администрацию города провести перерасчет и вернуть жителям Воронежа полученные незаконным путем денежные средства <1>.
--------------------------------
<1> См. об этом подробнее: ЖЭК-потрошитель на скамье подсудимых // Российская газета. 2005. 17 марта; Власти Воронежа вернут горожанам 160 миллионов рублей // http://www.strana.ru/print/242791.html.
Проведенный анализ, естественно, не исчерпывает все возможные формы и сферы оказания населению муниципальных услуг и на этой основе гарантирования режима социально-территориального равноправия.
Вместе с тем в каждом конкретном конституционном праве проявляется принцип равноправия, а вся система основных прав, свобод и обязанностей в целом определяет главные нормативные характеристики этого принципа как одной из важнейших конституционных основ положения человека и гражданина в обществе и государстве. Исследованию конституционных институтов прав и свобод человека и гражданина, в том числе в процессе их реализации на муниципальном уровне, и посвящена следующая глава.